социальное государство / Лекция № 11 Предмет, объект и субъекты социальной политики

«Предмет, объект и субъекты социальной политики»

   Цель соци­альной политики - создание в обществе благоприятного соци­ального климата и социального согласия, условий, обеспечива­ющих удовлетворение основных жизненных потребностей на­селения. Социальную политику государства можно рассматри­вать как его специфическую деятельность, направленную на реализацию права каждого гражданина свободно участвовать во всех сферах социально-экономической, трудовой, духовной жизни общества, направленной на удовлетворение сущностных потребностей человека, интересов социальных групп при по­стоянном выявлении и учете социальных последствий эконо­мических, политических, мировоззренческих преобразований.

   Предметом социальной политики как науки являются свойст­ва, закономерности, содержательные (устойчиво воспроизво­димые и выражающие сущность) отношения общества, а также процессы и формы общественной практики, которые представ­ляют собой взаимодействие социальных групп по поводу их об­щественного положения.

   Политическое руководство формирует цели социального развития общества, комплекс мер по их реализации — важная задача социальной политики. Государственные органы, общественные организации, органы местного самоуправле­ния, производственные коллективы реализуют социальную политику, направленную на достижение социальных целей и результатов, связанных с повышением благосостояния населе­ния, улучшением качества его жизни, обеспечением социаль­но-политической стабильности, социального партнерства в обществе.

   С позиции субъект-объектных отношений термин «социаль­ная политика» многовариантен:

  - это деятельность государства в социальной сфере;

  - это взаимодействие всех субъ­ектов самодеятельного населения, хозяйственных, управленче­ских структур в рамках декларируемых или законодательно ут­вержденных целей и задач.

   В системе объект-субъектных отношений объектом социаль­ной политики выступает все самодеятельное население, отдель­ные граждане, социальные общности определенного уровня, объединенные конкретными связями и отношениями.

   Субъектами социальной политики являются государственные органы власти, организации и учреждения, а также действую­щие в социальной сфере негосударственные организации, об­щественные объединения граждан и инициативы. Субъектами социальной политики являются законодательные, исполни­тельные, судебные органы власти, определяющие при общест­венном участии цели, задачи, приоритеты, нормативно-право­вую базу социальной политики государства и проводящие не­посредственную практическую работу по ее реализации.

   Некоторые исследователи считают, что объект — это подчи­ненная, пассивная, вторичная управляемая структура, не обла­дающая собственной активностью и инициативой. В данном контексте объект социальной политики представ­лен социальной сферой общества, а также их показателями — благосо­стояние, образование, здоровье населения, социальная стабиль­ность, конструктивность отношений социальных групп и т.д.

   В формировании и реализации социальной политики участ­вует множество субъектов. Их деятельность определяется кон­кретными социальными интересами и осуществляется на осно­ве нормативно-правовой базы.

   Одним из первых документов, регламентирующих социаль­ные отношения в стране, стала Декларация прав и свобод чело­века и гражданина (1991 г.). В декабре 1993 г. была принята Кон­ституция Российской Федерации, в которой провозглашено построение социального государства, обеспечивающего до­стойную жизнь и свободное развитие личности, гарантирующе­го гражданам России право на труд, на социальное обеспечение и защиту, медицинское обслуживание, жилье, образование, ох­рану семьи, материнства, отцовства и детства. Основные соци­альные права закреплены в Основах законодательства Россий­ской Федерации об охране здоровья граждан, Трудовом кодек­се Российской Федерации, Кодексе законов о браке и семье, Жилищном кодексе, законах «Об образовании», «О занятости населения Российской Федерации», «О государственных пен­сиях в России» и ряде других.

   Социальная политика осуществляется на нескольких уровнях: федеральном, региональном, муниципальном, а также на уровне отдельных предприятий, организаций, учреждений. Если на фе­деральном уровне определяются основные цели, задачи, принци­пы социального развития, а также основные способы, меры их достижения по отношению ко всему обществу, то региональная социальная политика осуществляется с учетом особенностей ре­гиона: уровня экономического развития и возможностей, этно-национальных, историко-культурных и других особенностей.

   Социальная политика, а соответственно и деятельность ее субъектов на региональном и местном уровнях, направлена на решение конкретных проблем населения, от­дельных особо нуждающихся социальных групп и граждан.

   Состояние социально-экономического развития, социально-трудовых от­ношений при ограниченных финансовых ресурсах, наличие у государства новых социальных функций требуют раз­граничения функций между федеральной и региональными властями (о чем уже упоминалось выше), а также уточнения приоритетов для подготовки долговременных, среднесрочных и краткосрочных, текущих социальных программ.

   В основе разграничения деятельности федеральных и регио­нальных органов власти по вопросам социальной политики ле­жат такие фундаментальные принципы федерализма, как обя­зательное «распределение ролей» во всех общественно значи­мых сферах между всеми уровнями власти, установление зоны самостоятельных и ответственных действий каждого уровня власти в указанных сферах в соответствии с «распределением ролей». Каждый уровень власти наделяется правами и ресурса­ми для осуществления самостоятельных и ответственных дей­ствий в этих зонах.

   Федеральные органы власти принимают законодательные и нормативные акты, регулирующие общие принципы социаль­ной политики в Российской Федерации. Они же устанавливают единую систему минимальных социальных гарантий в области оплаты труда, пенсионного обеспечения, пособий, стипендий, медицинского обслуживания, образования, культуры. Здесь же разрабатываются целевые социальные программы, формиру­ются внебюджетные государственные фонды, определяются ус­ловия и порядок компенсации денежных доходов и сбережений населения в связи с инфляцией и т.д.

   Региональные органы власти разрабатывают и реализуют Региональные законы и социальные программы. Они же обеспечивают функционирование учреждений социальной ин­фраструктуры, разрабатывают направления адресной соци­альной помощи и планируют развитие социальной инфраст­руктуры. Именно региональные органы власти реализуют жи­лищную политику, политику в области образования, здравоо­хранения и т.д.

   Конституция Российской Федерации устанавливает суть со­циальных отношений в обществе. Она дает перечень общих со­циальных гарантий, определяет предметы ведения и полномо­чия в социальной сфере Российской Федерации и ее субъектов, определяет роль Президента и Правительства Российской Фе­дерации в проведении государственной социальной политики и в гарантиях по социальным обязательствам государства, на­мечает контуры самостоятельной реализации социальной по­литики государства органами местного самоуправления. Все это подтверждается, корректируется, дополняется и конкрети­зируется в региональных законодательствах.

   Законодательной деятельностью Государственной Думы и нормотворческой деятельностью Правительства Российской Федерации формируются нормативно-правовые акты о содер­жании и механизмах реализации отдельных направлений соци­альной политики. Тем самым создано общероссийское право­вое пространство действий органов власти разных уровней в со­циальной сфере. Главное место отводится регламентации бюд­жетных финансовых ресурсов. Это сфера внимания в первую очередь федеральных законов о федеральном бюджете, налого­вого законодательства, других нормативных актов.

   Важную роль играют законы, регламентирующие решение на первый взгляд далеких от социальной сферы проблем, напри­мер, военной реформы и статуса военнослужащих, земельной реформы и развития сельского хозяйства. Такие законы кос­венно, но весьма ощутимо корректируют предмет ведения и полномочия в социальной сфере региональных, а особенно ме­стных органов власти. Свою роль в разграничении полномочий в социальной сфере между федеральной и региональной влас­тью играют и специальные договоры, предусмотренные ст. 11 Конституции России.

   Основная часть общегосударственных регламентации по управ­лению социальной сферой создается исполнительной властью — правительством, отдельными министерствами и ведомствами.

   Содержание деятельности региональных и местных властей в социальной сфере (региональные и местные компоненты го­сударственных стандартов, перечень региональных социальных программ, содержание и организация деятельности в конкрет­ной отрасли социальной сферы, учредители организаций и уч­реждений, полномочия законодательных и исполнительных органов власти в конкретной отрасли социальной сферы и мно­гое другое) определяется законами органов законодательной власти и постановлениями правительств (администраций) субъектов Федерации.

   Именно в социальной сфере (прежде всего в организации и порядке функционирования, в уровне ответственности регио­нальных и особенно местных властей) сегодня в большей степе­ни присутствуют и стабильность, и исполнение законов, чем, на­пример, в сферах экономики, финансов, предпринимательства.

   По характеру, содержанию, внутрен­нему строению социальная политика целостная система качественно нового уровня.

   Эта целостность определяется следующими факторами:

  1) выбор обществом стратегических целей и задач социального развития, социальных приоритетов;

  2)  единое законодательство, формирующее целостное соци­альное пространство для всех слоев населения;

  3)  протекционизм государства и иных субъектов социаль­ной политики по обеспечению финансирования социальной сферы;

  4) единая социальная инфраструктура, единое кадровое и ин­формационное обеспечение».

   В зависимости от периода реализации социальной политики субъекты выстраивают свою деятельность в соответствии с уровнем и целями этой политики; они определяют конкрет­ные задачи и меры: организационные, правовые, социальные, финансово-экономические, экологические, демографические, социокультурные, просветительские. В зависимости от статуса, роли субъекта могут осуществляться также задачи и меры идео­логического, пропагандистского характера.

   Основным субъектом реализации социальной политики в со­временном мире является государство. Каждое государство са­мостоятельно определяет перспективы своего развития. Но су­ществуют и проблемы глобальной социально-экономической политики: экологическая и социальная ориентация экономи­ки, укрепление национальной и международной безопасности, переход стран к моделям устойчивого развития, обеспечиваю­щим равенство интересов настоящего и будущих поколений.

   Экономика является основой решения соци­альных проблем, но роль социальной сферы в решении задач экономического роста постоянно возрастает. Национальные экономики все активнее вовлекаются в мировое хозяйство, что увеличивает степень их открытости, изменяет механизм под­держания экономической и политической стабильности, сти­мулирования использования и распределения национальных возможностей, условий для производства и экономического роста.

   Социальная политика приобретает государственно-обще­ственный характер. В регулировании социальных процессов все более значимым становится участие многих субъектов: негосударственных предприятий и органи­заций, общественных объединений и организаций, частных лиц.

   Основные виды деятельности по реализации социаль­ной политики государства:

  — правотворческая деятельность законодательных органов; 

  — организационно-управленческая, финансово-экономическая, прогнозная и другая деятельность исполнительных органов;

  — контролирующая, надзорная деятельность судебных органов;

  — совместная деятельность каждой из ветвей власти с соци­ально-профессиональными и другими объединениями граждан.

   Управление социальным развитием связано с формированием ново­го типа социально-экономических общественных отношений. Реформирование социальной политики происходит в условиях сокращения объема и перечня социальных гарантий, которые давала прежняя система, при значительном снижении жизнен­ного уровня основной части населения, резком увеличении масштабов бедности.

   Конституция определила Российскую Федерацию как соци­альное государство, «политика которого направлена на созда­ние условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняется труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный размер ми­нимальной оплаты труда, обеспечивается государственная под­держка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, ус­танавливаются государственные пенсии, пособия и иные га­рантии социальной защиты» (ст.7).

   Общепризнанными характеристиками социального государ­ства являются:

  — развитая система страховых социальных отчислений и вы­сокий уровень налогов, формирующих бюджет, высокие разме­ры отчислений на социальную сферу;

  — развитая система услуг и социальных служб для всех групп населения;

  — развитая правовая система, при которой осуществлено раз­деление властей, четкая реализация функций каждой ветви влас­ти, отработана нормативно-правовая система социальной жизни.

   В настоящее время Российское государство переориентирова­лось на либеральную социальную политику. Личность перестает быть объектом воздействия со стороны государства и строит отношения с окружающей реаль­ностью по принципу свободного выбора норм, ценностей, правил.

   Либеральная политика предполагает снижение роли государ­ства в решении социальных проблем граждан, предоставление им большей свободы для самостоятельного разрешения про­блем. Для либеральной модели характерны оказание адресной социальной помощи беднейшим слоям при усилении страхово­го принципа финансирования социальных программ, а также возрастание роли личных средств в оплате социальных услуг. Государство финансирует из бюджета только услуги, включен­ные в список минимальных гарантий.

   Исходя из системы государственных приоритетов, можно выделить следующие направления реформирования:

  — сфера труда и распределения доходов;

  — пенсионная система;

  — социальное страхование;

  — реформирование системы социальных услуг (образование, здравоохранение, жилищно-коммунальная сфера и др.);

  — социальная помощь.

   В разработке и реализации социальной политики участвуют три сторо­ны: власть (законодательные, исполнительные, судебные орга­ны), общество (политические институты), население (социаль­но-профессиональные и другие объединения граждан, отдель­ные индивиды).

   Субъектами социальной политики, наряду с государством, выступают также:

  —  государственные ведомства и учреждения;

  —  органы местного самоуправления;

  —  внебюджетные фонды;

  —  общественные, религиозные, благотворительные или иные негосударственные объединения;

  —  коммерческие структуры и бизнес;

  —  профессиональные работники, занимающиеся разработкой и реализацией социальной политики;

  —  граждане (например, через участие в гражданских инициативах, группах самопомощи и т.д.).

   Нормами социального права регулируется большой круг общественных отношений в социальной сфере. Предметом со­циального права являются:

  = правовое регулирование занятости, охраны труда и здоровья населения;

  = социальное обеспечение; социальное страхование и пенсионное обеспечение;

  = правовое регулирование социальной защиты отдельных категорий граж­дан (военнослужащих, ветеранов, граждан пожилого возраста, инвалидов, граждан, имеющих детей, женщин и детей, бежен­цев, вынужденных переселенцев, должностных лиц разных ка­тегорий и других лиц), проживающих на территории России и нуждающихся в социальной защите;

  = правовое регулирование формирования и деятельности органов социальной защиты.

 

Принципы и функции социального права и его связь с другими отраслями

   Социальное право связано с другими отраслями права Рос­сийской Федерации: конституционным, или государственным, правом, трудовым правом, гражданским правом, администра­тивным правом, финансовым правом и уголовным правом.

   Основные правовые принципы социального права закрепле­ны в Конституции Российской Федерации, ряде норм граждан­ского права, предусматривающих защиту права несовершенно­летних, возможность взыскания убытка при причинении вреда здоровью граждан; они используются и при социальной защи­те несовершеннолетних, а также граждан, получивших увечье.

   При социальной защите женщин и несовершеннолетних ис­пользуются нормы трудового права, регулирующие труд жен­щин и несовершеннолетних.

   Нормы социального права, предусматривающие порядок выпла­ты и установления размеров пособий, выплачиваемых гражданам, имеющим детей, тесно связаны с нормами финансового права.

   Социальное право выполняет ряд функций. Основные из них следующие: экономическая, политическая, организационная, воспитательная.

   Экономическая функция заключается в воздействии права на создание средств жизнеобеспечения людей, процессы распре­деления, потребления, нормы охраны труда и оплаты труда.

   Политическая функция означает, что в нормах социального права зафиксированы основные положения социальной поли­тики государства.

  Организационная функция предполагает создание системы служб социальной защиты, организацию защиты от безработицы, социального обеспечения, социального страхования; обес­печение безопасных условий жизни, благосостояния населе­ния; повышение культуры труда, быта и отдыха.

   Воспитательная функция заключается в повышении культуры взаимоотношений в процессе труда и в быту, в уважении к ин­тересам других лиц, особенно социально неустроенных, в вос­питании доброты к людям, в утверждении в обществе принци­пов сострадания, милосердия, человеколюбия.

   Особое значение в условиях перехода к рыночным отноше­ниям имеет успешное функционирование системы социальной защиты. Правовое регулирование организации социальной за­щиты состоит в том, что в ряде нормативных актов о социаль­ной защите предусматривается система управления ею.

   Назовем компоненты структуры этой системы.

  — Управляющая подсистема (исполнительные органы государ­ственной власти России, администрации городов, районов, органы местного самоуправления, государственные органы социальной защиты в центре и на местах, благотворительные организации, граждане, занимающиеся благотворительной деятельностью).

  — Управляемая подсистема (учреждения социальной защиты и лица, которые подлежат социальной защите в соответствии с социальным законодательством России).

  — Содержание мер по социальной защите.

  — Социальный контроль за исполнением нормативных ак­тов о социальной защите и ответственность за их нарушение.

   Общепризнанно, что социальный контроль является одним из регуляторов общественных отношений, которые обеспечива­ют устойчивость социальной системы и управление входящими в нее субъектами. Ответственность означает соблюдение прав и исполнение своих обязанностей вышеназванными субъектами. Социальный контроль и ответственность — необходимый эле­мент структуры системы организации социальной политики.

   Общественные отношения в сфере правовой защиты, урегу­лированные нормами социального права, являются социаль­ными правоотношениями. Участники, субъекты этих правоот­ношений обладают взаимными обязанностями и правами.

   Участники социальных правоотношений ограничены в вы­боре вариантов поведения рамками правовой нормы, регулиру­ющими этот вид правоотношений. При отклонении поведения хотя бы одного из участников от предписания правовой нормы _к правонарушителю применяются соответствующие санкции.

   Под объектом социального правоотношения понимается то, на что направлено поведение его участников. Например, это оказание материальной или медицинской помощи, правовых услуг, предо­ставление духовных благ, обслуживание на дому и в учреждениях социальной защиты, выполнение работ для обеспечения нормаль­ных условий жизни лицам, оказавшимся в тяжелой жизненной си­туации, ставшим жертвами чрезвычайных происшествий, и т.п. Конечным результатом взаимодействия субъектов социального правоотношения и будет осуществление конкретного вида соци­альной помощи, предусмотренного данным правоотношением.

   Финансовые ресурсы любой страны накапливаются и пере­мешаются между государством, предприятиями (фирмами) и населением (домашними хозяйствами). Финансы социально­го сектора как важнейшей сферы жизнедеятельности общества накапливаются и распределяются между государством, фирма­ми и населением, но их роли, финансовые обязательства и от­ветственность значительно различаются в странах в зависимос­ти от принятой модели хозяйствования и достигнутых стандар­тов потребления социальных благ и услуг.

   В современной российской экономике разделение финансо­вых обязательств обеспечения социальной политики между го­сударством, фирмами и населением принимает специфические формы. Обязательства распределяются между государством и домашними хозяйствами. Подавляющее большинство фирм от этого практически устраняется.

   Субъектом социальной политики являются также работодате­ли, однако в большинстве случаев их роль пассивна, поскольку они обязаны следовать общим социальным правилам, которые ус­танавливаются государственными (центральными и местными) властными структурами. Так, в сфере социальной политики рабо­тодатели должны обеспечивать обязательные условия социальной поддержки наемных работников (минимальный уровень заработ­ной платы; обязательное страхование по установленным нормати­вам — пенсионное, социальное, медицинское, по безработице; со­циальные выплаты и компенсации, относимые на фонд оплаты труда, и т.д.). Вместе с тем, располагая значительными финансо­выми ресурсами, многие работодатели мoгут создавать на своих предприятиях и в организациях рабочие места, привлекательные для наемных работников высокой заработной платой, различны­ми социальными благами (бесплатным питанием, возможностью получения долгосрочных беспроцентных кредитов и т.п.).

   Государственные властные структуры, создавая ту или иную экономическую среду, формируют экономические интересы работодателей, развивающих наиболее выгодные для них про­изводства. В том случае, когда решения органов законодатель­ной и исполнительной власти ошибочны или неточны, эконо­мические интересы работодателей вступают в противоречие с интересами общества в целом и становятся факторами роста социальной напряженности.

   Социальная инфраструктура и социальные фонды предприя­тий, носившие в советское время масштабный характер, стали неприемлемыми в рыночных условиях из-за высоких издержек. Поэтому последовал массовый «сброс» социальной инфраструк­туры, ведомственного жилья на местные бюджеты, сразу ставшие повсеместно дефицитными. Бремя социальных расходов в значи­тельной степени переместилось и на государство, его бюджетную систему, что и привело ее к глубокому кризису, к полной неспо­собности обеспечить «советский» уровень потребления социаль­ных услуг. Возникло неуправляемое движение в сторону коммер­циализации основных социальных услуг, т.е. стихийное перекла­дывание финансовой нагрузки на доходы населения, как прави­ло, без учета растущей дифференциации его доходов, социальной значимости равного доступа к основным социальным услугам.

   Развитие процессов бюджетного федерализма, перераспре­деления властных полномочий между центром и регионами приводит к тому, что все более позитивную роль играют бюдже­ты субъектов Российской Федерации. В силу сложившихся об­стоятельств они в настоящее время финансируют все, что отно­сится к жизнеобеспечению населения в регионе. Региональные бюджеты имеют гораздо большую социальную направленность, чем федеральный бюджет.

   Местные бюджеты нацелены на недопущение резкого сни­жения жизненного уровня населения. В настоящее время это бюджеты выживания в первую очередь для слабо защищенных слоев населения. Местные бюджеты повсеместно дотационны. Они, как правило, не располагают возможностями свободы фи­нансового маневра и создания предпосылок для социально-экономического развития города, района.

   Профсоюзные и иные общественные организации, включая по­литические партии и общественные движения, играют в процессе выработки и проведения социальной политики своего рода идео­логическую роль. Они не располагают сколько-нибудь значитель­ными по сравнению со средствами государственного бюджета, внебюджетных социальных фондов и работодателей регулярными финансовыми ресурсами. Вместе с тем эти структуры являются представителями определенных слоев населения и оговаривают, документально фиксируя соответствующими соглашениями с ор­ганами государственной власти и работодателями, минимальный уровень социальной защищенности занятых в общественном про­изводстве (профсоюзы) или других категорий граждан (обществен­но-политические движения и партии различных направлений).

   Существует группа так называемых пассивных субъектов со­циальной политики, которые выполняют при ее проведении инфраструктурные функции. Это банковские и кредитные уч­реждения, страховые общества, организации здравоохранения, культуры и т.п., отвечающие за доведение финансовых, матери­ально-технических, духовных и иных ценностей до объекта со­циальной политики — человека.