Добавил:
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз: Предмет: Файл:
Скачиваний:
38
Добавлен:
14.08.2013
Размер:
191.49 Кб
Скачать

Лекция 13 Управление здравоохранением // Демин, А.А. Административное право Российской Федерации.- Москва, 2002.- C. 274-297

УПРАВЛЕНИЕ ЗДРАВООХРАНЕНИЕМ

  1. Принципы организации управления здравоохранением

  2. Система органов управления здравоохранением

  3. Административные полномочия органов управления здравоохранением

1. Принципы организации управления здравоохранением. Сущностью государственного управления здравоохранением является достижение состояния, когда население работоспособно и счастливо, имеет физиологические предпосылки хорошо жить и приносить прибавочный продукт. С этой целью любое государство на разумной основе устанавливает систему правил и систему государственных органов для обеспечения выполнимости указанной задачи. Другими словами, здоровье населения - это не прихоть отдельных лиц, а потребность общества.

Часть ученых перестроечного мышления считают, что медицина должна быть медициной услуг1 и, следовательно, предоставляться по желанию индивида и в соответствии с его классовой состоятельностью. На самом деле потребности здоровой рабочей силы и безопасности требуют государственного контроля за здоровьем отдельного индивида, ведь болезни имеют способность поражать общество.

Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 3 марта 1993 г. №Д95 урегулирован порядок разработки и распространения, а также структура ежегодного государственного доклада о состоянии здоровья населения Российской Федерации. Однако такой доклад никогда не был опубликован. Бывший министр здравоохранения РФ Т. Б. Дмитриева в своем выступлении 20 марта 1998 г. в Государственной Думе сообщила, что смертность тогда составляла 13,8 на тысячу жителей. В настоящее время население РФ сокращается на 700 тысяч человек в год.

Основными источниками правового регулирования в области здравоохранения являются: Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1, Закон РСФСР от 28 июня 1991 г. № 1499-1 "О медицинском страховании граждан в РСФСР", Федеральный закон № 181-ФЗ 1999 г. "Об основах охраны труда в Российской Федерации"; Федеральный закон № 86-ФЗ

274

1998 г. "О лекарственных средствах"; Федеральный закон № 86-ФЗ 1996 г. "О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности"; Федеральный закон № 52-ФЗ 1999 г. "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Федеральный закон № 80-ФЗ 1999 г. "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" и другие.

"Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан" предусматривают государственную систему здравоохранения, муниципальную систему здравоохранения и частную систему здравоохранения. Концепция развития здравоохранения и медицинской науки в Российской Федерации, утвержденная постановлением Правительства РФ от 5 ноября 1997 г. № 1387, предусматривает, что создание условий для развития частного сектора является важнейшим элементом структурных преобразований в здравоохранении.

"Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан" закрепляют следующие основные принципы охраны здоровья граждан:

  1. соблюдение прав человека и гражданина в области охраны здоровья и обеспечение связанных с этими правами государственных гарантий;

  2. приоритет профилактических мер в области охраны здоровья граждан;

  3. доступность медико-санитарной помощи;

  4. социальная защищенность граждан в случае утраты здоровья;

  5. ответственность органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности, должностных лиц за обеспечение прав граждан в области охраны здоровья.

В качестве профилактических мер действует социально-гигиенический мониторинг - государственная система наблюдения, анализа, оценки и прогноза состояния здоровья населения и среды обитания человека, а также определения причинно-следственных связей между состоянием здоровья населения и воздействием факторов среды обитания человека (п. 2 Положения о социально-гигиеническом мониторинге, утвержденного постановлением Правительства РФ от 1 июня 2000 г. № 426). Ранее правовое регулирование этой системы государственных органов уже было предусмотрено постановлением Правительства РФ от 6 октября 1994 г. № 1146, теперь отмененным, но результаты этой деятельности вряд ли значительны.

Мониторинг осуществляется в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (п. 3). Федеральный информационный фонд данных социально-гигиенического мониторинга представляет собой базу данных о состоянии здоровья населения и среды обитания человека, сформированную на основе многолетних наблюдений, а также совокупность нормативных правовых актов и справочных материалов в области анализа, прогноза и определения причинно-следственных связей между состоянием здоровья населения и воздействием факторов среды обитания человека (п. 5). Проведение

275

мониторинга на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации, уровне муниципальных образований осуществляется органами и учреждениями государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации совместно с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Ведение баз данных мониторинга на уровне субъектов Российской Федерации и на транспорте осуществляют учреждения Государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации в субъектах Российской Федерации и на транспорте (водном, воздушном) совместно с уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организациями. Министерство здравоохранения Российской Федерации при этом определяет структуру, объем и периодичность представления данных, получаемых в ходе мониторинга, в федеральный информационный фонд, осуществляет формирование федерального информационного фонда и единое методическое обеспечение мониторинга в Российской Федерации.

Положение о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, равно как и Положение о Государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации, утверждено постановлением Правительства РФ от 24 июля 2000 г. № 554. Основной задачей государственного санитарно-эпидемиологического нормирования является установление санитарно-эпидемиологических требований, обеспечивающих безопасность для здоровья человека среды его обитания (п. 1). Предусмотрено, что нормативными правовыми актами, устанавливающими санитарно-эпидемиологические требования, являются государственные санитарно-эпидемиологические правила (санитарные правила, санитарные правила и нормы, санитарные нормы, гигиенические нормативы) (п. 2).

Государственные санитарно-эпидемиологические правила устанавливают единые санитарно-эпидемиологические требования к планировке и застройке городских и сельских поселений; продукции производственно-технического назначения, товарам для личных и бытовых нужд и технологиям их производства; пищевым продуктам, водным объектам; питьевой воде и питьевому водоснабжению населения; атмосферному воздуху, почвам, отходам, жилым помещениям и т. д. Государственное санитарно-эпидемиологическое нормирование осуществляется органами и учреждениями Государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации. Санитарные правила, утвержденные Министерством здравоохранения Российской Федерации, подлежат государственной регистрации (п. 8). Государственная регистрация и официальное опубликование санитарных правил осуществляются в порядке, установленном, в частности, приказом Минздрава РФ от 6 февраля 2001 г. № 21. Срок действия санитарных правил устанавливается при их утверждении, но не более чем на 10 лет, с возможностью его продления не более чем на 5 лет (п. 10).

276

Юридические лица и индивидуальные предприниматели обязаны иметь официально изданные санитарные правила и методики контроля факторов среды обитания в соответствии с осуществляемой ими деятельностью. Министерство здравоохранения Российской Федерации осуществляет издание санитарных правил и методик контроля факторов среды обитания, которые реализуются через торговую сеть (п. 13).

Санитарные правила в лесах устанавливаются Федеральной службой лесного хозяйства России. Так, приказом Федеральной службы лесного хозяйства России от 15 января 1998 г. № 10 утверждены "Санитарные правила в лесах РФ"1, а приказом от 12 января 1999 г. № 5 - санитарные правила в лесах, расположенных на территории Московской области2.

Гарантии осуществления медико-санитарной помощи гражданам включают первичную медико-санитарную помощь, основной вид помощи, доступный и бесплатный; скорую медицинскую помощь, она оказывается безотлагательно лечебно-профилактическими учреждениями независимо от территориальной, ведомственной подчиненности и формы собственности; специализированную помощь.

Финансирование здравоохранения - ключевой вопрос. Концепция 1997 г. предусматривает "поэтапное повышение доли средств, направляемых на финансирование здравоохранение до 6-7 процентов внутреннего валового продукта". Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 января 1996 г. № 27 утверждены Правила предоставления платных медицинских услуг населению медицинскими учреждениями. Краткий Перечень работ и услуг, которые вправе выполнять и оказывать учреждения Государственной социально-эпидемиологической службы РФ по договорам с гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, утвержден приказом Министерства здравоохранения РФ от 18 марта 2002 г. № 85. Сюда входят санитарно-эпидемиологические экспертизы, расследования, обследования, исследования, испытания и токсикологические, гигиенические и другие виды оценок в целях установления соответствия (несоответствия) проектной документации, объектов хозяйственной и иной деятельности, продукции, работ, услуг санитарным правилам.

Концепция 1997 г. предусматривает систему обязательного медицинского страхования в качестве основы финансирования медицинской помощи в рамках государственных гарантий. В ней говорится: "Возможны две системы финансирования медицинских организаций в системе обязательного медицинского страхования:

финансирование через страховые медицинские организации, осуществляющие обязательное медицинское страхование;

277

финансирование медицинских организаций филиалами территориальных фондов обязательного медицинского образования".

А органы исп.олнительной власти и местного самоуправления, фонды обязательного медицинского страхования, страховые медицинские организации и медицинские учреждения будут, по предположениям Концепции 1997 г., публиковать в обязательном порядке ежегодные отчеты о расходовании средств обязательного медицинского страхования и средств бюджетов. Статус Федерального фонда обязательного медицинского страхования в настоящее время определяется Уставом, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июля 1998 г. № 857.

Во исполнение Закона РСФСР "О медицинском страховании граждан в РСФСР" Правительством РФ издано постановление от 23 января 1992 г. № 41, которым утверждено Общее положение о страховых медицинских организациях. Положение о страховых медицинских организациях, осуществляющих обязательное медицинское страхование, утверждено постановлением Совета Министров-Правительства Российской Федерации от 11 октября 1993 г. № 1018. Правила лицензирования деятельности страховых медицинских организаций, осуществляющих обязательное медицинское страхование, утверждены отдельно, постановлением Правительства РФ от 29 марта 1994 г. № 251. Также отдельно постановлением Правительства РФ от 11 сентября 1998 г. № 1096 утверждена Программа государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи, она включает в себя перечень видов медицинской помощи, предоставляемых населению бесплатно, базовую программу обязательного медицинского страхования, объемы медицинской помощи, порядок формирования подушевых нормативов финансирования здравоохранения, обеспечивающих предоставление гарантированных объемов медицинской помощи. Формы Типового договора добровольного медицинского страхования граждан и Страхового медицинского полиса сохранились, как и было в постановлении Правительства РФ от 23 января 1992 г. № 41.

Несмотря на сложное положение с финансированием здравоохранения, сохраняются многочисленные льготные категории граждан. Осуществление контроля за назначением и обеспечением отдельных категорий граждан РФ на льготных условиях лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения регулируется приказом Минздрава РФ № 361 и Федерального фонда обязательного медицинского страхования № 99 от 11 декабря 1998 г. Территориальным фондам обязательного медицинского страхования, выполняющим функции страховщиков, страховым медицинским организациям предписано осуществлять контроль за расходованием финансовых средств, направляемых на обеспечение отдельных категорий граждан лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения на льготной основе, в пределах компетенции, установленной приложенной к приказу Инструкцией, и в соответствии с заключенными договорами (п. 4).

278

Среди основных документов по охране здоровья:

Положение о проведении обязательных предварительных при поступлении на работу и периодических медицинских осмотров работников и Инструкция по применению Списка профессиональных заболеваний (приказ Министерства здравоохранения Российской Федерации от 10 декабря 1996 г. № 405). Предварительные и периодические медицинские осмотры работников проводятся в соответствии с Приказом Минздравмедпрома России № 90 от 14 марта 1996 г. лечебно-профилактическими организациями (учреждениями) всех организационно-правовых форм, имеющими соответствующую лицензию и сертификат. Осмотр психиатром проводится в психоневрологическом диспансере (отделении, кабинете) по месту постоянной регистрации обследуемого.

В развитие межведомственного приказа № 280/88 от 5 октября 1995 г. "Об утверждении временных Перечней вредных, опасных веществ и производственных факторов, а также работ, при выполнении которых проводятся предварительные и периодические медицинские осмотры работников" и в целях регламентации проведения предварительных при поступлении на работу и периодических медицинских осмотров работников, предупреждения профессиональных заболеваний и несчастных случаев приказом Министерства здравоохранения и медицинской промышленности Российской Федерации от 14 марта 1996 г. № 90 "О порядке проведения предварительных и периодических медицинских осмотров работников и медицинских регламентах допуска к профессии" утверждены:

  • Временный перечень вредных, опасных веществ и производственных факторов, при работе с которыми обязательны предварительные и периодические медицинские осмотры работников, медицинских противопоказаний, а также врачей-специалистов, участвующих в проведении этих медицинских осмотров и необходимых лабораторных и функциональных исследований (Приложение 1);

  • Временный перечень работ, при выполнении которых обязательны предварительные и периодические медицинские осмотры работников, врачей-специалистов, участвующих в проведении этих медицинских осмотров и необходимых лабораторных и функциональных исследований по видам работ, медицинских противопоказаний к допуску на работу (Приложение 2);

  • Положение о проведении обязательных предварительных при поступлении на работу и периодических медицинских осмотров работников (Приложение 3);

  • Перечень общих медицинских противопоказаний к допуску на работу в соответствии с Временными перечнями № 1 и 2 (Приложение 4);

Список профессиональных заболеваний с Инструкцией по его применению (Приложение 5). Список профессиональных заболеваний является основным документом, который используется при установлении диагноза профессионального заболевания, связи его с

279

выполняемой работой или профессией, при решении вопросов экспертизы трудоспособности, .медицинской и трудовой реабилитации, а также при рассмотрении вопросов, связанных с возмещением ущерба, причиненного работнику повреждением здоровья.

Проведение гигиенической аттестации всех руководителей, специалистов и других работников предприятий и организаций, характер деятельности которых связан с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения в Западном административном округе Москвы установлен распоряжением префекта Западного административного округа г. Москвы от 9 июля 1997 г. № 855-рп "О проведении гигиенической аттестации декретированного контингента в Западном административном округе". По результатам аттестации выдаются и регистрируются личные медицинские книжки единого образца, утвержденные Государственным комитетом санэпиднадзора Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" Правительство Российской Федерации постановлением от 16 октября 2000 г. № 789 утвердило Правила установления степени утраты профессиональной трудоспособности в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Степень утраты профессиональной трудоспособности устанавливается в процентах на момент освидетельствования пострадавшего, исходя из оценки потери способности осуществлять профессиональную деятельность вследствие несчастного случая на производстве и профессионального заболевания, в соответствии с критериями определения степени утраты профессиональной трудоспособности, утверждаемыми Министерством труда и социального развития Российской Федерации по согласованию с Министерством здравоохранения Российской Федерации и Фондом социального страхования Российской Федерации. Одновременно с установлением степени утраты профессиональной трудоспособности учреждение медико-социальной экспертизы при наличии оснований определяет нуждаемость пострадавшего в медицинской, социальной и профессиональной реабилитации, а также признает пострадавшего инвалидом.

Довольно подробно урегулированы и требования к состоянию здоровья граждан, подлежащих постановке на воинский учет и призыву на военную службу. Расписание болезней с таблицами соотношения роста и массы тела в норме и при нарушениях питания; показателей степеней дыхательной (легочной) недостаточности; таблицей оценки объема движений в суставах (в градусах); дополнительными требованиями к состоянию здоровья граждан, - закреплены в постановлении Правительства Российской Федерации от 20 апреля 1995 г. № 390 "Об утверждении Положения о военно-врачебной экспертизе". Там приведено 89 статей расписания болезней, при

280

которых граждане считаются-ограниченно годными или совсем негодными к службе в армии.

Статус больничного листка (листка нетрудоспособности) определяется Приложением к приказу Министерства здравоохранения и медицинской промышленности РФ от 19 октября 1994 г. № 206, к постановлению Фонда социального страхования РФ от 19 октября 1994 г. № 21, Инструкцией о порядке выдачи документов, удостоверяющих временную нетрудоспособность граждан, а также приказом-постановлением Министерства здравоохранения и медицинской промышленности Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской Федерации от 25 июня 1996 г. № 267/66 "О внесении изменений и дополнение в Инструкцию о порядке выдачи документов, удостоверяющих временную нетрудоспособность граждан".

Однако приказом Минздрава России от 14 мая 1993 г. № 104, которым утверждено Временное положение о проведении эксперимента по расширению прав врачей по единоличной и единовременной выдаче листков нетрудоспособности, установлено, что поскольку эксперимент по расширению сроков единовременной и единоличной выдачи больничных листков и справок по временной нетрудоспособности проводится в целях совершенствования организации работы врача, повышения личной ответственности его за качество диагностики и лечения, защиты интересов больного, то на период проведения эксперимента лечащие врачи имеют право выдавать листки нетрудоспособности (справки) при утрате трудоспособности в связи с заболеваниями или травмами единовременно сроком до 10 календарных дней с единоличным продлением в зависимости от тяжести заболевания в общей сложности до 30 календарных дней. Врачам предоставляется право единоличного оформления санаторно-курортных карт и больничных листков на санаторно-курортное лечение, оформление справок на временное изменение условий труда, протезирование (п. 4). В дальнейшем более подробно урегулированы правила выдачи больничных листков в зависимости от различных случаев потребности в них.

Однако есть и ограничения срока листка нетрудоспособности. Письмом от 16 мая 1997 г. № 051/152-97 Фонд социального страхования Российской Федерации сообщил, что постановлением Правительства Российской Федерации от 8 мая 1996 г. № 567 утвержден Перечень социальных показаний для искусственного прерывания беременности. Согласно приказу МЗМП России от П июня 1996 г. № 242 названная операция проводится в учреждениях государственной или муниципальной системы здравоохранения, получивших лицензию на указанный вид деятельности. В связи с операцией искусственного прерывания беременности, в том числе по социальным показаниям, работающим женщинам выдается листок нетрудоспособности в установленном порядке, не менее чем на 3 дня, оплата которого производится на общих основаниях в соответствии с п. 16 Положения о порядке обеспечения пособиями по государственному социальному страхованию, т. е. пособие выдается за первые 3 дня временной нетрудоспособности. Если нетрудоспособность в связи с операцией по искусственному

281

прерыванию беременности продолжается свыше 10 дней, выплата пособия возобновляется начиная с одиннадцатого дня временной нетрудоспособности. Фонд социального страхования РФ письмом от 28 марта 1996 г. № 05-179 установил, что в соответствии с пунктами 5.2.2, 5.2.3 Инструкции о порядке выдачи документов, удостоверяющих временную нетрудоспособность граждан, утвержденной приказом МЗПМ РФ и постановлением Фонда от 19 октября 1994 г. № 206/21, при стационарном или амбулаторном лечении ребенка листок нетрудоспособности по уходу за больным,ребенком в возрасте до 7 лет выдается на весь срок его лечения, по уходу за ребенком от 7 лет до 15 лет - на срок до 15 дней, если по медицинским показаниям не требуется большего срока.

Обо всех случаях выдачи листков нетрудоспособности составляется отчетность в соответствии с Инструкцией по составлению "Сведений о причинах временной нетрудоспособности" (Отчетная форма № 16-ВН утверждена, постановлением Госкомстата России от 25 июля 1996 г. № 82), утвержденной Министерством здравоохранения РФ 18 ноября 1996 г. № 2000/26-27. Инструкция обязательна для всех лечебно-профилактических учреждений, оформляющих листки нетрудоспособности. Отчет заполняется учреждениями здравоохранения всех министерств и ведомств, осуществляющими медицинскую помощь, лечение больных и имеющими право выдачи листков нетрудоспособности.

Также довольно подробно регулируется и назначение гражданам лекарственных средств. Инструкция о порядке назначения лекарственных средств и выписывания рецептов на них утверждена приказом министра здравоохранения РФ от 23 августа 1999 г. № 3281. Особо регулируется порядок выписывания рецептов на наркотические лекарственные средства. Фармакологический комитет Минздрава России утвердил Инструкцию по медицинскому применению выписываемого лекарственного средства (приказ Минздрава РФ от 9 января 2001 г. № З)2.

Федеральный закон № 86-ФЗ 1998 г. "О лекарственных средствах", в частности, использует понятие "государственная фармакопея", под которым понимается сборник фармакопейных статей; а "фармакопейная статья" - государственный стандарт лекарственного средства, содержащий перечень показателей и методов контроля качества лекарственного средства. Составление и издание государственной фармакопеи, как и утверждение текстов фармакопейных статей, находится в компетенции федерального органа контроля качества лекарственных средств (ст. 10 Федерального закона № 86-ФЗ 1998 г.). Лекарственное растительное сырье независимо от формы его выпуска должно проверяться на соответствие требованиям Государственной фармакопеи XI изд. на зараженность и радиоактивность

282

(п. 14 Правил проведения сертификации в системе сертификации лекарственных средств (системы ГОСТ Р), утвержденных постановлением Государственного комитета РФ по стандартизации, метрологии и сертификации от 24 апреля 1998 г. № 26.

Все лекарственные средства, изготовленные в аптеках и аптечных пунктах 1-й категории (с правом изготовления лекарственных средств) (в том числе гомеопатических) по индивидуальным рецептам или требованиям лечебных учреждений, в виде внутриаптечной заготовки, фасовки, а также концентраты и полуфабрикаты подвергаются внутриаптечному контролю: письменному, органолептическо-му и контролю при отпуске - обязательно; опросному и физическому - выборочно; химическому - в соответствии с требованиями Инструкции по контролю качества лекарственных средств, изготавливаемых в аптеке, утвержденной приказом Министерства здравоохранения РФ от 16 июля 1997 г. № 214 (п. 1.4). Провизор, назначенный на должность для выполнения контроля качества лекарственных средств, изготавливаемых в аптеках ("провизор-аналитик") (п. 1.5) осуществляет весь комплекс проверочных мероприятий для выяснения соответствия лекарственного средства, изготовленного в аптеке, требованиям, регламентированным Государственной фармакопеей, действующими нормативными документами и инструкциями Минздрава России (п. 1.1).

Списки наркотических, психотропных, сильнодействующих и ядовитых лекарственных средств составляются и систематически уточняются Постоянным комитетом по контролю наркотиков при Министерстве здравоохранения Российской Федерации на основании требований международных конвенций по этим вопросам, участником которых является Российская Федерация, решений Комиссии ООН о наркотических средствах и Международного комитета по контролю наркотиков ООН. Решение о регистрации наркотических, психотропных, сильнодействующих и ядовитых лекарственных средств как отечественного, так и зарубежного производства принимается Минздравом России в установленном порядке при наличии соответствующего заключения Постоянного комитета по контролю наркотиков при Минздраве России, Фармакологического и Фармакопейного комитетов Минздрава России (п. 2 Инструкции о системе фармацевтического контроля наркотических, психотропных, сильнодействующих и ядовитых лекарственных средств, используемых на территории Российской Федерации, утвержденных зам. министра здравоохранения РФ 10 июня 1997 г.).

Сводная таблица заключений Постоянного комитета по контролю наркотиков об отнесении к небольшим, крупным и особо крупным размерам количеств наркотических средств, психотропных и сильнодействующих веществ, обнаруженных в незаконном хранении или обороте, утверждена на заседании Постоянного комитета по контролю наркотиков при Министерстве здравоохранения Российской Федерации 4 июня 1997 г., протокол № 3/57-97, составлена на основании