Добавил:
Upload Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз: Предмет: Файл:

Архив ZIP - WinRAR / моя_статья

.docx
Скачиваний:
5
Добавлен:
18.05.2015
Размер:
48.04 Кб
Скачать

К 20-летию Конституции Российской Федерации

Николай Петров

ПРИНЦИПЫ НАРОДОВЛАСТИЯ И РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТИ

КАК ГОСУДАРСТВЕННАЯ ИДЕОЛОГИЯ

Петров Николай Петрович – кандидат юридических наук, доцент,

член Российской академии юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Нижегородского института управления – филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

На современном этапе функционирования российской государственности наблюдается возникновение интенсивной полемики, связанной с понятием «государственная идеология». Процесс появления соответствующих дебатов представляется вполне закономерным. Существовавшая многие десятилетия государственная доктрина, присущая тоталитарному режиму, была разрушена. Исходя из опасений возможности ее восстановления, в текст Основного Закона была включена норма, запрещающая установление государственной или обязательной идеологии, и провозглашающая идеологическое многообразие.

Однако, несмотря на существующий запрет, приходится констатировать, что государственная идеология в Российской Федерации все же существует. Иначе, как рассматривать, положения, закрепленные в самой Конституции? Чем они являются, если не основными руководящими идеями, призванными узаконить государственную власть и направленными на создание, правовое закрепление и реализацию общегосударственных ценностей? Конституция Российской Федерации в целом с учетом исторических условий, при которых она принималась, и целей, которые преследовали ее создатели, явилась правовым документом, узаконившим смену государственной власти, политического режима, коренное преобразование государственного аппарата, переход к новой общественно - экономической формации (или возврат к старой?) и, наконец, появления на карте мира нового государства.

С учетом изложенного, как это ни парадоксально звучит, но запрет на установление государственной идеологии, закрепленный в Конституции, сам по себе уже является государственной идеологией.

Среди существующего многообразия определений «государственной идеологии» в современной научной литературе можно выделить единый подход к пониманию данного правого института, сопряженный с наличием присущих ему основных признаков, определяющих его содержание. Так, государственная идеология представляет собой систему постулатов, призванных, во – первых, легитимизировать государственную власть и, во – вторых, направленных на формирование, закрепление и обеспечение интересов общества и государства. Догмы, составляющие государственную идеологию, могут представлять собой как систему ложных, так и истинных ценностей, предназначенных узаконить государственную власть, однако, в итоге они должны обеспечивать общегосударственные интересы.

Конституция воплотила в себе целую систему демократических ценностей, являющихся неотъемлемыми условиями формирования правового государства и гражданского общества.

Переоценить их значение вряд ли возможно, поскольку сама идея признания в качестве высшей ценности человека, его прав и свобод, провозглашенная Конституцией, несмотря на наличие целого комплекса проблем, связанных с пробельностью, дефектностью и противоречивостью конституционно - правового регулирования, безусловно, представляет собой истинное благо для любого типа общества, поскольку воплощает в себе общечеловеческие идеалы.

Таким образом, дилемма о необходимости наличия государственной доктрины либо ее отсутствии не должна возникать. Идеология необходима любому обществу как форме организации людей и поэтому присуща ему. Формальная деидеологизация российской государственности представляется юридически ошибочной, поскольку идеология неотъемлема от общества в силу самой сущности общественных отношений.

Государственная идеология должна быть осмысленной и основываться на обращении в высшие (абсолютные) для общества и государства ценности, истинные демократические и гуманистические идеалы, такие как основной субъект общественных отношений – человек, а также «второстепенные» (относительные) ценности, которые обеспечивают и гарантируют реализацию прав и свобод человека и гражданина. Следует отметить, что, несмотря на имитацию отказа от государственной идеологии, Конституция Российской Федерации в этом отношении, весьма, преуспела.

Однако, посредством корреляции положений, закрепленных в Основном Законе, а также эмпирического исследования проявляется, пожалуй, самая серьезная проблема Конституции Российской Федерации – ее фиктивности, т.е. заведомой невозможности реализации содержащихся в ней догм в государственно – правовой действительности.

Исходя из признака «заведомости», предполагающего, что создатели Конституции не были намерены создать соответствующие правовые последствия с ее принятием, а преследовали завуалированную цель захвата власти, следует проблема «притворности» Конституции. Поскольку за Основным Законом России закрепилась характеристика как документа, отражающего общественно – политический компромисс, а под компромиссом – понимается сделка, следовательно, Конституция – это «притворная сделка».

В число механизмов, приводящих в действие аксиому приоритета человека, его прав и свобод над общегосударственными интересами являются принципы народовластия и разделения государственной власти, поскольку они позволяют путем реализации принадлежащих народу Российской Федерации властных полномочий обеспечивать его интересы и осуществлять контроль над властью, предотвращая злоупотребления ею со стороны властных структур.

Указанные демократические принципы фактически представляют собой, важнейшую государственно – правовую доктрину, призванную обеспечивать и поддерживать конституционный баланс функционирования правового государства при весьма несбалансированных интересах государственных чиновников. Тем более, что ожидать прихода к власти самых добросовестных, порядочных и компетентных людей современности  столь же недостижимая цель, сколь и не соответствующая самой сути государственной власти. Эффективная конституционная схема должна быть рассчитана на средний для общества уровень обыденных, исключительно личных интересов заурядных людей с поправкой на быструю потерю у них реальной самооценки, возможности самокритики и обретение чувства вседозволенности и безнаказанности.

По оценкам подавляющего большинства ученых, принципы разделения власти и народовластия, провозглашенные Конституцией Российской Федерации в качестве основы организации государственной власти, как и подавляющая часть содержащихся в ней постулатов, на поверку оказались декларативными, нежели реально действующей организационно – правовой доктриной.

Современный этап функционирования системы государственной власти, формально основанный на принципах разделения власти и народовластия, характеризуется неопределенностью места главы государства в системе разделения государственной власти, наличием обширных полномочий главы государства по отношению ко всем ветвям государственной власти, отсутствием независимости и самостоятельности законодательной ветви власти, фактическим отстранением народа от осуществления государственной власти, доминированием «указного» права как способа регулирования общественных отношений, «…которое является, как правило, безошибочным признаком определенного политического режима и формы правления».1

Сущность парламента, как единственного федерального органа законодательной ветви власти, и его юридическая ценность как государственно - правового института заключается в том, что он является представительным органом, и его правовая природа призвана обеспечивать реализацию власти народа, единственным источником которой он является.

Вместе с тем, на практике сложилась крайне недемократичная ситуация.

Действующие нормы Федерального закона от 18.05.2005 года № 51-ФЗ «О выборах депутатов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации» фактически ликвидируют инструменты непосредственной демократии, поскольку выбор кандидатов в депутатов осуществляется самостоятельно политическими партиями, а избиратели осуществляют свое активное избирательное право относительно политических партий и сформированных ими списков кандидатов. Таким образом, Государственная Дума России практически формируется из политических партий, непосредственно избранных гражданами, а не конкретных «народных избранников»2.

И хотя подобный порядок формально соответствует статье 96 Конституции, он не сопоставим с принципом народовластия, закрепленным в статье 3 Конституции. По видимому, создатели Основного Закона намеренно ушли от четкого определения о том, что депутаты Государственной Думы, должны избираться народом непосредственно, с целью создания благоприятной почвы для различного рода политических манипуляций, связанных с подменой принципа народовластия.

Кроме того, подобные дефиниции провоцируют политико – правовую дискриминацию беспартийных кандидатов в депутаты, т.к. указанный Федеральный закон содержит диспозитивную оговорку о праве политических партий включать указанных субъектов избирательных прав в соответствующий федеральный список кандидатов, оставляя решение по данному вопросу на усмотрение политической партии. Следовательно, происходит политическое смещение приоритетов кандидатов в депутаты при их баллотировании в Государственную Думу, обусловленное тем, что увеличить шансы быть избранным в «нижнюю» палату парламента, возможно не столько заручившись поддержкой избирателей, сколько поддержкой политической партии, т.е. кандидату в депутаты «выгоднее» являться членом политической партии и разделять ее интересы3.

Указанная недемократичная тенденция, ущемляющая как пассивное, так и активное избирательные права граждан, не вписывается в контекст принципа политического и идеологического многообразия, нашедшего отражение в Основном Законе. Несмотря на эти очевидные изъяны Конституционный Суд Российской Федерации считает, что никакого нарушения избирательных прав в действующем Законе не усматривается4.

Аналогично обстоят дела и с «верхней» палатой российского парламента.

Современный этап формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации характеризуется принципом делегирования.

Федеральным законом от 3 декабря 2012г. N 229-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" была предпринята попытка модернизировать порядок формирования Совета Федерации.

Однако и при новом порядке формирования Совета Федерации его члены полностью зависимы от тех, кто их делегировал в палату, а вводимые инновации не смогут способствовать снижению уровня такой зависимости, поскольку в данном случае зависимы они по - прежнему останутся не от граждан соответствующего субъекта или муниципального образования региона, которые опосредованно делегировали принадлежащие им властные полномочия своим избранникам, а от конкретных должностных лиц законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации, которые делегируют им властные полномочия непосредственно.

Кроме того, учитывая, что в настоящее время на региональных выборах большинство мандатов в парламентах субъектов Российской Федерации получает партия власти, то, вероятнее всего, большинство членов Совета Федерации, аналогично Государственной Думе, будут «выходцами» доминирующей партии, что в свою очередь, еще более отдалит ныне действующий парламент от классической модели представительного органа государственной власти.

Данный политический феномен все больше напоминает партократию, не характерную демократическому строю.

Существующая модель федерального законодательного органа Российской Федерации не соответствует самой правовой природе парламента как представительного органа государственной власти. Поэтапное уничтожение механизмов непосредственной демократии, осуществляемое под лозунгом административно – правовых реформ, нарастающая тенденция «опосредования» опосредованной воли народа при стремительно снижающейся степени его задействованности в осуществлении государственной власти, а также народного доверия к чиновникам и политикам приводит к фактическому отчуждению у народа властных правомочий и полному исчезновению сущности народовластия как правового института.

Основной Закон России предусматривает осуществление государственной власти как непосредственно так и через государственные органы и органы местного самоуправления. Данная формулировка не содержит четких определяющих характеристик и является достаточно «размытой», что позволяет законодателю толковать ее весьма расширительно, откровенно злоупотребляя значением «непосредственного» и «опосредованного» осуществления государственной власти народом и искажая эти понятия, вследствие чего, они слабо соотносится с понятием принципа народовластия в целом.

По ныне действующими законами о выборах число избирателей, принявших и не принявших участие в выборах не имеет практически никакого значения5. По сути сложилось так, что выбранные меньшинством органы могут осуществлять власть от имени народа. В этой ситуации вполне правомерно ставить вопрос о не легитимности власти и её легализации не правовыми законами.

Органы, осуществляющие законодательную власть, должны быть образованы большинством избирателей, включённых в списки избирателей непосредственно, и только в этом случае они будут воплощать в себе демократическую процедуру реализации власти от имени и в интересах народа, при которой воля населения каждого субъекта Российской Федерации и страны в целом не будет ничем опосредована и ограничена. Только таким образом сформированные выборные органы «могут говорить государственным законодательным языком». В противном случае - «народовластие в современном государстве - это фикция, призванная легитимировать реальное господство политических элит»6.

При всей юридической «ущербности» современной модели российского парламента, его самостоятельность и независимость подрывается наличием у Президента целого комплекса своеобразных «сдержек и противовесов» по отношению к нему.

Речь идет о таких определяющих полномочиях главы государства как право вето и право роспуска Государственной Думы Федерального Собрания.

При этом Конституционный Суд Российской Федерации наделил главу государства не закрепленным в Конституции правом возвращать федеральный закон в соответствующую палату парламента в случае нарушения установленного Конституцией Российской Федерации порядка принятия федерального закона. Причем, как отмечает Конституционный Суд в своем Постановлении, данное действие наложением вето не считается7.

Учитывая, что количество таких возвращений в парламент не оговаривается, можно говорить о тенденции неконституционной трансформации права относительного вето в право абсолютного вето, присущего государствам с монархической формой правления.

Имитация реализации принципов народовластии и разделения власти на федеральном уровне негативным образом проецируется на организацию государственной власти в субъектах.

Анализ действующего Устава Нижегородской области показывает, что подчас самостоятельность законодательной и исполнительной ветвей власти могут выходить за пределы действия принципа разделения власти, предполагающего их функциональное взаимодействие, и превращаются в средство политического давления одной ветви государственной власти на другую. При этом такое давление на примере Нижегородской области происходит преимущественно со стороны исполнительной власти, а точнее Губернатора.

Отмеченные недостатки связаны с нестабильностью правового регулирования полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, обусловленного несовершенством законодательных конструкций, а также закреплению за теми или иным органами несвойственных им функций.

Губернатор наделен полномочиями по подписанию и обнародованию законов области, а также по их отклонению. Участие Губернатора в законотворческом процессе в качестве последней и решающей инстанции не согласуется с принципом разделения власти, который теоретически не допускает пересечение полномочий органов и должностных лиц, относящихся к различным ветвям власти.

К тому же, действующая редакция статьи 26 Устава Нижегородской области влечет отсутствие единообразного подхода к пониманию полномочий Губернатора, а именно, не представляется возможным четко разграничить: являются ли перечисленные в данной статье полномочия правами Губернатора либо его обязанностями, и в каких конкретных случаях он вправе либо обязан подписать или отклонить закон области.

В целях реализации концепции разделения власти юридически обоснованнее было бы логично определить четкий перечень оснований, по которым Губернатор будет обязан подписать закон либо отклонить его.

Губернатор также наделен полномочиями по досрочному прекращению полномочий Законодательного Собрания. Однако, формулировка ч. 2 ст. 9 Федерального закона от 06.10.1999 года № 184-ФЗ предполагает право Губернатора прекратить полномочия законодательного органа, а не его обязанность. Таким образом, указанное полномочие может служить действенным механизмом политического давления на законодательную власть, лишая ее самостоятельности. Кроме того, из данной нормы следует, что вступившее в законную силу решение соответствующего суда, которым установлены противоречия нормативных актов Нижегородской области Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, Уставу Нижегородской области, является необязательным для Губернатора и позволяет ему действовать по своему усмотрению. В то время как нормы, определяющие круг полномочий должностных лиц, должны носить безусловный характер и не могут применяться по усмотрению участников соответствующих правоотношений.

Роспуск законодательного органа означает, что на какое-то время осуществление законодательной власти прекращается полностью. В соответствие с Уставом Нижегородской области Законодательное Собрание является единственным и постоянно действующим органом законодательной власти и в случае его роспуска никто не вправе исполнять его функции. Следовательно, в этом случае реальной ветвью власти в области остается только власть исполнительная в лице Губернатора. И, хотя, согласно Уставу области, ему не могут быть переданы функции Законодательного Собрания, объем его правотворческих полномочий настолько велик, что область фактически будет управляться Губернатором единолично.

В силу наличия у Губернатора полномочия по роспуску Законодательного Собрания он оказывается застрахованным от контроля и возможности отрешения его от должности со стороны представительного органа власти.

Очевидно, что досрочный роспуск законодательного органа главой исполнительной власти не согласовывается с конституционным принципом разделения власти, девальвирует его значение, превращая данный правовой принцип в юридическую фикцию.

Помимо указанных диспропорций в модели построения принципа разделения власти на уровне региона наблюдается характерная тенденция значительного федерального вмешательства в систему организации и деятельности органов государственной власти субъекта.

Федеральным законом от 06.10.1999 года № 184-ФЗ Президенту Российской Федерации предоставлено право роспуска законодательного (представительного) органа субъекта федерации. Вряд ли с этим можно согласиться, поскольку речь идет о законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации, которому народ делегировал свои властные полномочия. Данное обстоятельство также «…подрывает действие конституционного принципа разделения власти, так как Президент Российской Федерации, фактически возглавляющий систему исполнительной власти, получает право вмешиваться в деятельность законодательных органов, выступая в роли последней инстанции конституционно-правовой ответственности»8.

Р.М. Дзидзоев обоснованно отметил, что «Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ и Президент РФ относятся к разным ветвям власти, они не находятся в отношении субординации, которая бы оправдывала роспуск законодательного органа субъекта РФ федеральным Президентом. Заметим, что в тех странах, где допускается роспуск легислатуры субъекта, этот роспуск осуществляется с участием федерального парламента"9.

Так как высший законодательный орган Нижегородской области наделяется властными полномочиями избирателями, представляется юридически оправданным, что именно избирателям принадлежит право решать его судьбу. Кроме того, реализация указанной концепции на практике будет способствовать повышению уровня ответственности государственных органов и их должностных лиц непосредственно перед населением.

Законодательное Собрание области, в свою очередь, даже не наделено полномочиями по отрешению Губернатора от должности. Оно лишь опосредованно принимает участие в данной процедуре, где право решающего голоса по – прежнему остается за главой государства.

Законодательное Собрание досрочно прекращает полномочия Губернатора лишь в связи с наступлением юридических фактов, связанных с общей дееспособностью любого гражданина, и не имеющих отношения с неисполнением или ненадлежащим исполнением Губернатором своих должностных обязанностей, связанных с нарушением действующего законодательства и ущемлением прав и свобод граждан, которые неизбежно должны служить основанием для наступления конституционно – правовой ответственности.

Таким образом, из анализа указанных положений следует, что высший законодательный орган области не имеет собственных «рычагов сдерживания» по отношению к исполнительной ветви власти, что превращает презумпцию о его независимости и самостоятельности в правовую фикцию.

Кроме того, в данном случае вновь наблюдается вмешательство исполнительной ветви власти федерального уровня в деятельность законодательной ветви власти субъекта, что, соответственно, также блокирует действие принципа разделения власти.

Данный принцип, закрепленный в качестве основы организации государственной власти на уровне Российской Федерации и субъектов, должен соблюдаться как в «горизонтальной плоскости» так и в «вертикальной». Искусственное же выделение государственной власти субъектов Российской Федерации, отделенной от государственной власти Российской Федерации, привносит дополнительные трудности к пониманию государственной власти и взаимоотношений федеральных органов государственной власти с региональными, а также, как результат, способно создать угрозу целостности Российской Федерации.

Исходя из анализа указанных норм с уверенностью можно констатировать, что в России сложилась нетипичная форма правления - суперпрезидентская республика, обусловленная наличием у главы государства обширных полномочий и, по – сути, неограниченной власти. Президентская власть не только давлеет над остальными, демонстрируя свой приоритет, но и претендует на то, чтобы выступать арбитром и в необходимых случаях оказывать решающее воздействие на ветви власти. Концепция разделения власти предполагает действие механизма взаимосдерживания, взаимосогласования, взаимоконтроля различных ветвей государственной власти, гарантируя при этом сохранение их самостоятельности и независимости. Отсутствие соответствующих качеств у каждой из ветвей государственной власти приводит к невозможности реализации принципа разделения власти.

Дальнейшее усиление власти главы государства, выходящее за пределы действия принципов народовластия и разделения власти, обусловленных Основным Законом, посредством узурпации государственной власти приведет к новому виду авторитарного режима, несовместимого с идеалами демократии, социального и правового государства.

Принципы народовластия и разделения государственной власти, помимо правового, имеет серьезный идеологический аспект. Столкнувшись с проблемой тотального правового нигилизма, конституционного цинизма граждан нашей страны, научная общественность в полной мере осознавала их значимость, поскольку реализация указанных принципов, предполагающих «облачение» воли народа в форму закона, контроль со стороны народа над властью, недопущение злоупотребления ею со стороны чиновников всех рангов, связано с возникновением определенного типа правосознания субъектов властных правоотношений, высоким уровнем правовой культуры граждан и является залогом формирования гражданского общества.

В то время, как невозможность участия населения в осуществлении присущих ему властных полномочий, неисполнение государством своей обязанности по соблюдению и защите прав и свобод граждан, правовая «беспомощность» населения по отношению к власти порождают безразличие к политической жизни государства и общества и пассивность гражданско – правовой позиции.

Рассматриваемые принципы являются достойной основой для формирования государственной доктрины, подлежащей признанию на законодательном уровне и созданию правовых механизмов для ее воплощения в реальности.

Законодателю необходимо осознать, что идеология – это не пережиток тоталитарного прошлого и не атрибут недемократической государственности, а необходимый и неотъемлемый элемент существования любого общества. Возможно, в результате признания государственной доктрины на уровне Конституции из нее постепенно «отсеются» различные скрытые мотивации, движущие ее создателей и «хранителей», а также дефекты конституционного – правового регулирования, которыми она изобилует.

1 Лучин В.О. Указное право М. 1996г.

2См. ст. 36 Федерального закона от 18.05.2005 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» - СЗ РФ, 23.05.2005, №21, ст.1919

3 См. ст. 37 там же

4 См. Определение Конституционного Суда от 15 апреля 2008 г. №276-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Шварцера Константина Аркадьевича на нарушение его конституционных прав статьей 37 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» - документ в официальной печати не опубликован, размещён в «Консультант Плюс», Судебная практика.