-
Организационные основы муниципального управления.
-
Муниципальные образования и их полномочия.
-
Управление муниципальным хозяйством.
-
Правовые основы организации муниципального управления.
Понятие «организационные основы местного самоуправления»
В соответствии со статьей 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно через органы государственной власти и органы местного самоуправления. То есть закрепляется две основные группы форм реализации народом своего суверенного полновластия : формы непосредственного народовластия и формы опосредованного народовластия через системы органов власти. В последнем случае речь идет о системе органов государственной власти и системе органов местного самоуправления. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ“ уточняет положения Конституции РФ. Так, в соответствии с частью 1 статьи 3 названного Федерального закона граждане Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления. Эта норма позволяет выделить несколько групп форм, посредством которых осуществляется местное самоуправление в России: формы непосредственной демократии, формы опосредованного участия населения в местное самоуправление через систему органов местного самоуправления. По мнению ряда авторов следует выделять отдельную группу форм, которую составляют организационные формы участия населения в местном самоуправлении, центральное место в которой занимает территориальное общественное самоуправление. Несмотря на то, что органы территориального общественного самоуправления представляют собой фактически опосредованное участие населения представляется более правильным подход, в соответствии с которым территориальное общественное самоуправление рассматривается как одна из форм непосредственного участия населения в местном самоуправлении. Это вытекает из логики Федерального закона. Совокупность организационных форм осуществления местного самоуправления в рамках муниципального образования образует систему местного самоуправления. Под системой местного самоуправления понимается совокупность форм прямого волеизъявления граждан, органов местного самоуправления, территориального общественного самоуправления, других организационно - правовых форм осуществления местного самоуправления, через которые население муниципального образования реализует признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ власть, решает, исходя из своих собственных интересов, исторических и иных местных традиций вопросы местного значения.1 “Единство системы местного самоуправления проявляется в разграничении предметов ведения и полномочий между формами ее осуществления. Оно проявляется также и в том, что все организационные формы этой системы действуют совместно, находятся в тесной взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости. В рамках этой взаимосвязи и взаимозависимости одни формы единой системы являются производными от других или связаны между собой отношениями руководства, подотчетности и ответственности и подконтрольности. Между всеми организационно - правовыми формами местного самоуправления существует тесная организационно - правовая связь”.2С понятием “организационные формы местного самоуправления” тесно связано понятие “ организационные основы местного самоуправления”. Термин “ основы местного самоуправления” является новым для российского государствоведения. Это понятие введено в Федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ“ в связи с необходимостью установления основополагающих начал деятельности населения по осуществлению местного самоуправления.3Основы местного самоуправления призваны обеспечить самостоятельность деятельности населения по управлению местными делами, независимость и невмешательство со стороны органов государственной власти, создать условия для эффективного решения вопросов, возникающих на местном уровне. Основополагающие начала деятельности населения по осуществлению местного самоуправления закрепляются в Конституции РФ, федеральных законах, законах субъектов РФ, иных нормативных актах. Особое место занимает Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ“, в статье 7 которого введено понятие “ законодательных основ местного самоуправления”; кроме того в названном законе используются понятия “территориальные основы местного самоуправления” и “финансово - экономические основы местного самоуправления”. Термин “организационные основы местного самоуправления” в федеральном законе не используется. Основы местного самоуправления Писарев А. Н. определяет4как совокупность правовых норм, содержащихся в Конституции РФ, федеральных законах и закрепляющих наиболее важные, общие для всех субъектов РФ, муниципальных образований территориальные, правовые, финансово - экономические основы деятельности населения по решению задач местного значения. Однако здесь следует обратить на несколько моментов: Во - первых, определяемое слово определяется через определяемое слово (основы - это совокупность норм, закрепляющая основы). Во - вторых, в данном определении предполагается, что принципы могут быть установлены только на федеральном уровне. Это вытекает из статьи 72 Конституции РФ, в соответствии с которой вопросы местного самоуправления относятся к совместному ведению Федерации и субъектов Российской Федерации. В - третьих, основы местного самоуправления могут определяется только законами. Существует и другая точка зрения. Так, Фадеев В. И. определяет основы местного самоуправления через совокупность муниципально - правовых норм,5то есть через совокупность норм федерального уровня, уровня субъектов России, муниципального уровня, которые могут содержаться как в законах, так и в подзаконных актах. Однако первый подход представляется нам более приемлемым. Понятие “ организационные основы местного самоуправления” характеризуется:6 1 Структуру органов местного самоуправления; 2 Порядок, формы и принципы деятельности органов местного самоуправления; 3 Организацию муниципальной службы. “Организационные формы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально - правовых норм, закрепляющих структуру органов местного самоуправления, порядок, формы и принципы их деятельности, а также регулирующих организацию муниципальной службы”.7 Приведенный подход характеризует только одну группу форм участия населения в местном самоуправлении, связанных с системой органов местного самоуправления. Несмотря на то, что, как уже отмечалось выше, в Федеральном законе отсутствует термин “организационные основы местного самоуправления“, представляется неправильным определение организационных основ местного самоуправления только через систему органов местного самоуправления. Деятельность органов местного самоуправления безусловно связана с особенностями правового статуса тех, кто в них работает- выборных должностных лиц и муниципальных служащих. Не умаляя значение муниципальной службы представляется не совсем оправданным выделение в качестве элемента организационных основ только муниципальной службы, забывая о деятельности на выборных должностях. Кроме того, муниципальная служба есть суть деятельности муниципальных органов. Поэтому организационные основы местного самоуправления можно определить как совокупность норм, регулирующих реализацию права граждан на местное самоуправление через формы непосредственного народовластия, органы местного самоуправления и иные выборные органы.
2!!!Муниципальное управление представляет собой целостную систему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения. Именно население самостоятельно решает вопросы местного значения, вопросы организации и функционирования местной системы власти. Это специфический уровень власти, организационные формы которого определяются населением муниципального образования самостоятельно и на основе федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации.
Муниципальное образование (МО) - это объект муниципального управления, который представляет собой городское, сельское поселение или несколько поселений, объединенных общей территорией, в пределах которых осуществляется местное самоуправление.
В каждом конкретном случае МО могут представлять: различные лица (органы и должностные лица местного самоуправления; население муниципальных образований в целом; муниципальные предприятия, учреждения и организации и другие уполномоченные на то физические и юридические лица).
Для осуществления деятельности МО необходимо правовое регулирование как субъекта власти, так и субъекта хозяйствования. Следовательно, муниципальное образование выступает как субъект права. Основным нормативно-правовым актом является устав муниципального образования, в котором отражается его территориальная организация, состав и границы.
Уставом МО закрепляется статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. При этом срок полномочий депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления не может быть меньше двух лет. Кроме того, устав определяет основание и порядок прекращения их полномочий; организационную структуру местного самоуправления, условия и порядок организации муниципальной службы; выборные и иные органы местного самоуправления, являющиеся юридическими лицами. Закрепляются формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения через такие формы, как местные референдумы, муниципальные выборы, собрания (сходы) граждан и обращения граждан в органы местного самоуправления; устанавливаются основания и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и предусматриваются возможности отзыва депутатов. Устав муниципального образования может содержать и другие положения об организации деятельности местной власти.
При правовом регулировании всех сфер деятельности в МО необходимо уделять внимание правам и обязанностям, свободам и их ограничению, организационным формам установления и регулирования муниципальных образований как субъектов права.
В соответствии с федеральным законодательством определяется порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления или изменения их границ и наименований.
На основании Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные образования могут создавать ассоциации или союзы для эффективного функционирования местного самоуправления и решения проблем местного характера.
В состав ассоциаций или союзов входят органы местного самоуправления, а не граждане (поэтому эти объединения носят необщественный характер), и не входят коммерческие организации, а сами ассоциации или союзы не входят в структуру органов государственной власти и им не адресуются правительственные распоряжения.
В настоящее время действуют объединения муниципальных образований разного территориального уровня: общероссийские - Союз малых городов, Союз крупных городов и др.; межрегиональные - ассоциация Крайнего Севера и Заполярья, ассоциации городов юга России, Сибири и Дальнего Востока и др.; региональные объединения муниципальных образований в пределах Российской Федерации - союз городов Тюмени, Ассоциация городов, поселков и деревень Калужской области и др.
Согласно постановлению Правительства Российской Федерации "Временное положение о порядке формирования регистрации и деятельности добровольных объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия субъектов Федерации и органов местного самоуправления" от 16 сентября 1993 г. образование объединений возложено на органы местного самоуправления для решения местных социально-экономических проблем в рамках совместного принятия решений, программ и проектов.
Основные задачи и функции объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия:
координация деятельности органов местного самоуправления в целях более эффективного осуществления своих прав и интересов, исходя из исторически сложившегося расселения, перспектив социально-экономического развития, демографических ситуаций и иных местных особенностей;
проведение согласованных мероприятий по стабилизации экономического положения и социальной защите населения;
принятие совместных решений по разработке и реализации местных программ и проектов по проблемам, входящим в компетенцию органов местной власти, и создание необходимых для этого финансовых источников и материальных ресурсов за счет использования возможностей учредителей объединений (ассоциаций), а также предпринимательской деятельности структур, создаваемых объединениями, ассоциациями в этих целях;
подготовка предложений по реализации государственной политики в области самоуправления;
подготовка рекомендаций и осуществление органами местного самоуправления организационных мероприятий по реализации федеральных программ и проектов, а также местных соглашений и программ.
Объединения (ассоциации) в соответствии с принятыми на себя задачами предлагают оптимальные варианты учета местных интересов; содействуют центральным органам федеральной исполнительной власти в случае возникновения конфликтных ситуаций в межнациональных отношениях совместно с органами местного самоуправления в реализации мер по стабилизации обстановки; оказывают содействие этническим обществам, находящимся на территории учредителей объединений (ассоциаций), в создании культурных центров, обществ, землячеств, других общественных объединений.
Учредителями объединений (ассоциаций) являются органы местного самоуправления. Права объединений (ассоциаций) определяются в пределах полномочий, делегированных им учредителем. Объединения (ассоциации) обладают правами юридического лица. Руководство объединений (ассоциаций) от имени учредителей правомочно представлять их интересы в государственных и иных органах управления в пределах делегированных полномочий. Вид деятельности, долевое участие и право пользования конечными результатами в рамках объединения (ассоциации) устанавливаются учредительными договорами, в которых также определяются порядок и процедура принятия решений по всем вопросам работы объединения (ассоциации).
Формы организации управления объединением (ассоциацией) определяются собранием учредителей. Высшим органом управления объединением (ассоциацией) является совет, в который входят руководящие органы местного самоуправления или их уполномоченные представители. Полномочия совета определяются учредительным договором.
Объединение (ассоциация) имеет право координировать в пределах своей компетенции реализацию социально-экономических программ и проектов; создавать в установленном порядке координационные центры и представительства в городах и других населенных пунктах Российской Федерации; привлекать на договорной основе научные учреждения и специалистов, создавать временные творческие и научные коллективы для разработки программ и проектов социально-экономического, производственного, культурно-просветительного и иного характера в пределах своей компетенции; получать в установленном порядке от органов государственной власти и государственных научно-исследовательских учреждений, организаций необходимую информацию (включая статистическую) для выполнения своих функций.
Эти объединения формируют финансовые и материальные ресурсы за счет вкладов учредителей и прибыли от предпринимательской деятельности, получаемой структурами, созданными учредителями. Эти ресурсы используются для разработки и реализации программ социально-экономического развития муниципальных образований.
Эффективность функционирования системы муниципального управления муниципальным образованием и исполнение функций и обязанностей, возложенных на органы управления, зависит от правового регулирования.
В настоящее время правовое регулирование деятельности МО осуществляется на основе принципа сочетания централизации и децентрализации, т.е. на предоставлении самостоятельности органам власти муниципального образования с одновременным возложением на них определенных обязанностей.
Эти полномочия, с одной стороны, определяются кругом задач, которые необходимо решать органам местной власти для обеспечения жизнедеятельности муниципального образования.
Недостатком такого подхода является то, что определенный круг обязанностей может не выполняться во избежание ответственности. С другой стороны, органы местной власти муниципального образования наделяются государственной властью строго очерченной компетенцией и в результате не имеют достаточной свободы в своей деятельности.
В настоящее время общая тенденция распределения полномочий органов власти муниципального образования определяется действующим законодательством, а также правом сложившейся традиции и инициативой органов местного самоуправления.
Компетенция органов государственной власти и местных органов управления МО распределяется следующим образом: органы государственной власти ведают теми проблемами, которые представляют интересы государства (оборона, безопасность, внешняя политика и т.д.); местные органы власти выражают интересы в территориальном аспекте муниципального образования.
Основные полномочия органов местной власти муниципального образования:
выступать в качестве юридического лица и в связи с этим заключать договоры и контракты, приобретать и отчуждать имущество, выступать в качестве истца и ответчика в суде, совершать другие юридически значимые действия;
распоряжаться муниципальным имуществом, т.е. устанавливать арендную плату за пользование муниципальной собственностью, устанавливать перечень неотчуждаемых объектов и т.д.;
управлять муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями;
устанавливать местные налоги и сборы;
распоряжаться муниципальными финансами;
принимать общеобязательные нормативные правовые акты (постановления, распоряжения).
Таким образом, представительные органы местного самоуправления принимают наиболее значимые для муниципальных образований решения.
Полномочия и сроки полномочий местной власти закрепляются уставом муниципального образования.
Полномочия выборных должностных лиц местной системы управления определяются в каждом МО самостоятельно.
Кроме собственных полномочий по решению вопросов местного значения органы местной власти иногда наделяются отдельными государственными полномочиями, определяемыми федеральным
законодательством или законами субъектов Федерации. К ним относятся охрана окружающей среды, здравоохранение, социальное обеспечение, культура и др.
\ОТСТУПЛЕНИЕ. В исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находятся (ст. 15 Федерального закона): принятие общеобязательных правил по предметам ведение муниципального образования, предусмотренных уставом; утверждение местного бюджета и отчета и его исполнения; принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; установление местных налогов и сборов; установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью; контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.
3!!!Управление муниципальным хозяйством
Муниципальное хозяйство – это совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение общественных потребностей населения. Оно включает в свой состав жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ), предприятия бытового обслуживания, строительную промышленность, предприятия торговли и общественного питания и т.д. Однородные предприятия образуют отрасли.
Ведущая отрасль муниципального хозяйства – ЖКХ. Она в свою очередь, делится на ряд отраслей: а) жилищное хозяйство (эксплуатационные организации, организации по капитальному и текущему ремонту зданий, санитарно-технические и санитарно-гигиенические предприятия – водопровод, канализация, бани, прачечные); б) энергетические предприятия (электрические подстанции и городские электрические сети, газовое хозяйство, районные и квартальные отопительные котельные); в) городской транспорт (метрополитен, трамвай, троллейбус, автобус, такси и другие виды местного транспорта); г) внешнее благоустройство (дорожное хозяйство, санитарная очистка улиц, озеленение, уличное освещение); д) гостиничное хозяйство (гостиницы, кемпинги, мотели).
Функции управления предприятиями муниципального хозяйства по своему содержанию подразделяются на отраслевые и межотраслевые. К функциям межотраслевого характера относятся организация труда и заработной платы, планирование и долгосрочное прогнозирование, бухгалтерский учет, материально-техническое снабжение и т.д. Содержание функций межотраслевого характера практически не зависит от особенностей предприятий муниципального хозяйства.
К функциям отраслевого характера относятся общее (линейное) руководство, техническая подготовка производства, оперативное управление производством и т.д. Эти функции отражают особенности управления данным производством или отраслью.
Все функции управления предприятием (организацией) муниципального хозяйства по их содержанию и назначению можно подразделить на три основные группы: общее (линейное) управление предприятием, специализированное управление, техническое обслуживание общего и специализированного управления предприятием.
Функции общего (линейного) управления предприятием выражаются в технико-экономическом и социальном планировании, организации производственно-хозяйственной деятельности всего предприятия, координации и осуществлении оперативного управления производством, распоряжении трудовыми, материальными и денежными ресурсами, контроле, учете и анализе на всех стадиях производства. Управление в целом обеспечивает организацию труда и производства на всех стадиях и во всех звеньях производственного процесса. Вместе с тем определенная часть управленческих функций выступает в качестве специализированных.
Основной задачей функциональных отделов, выполняющих специализированные функции, является выработка предварительных решений, направленных на обеспечение эффективного использования средств, предметов труда и рабочей силы в процессе производства. Они несут ответственность за правильность методов и форм работы, качество информации и разработанных рекомендаций.
Процесс управления предприятием (организацией) предполагает также выполнение ряда вспомогательных работ, связанных с обслуживанием общего и специализированного управления: организацию рабочих мест работников аппарата управления, обеспечение их необходимыми техническими средствами (оргтехникой, средствами связи и т.д.), создание нормальных условий деятельности всех подразделений и т.п.
На предприятиях муниципального хозяйства функции управления производством можно сгруппировать следующим образом:
общее руководство производственно-хозяйственной деятельностью;
техническое руководство производством;
экономическое руководство производством;
руководство внутренними и внешними хозяйственными связями;
руководство подготовкой кадров, бытовым и культурным обслуживанием.
Нельзя отождествлять задачи и функции органов управления. Задачи дают представление о целевом назначении данного органа. Функции – это виды деятельности, отличающиеся по объему, составу решаемых задач и составляющие процесс управления.
4!!!Правовые основы муниципального управления
Правовую основу муниципального управления как и всего местного самоуправления составляют:
1. Конституция РФ и федеральные законы.
2. Конституции, уставы и законы субъектов РФ.
3. Уставы муниципальных образований.
В истории развития федерального законодательства о местном самоуправлении можно выделить три этапа.
Первый этап (1990-1993 гг.) – формирование основ организации местного самоуправления в РФ. В эти годы были приняты первые законы о местном самоуправлении: в апреле 1990 г. – Закон СССР “Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР”, а в июле 1991 г. – Закон РСФСР “О местном самоуправлении РСФСР”.
В развитие положений указанных законов были приняты законы “О выборах главы администрации” в октябре 1991 г. и в апреле 1993 г. “Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления”. Выборы глав местных администраций проведены не были, а местному самоуправлению так и не были представлены все предусмотренные законом бюджетные права. Действующая система советов не предусматривала никакого муниципального управления.
Второй этап (1993-1995 гг.) - этап реформирования системы местного самоуправления, сложился на основе прежде всего Указов Президента РФ по вопросам местного самоуправления.
Началось с Указа от 21 сентября 1993 г. “О поэтапной конституционной реформе в РФ”. Далее были Указы “О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в РФ” от 9 октября 1993 г., “О реформе местного самоуправления в РФ” от 26 октября 1993 г. в результате чего деятельность местных Советов была прекращена, их полномочия были возложены на соответствующую местную администрацию. 29 октября 1993 г. Указом были утверждены “Основные положения о выборах в органы местного самоуправления”. Указами от 9 октября 1993 г. “О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местного самоуправления и от 22 декабря 1993 г. “О гарантиях местного самоуправления”.
Данные акты сыграли большую роль в формировании местного самоуправления и можно сказать, что они положили начало возрождению в России муниципального управления.
Третий этап развития правовой основы местного самоуправления начался с принятием Закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” (28 августа 1995 г.) и продолжается в настоящее время. Данный закон стал основой для формирования нормативно-правовой базы о местном самоуправлении на федеральном уровне, на уровне субъектов РФ и на муниципальном уровне.