Рачков И.В. Ответственность государства за международно-противоправные деяния международной организации // Международное публичное и частное право. – 2005. – № 3. – С. 7–16.

Рачков И.В., кандидат юридических наук, LL.M., преподаватель кафедры международного права юридического факультета МГУ им. Ломоносова.

Рассматриваемый в этой статье вопрос приобретает все большее значение в международных отношениях: 12 декабря 2001 г. Европейский суд по правам человека (далее - ЕСПЧ) вынес определение о неприемлемости жалобы Банковичей и других граждан Югославии против 17 европейских государств - членов НАТО <1> в связи с бомбардировками Югославии в 1999 г. <2>. 10 марта 2004 г. ЕСПЧ счел неприемлемыми жалобы "Сенатор Лайнз ГмбХ" (ФРГ) против 15 государств Европейского Союза <3> в связи с наложением Комиссией Европейских Сообществ денежного штрафа на заявителя за участие в ценовом сговоре между компаниями, занимающимися трансатлантическими морскими перевозками <4>. 15 декабря 2004 г. Международный Суд ООН (далее - Суд) вынес определения <5> о неприемлемости заявлений Сербии и Черногории (прежнее название - Югославия) против 8 государств НАТО <6>, участвовавших в бомбардировках Югославии в 1999 г.

--------------------------------

<1> Бельгия, Венгрия, Греция, Дания, Исландия, Испания, Италия, Люксембург, Нидерланды, Норвегия, Польша, Португалия, Соединенное Королевство, Турция, Франция, ФРГ, Чехия.

<2> Решение по делу N 52207/99 опубликовано на официальной Интернет-странице ЕСПЧ: http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197.

<3> Австрия, Бельгия, Греция, Дания, Ирландия, Испания, Италия, Люксембург, Нидерланды, Португалия, Соединенное Королевство, Финляндия, Франция, ФРГ, Швеция.

<4> Решение по делу N 52207/99 опубликовано на официальной Интернет-странице ЕСПЧ: http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197.

<5> См. официальную Интернет-страницу Суда: http://www.icj-cij.org/.

<6> Бельгия, Испания, Италия, Канада, Нидерланды, Португалия, Соединенное Королевство, США, Франция, ФРГ. Уже 2 июня 1999 г. Суд решил исключить из списка рассматриваемых дел заявление против Испании и США.

Во всех этих случаях истцы не могли адекватно защитить свои права, обратившись с требованиями непосредственно к международной организации. Причиной этому была длительность процедуры ("Сенатор Лайнз ГмбХ") и неподсудность требований к НАТО каким-либо судам (в остальных двух случаях). Поэтому истцы были вынуждены обратить свои требования к государствам - членам соответствующей международной организации, минуя последнюю. Однако даже это не позволило истцам добиться справедливого удовлетворения ущерба, поскольку суды не стали рассматривать их требования по существу. Эту ситуацию нельзя признать удовлетворительной, поскольку суды не дали международному праву выполнить одну из своих основных функций - защитить нарушенные права и по мере возможности восстановить ущерб, нанесенный правонарушением.

На первый взгляд кажется, что эти определения судов свидетельствуют об отсутствии ответственности государства за действия международной организации, членом которой оно является. Однако при ближайшем рассмотрении выясняется, что международные суды отказались рассматривать требования истцов к государствам - членам НАТО и ЕС соответственно по процессуальным мотивам: например, 30 сентября 2003 г. Трибунал первой инстанции Европейских Сообществ признал неправомерным наложение штрафа на участников картеля, поэтому истец утратил качество "жертвы", которое является одним из условий рассмотрения жалобы в ЕСПЧ по существу <*>. Суд отказался рассматривать заявления Сербии и Черногории к членам НАТО по существу, поскольку, с точки зрения международного сообщества, на момент подачи заявлений заявитель не был участником Статута Суда, что необходимо для рассмотрения Судом правовых споров между государствами (ст. 35 Статута). В решении по делу Банковичей ЕСПЧ счел, что между заявителями и государствами - членами НАТО, которые бомбили Югославию и являются участниками Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (Европейская конвенция), не существует "юрисдикционной связи", то есть заявители и их погибшие близкие не находились под юрисдикцией этих государств <**>.

--------------------------------

<*> Подробнее об этом деле см.: Рачков И.В. Мы ЕС нарисовали, только и всего? // Международное публичное и частное право. 2002. N 5(9). С. 23 - 28; Рачков И.В. Как прорвать "корпоративную вуаль"? // Научные труды. Российская академия юридических наук. Выпуск 3. В 3 т. Том. 2. М.: Изд. группа "Юрист", 2003. С. 284 - 292.

<**> Одним из основных условий приемлемости жалобы в ЕСПЧ является то, что деяние государства нарушает гарантированные Европейской конвенцией и протоколами к ней права и свободы заявителя, находящегося под юрисдикцией этого государства (ст. 1 Европейской конвенции).

Хотя в своей международной практике наша страна постоянно сталкивается с вопросом ответственности международных организаций, в частности с одним из его аспектов - ответственностью государств за международно-противоправное поведение международных организаций <1>, в отечественной литературе в целом не очень хорошо изучена тема ответственности международных организаций, а вопрос ответственности государств за международно-противоправное поведение международных организаций практически не исследован. Пожалуй, одним из немногих четких высказываний на этот счет является мнение Г.И. Тункина, который ставил под сомнение независимость ООН от ее членов <2>. За рубежом этому вопросу свои труды посвящали Петер Кляйн (Бельгия), Игнац Зайдль-Хоэнфельдер (Австрия), Джорджио Гайа (Италия), Розалин Хиггинс (Соединенное Королевство), Рене-Жан Дюпюи и Поль Ретер (Франция), Кристиан Томушат (ФРГ) и другие. В 1973 г. Институт международного права (ИМП) рассматривал тему "Применение норм общего международного права договоров к международным соглашениям, заключенным международными организациями" <3>, а в 1995 г. - "Правовые последствия, наступающие для государств-членов вследствие неисполнения международными организациями своих обязательств по отношению к третьим лицам" <4>. Наконец, с 2002 г. Комиссия международного права (КМП) ООН разрабатывает тему "Ответственность международных организаций", одним из аспектов которой является ответственность государств за противоправное с точки зрения международного права поведение международных организаций, в которых или в противоправном поведении которых государства участвуют <5>.

--------------------------------

<1> Например, 1965 г. СССР требовал от Генерального секретаря ООН У. Тана не признавать ответственность ООН за ущерб, нанесенный миротворческими силами ООН гражданам Бельгии в Республике Конго, поскольку Бельгия совершила агрессию в отношении Конго // Письмо постоянного представителя СССР Морозова при ООН от 2 августа 1965 г., документ ООН S/6589, опубликовано в Юридическом ежегоднике ООН. 1965. С. 42. СССР долгое время не признавал субъектом международного права Европейское Экономическое Сообщество и сделал это лишь в обмен на признание членами ЕЭС Совета экономической взаимопомощи.

<2> Tunkin, Grigory. The legal nature of the United Nations // Recueil de l'Academie de droit international. 1966-III. Vol. 119. P. 32; см. также: Талалаев А.Н., Тункин Г.И., Шестаков Л.Н. и др. Международное право: Учебник. М.: Юрид. лит., 1999. С. 235 - 237.

<3> Annuaire de l'Institut de droit internatitonal, 1973. Vol. 55. P. 214 - 215 (временный и окончательный доклады Рене-Жана Дюпюи).

<4> Annuaire de l'Institut de droit internatitonal, 1995. Vol. 66-1. P. 249 - 469 (предварительный, временный и окончательный доклады Розалин Хиггинс); 1996. Vol. 66-II. 444.

<5> См. документы ООН (перечислены в хронологическом порядке): A/CN.4/L.622 (Доклад Рабочей группы по вопросу об ответственности международных организаций); A/CN.4/532 (Первый доклад об ответственности международных организаций, подготовленный Спецанальным докладчиком г-ном Джорджио Гаем); A/CN.4/L.632 (Ответственность международных организаций. Названия и тексты проектов статей 1 - 3, принятые Редакционным комитетом); A/CN.4/541 (Второй доклад об ответственности международных организаций); A/CN.4/L.648 (Ответственность международных организаций. Заголовки и тексты проектов статей 4 - 7, принятые Редакционным комитетом).

Поэтому тема настоящей статьи далеко не исчерпана.

1. Условия ответственности государств

и международных организаций

Условия возникновения ответственности международных организаций по международному праву - те же, что и для государств: вменяемое международной организации деяние, противоправное с точки зрения международного права <*>. При этом под деянием понимается нарушение нормы международного права, применимой к государству или международной организации соответственно, то есть нормы международного договора, вступившего в силу для данного государства или международной организации соответственно, либо обычной нормы международного права, которая применяется к государству или международной организации при условии, что те не заявляют протест против применимости к ним этой нормы.

--------------------------------

<*> Статья 1 Проекта статей "Ответственность международных организаций", док. ООН A/CN.4/L.632. Я предпочитаю термин "вменение деяния" (и производные от него) термину "присвоение" или "приписывание", используемому в отечественной доктрине, поскольку, во-первых, первый больше соответствует английскому "attributable" и французскому "imputable". Во-вторых, "присвоить" что-либо можно только себе, а термин "приписать" используется в русском языке обычно для описания событий, на самом деле не имевших места.

Следовательно, поведение международной организации, которое не является противоправным по международному праву, например, запуск летательного аппарата, эксплуатация источников повышенной опасности (атомных или гидроэлектростанций), не влечет за собой ту ответственность, которая является объектом рассмотрения настоящей статьи. В этом случае международный договор может предусматривать ответственность государств-участников за поведение международной организации <*>, но речь будет идти об ответственности за действия, не запрещенные международным правом.

--------------------------------

<*> Если международная организация запускает объекты в космос, то ответственность за любой возможный ущерб, нанесенный этими объектами, несет государство, с территории которого осуществлен запуск (ст. VI, VII и VIII Договора о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела, от 27 января 1967 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1967. N 44. Ст. 588; United Nations Treaty Series, далее - UNTS. Vol. 610. P. 215). Государства - участники Конвенции о международной ответственности за ущерб, причиненный космическими объектами, от 29 марта 1972 г. (Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных с иностранными государствами. М., 1975 Вып. XXIX. С. 95 - 101) и осуществившая запуск международная организация, в которой эти государства также состоят, несут солидарную ответственность за указанный ущерб (п. 3 ст. XXII Конвенции).

2. Международные организации как самостоятельные субъекты

международного права

Давно бесспорным является, что международные (межправительственные) организации являются самостоятельными субъектами международного права <*>. Однако эта аксиома не предрешает вопрос о том, какой субъект - международная организация или государства как ее участники - несет ответственность за ее деяния, противоправные по международному праву. Например, в национальном праве государств наряду с юридическими лицами, по обязательствам которых их участники, как правило, не несут никакой ответственности <**>, существуют юридические лица, по обязательствам которых отвечают их участники <***>.

--------------------------------

<*> Консультативное заключение Суда об ущербе, понесенном на службе ООН, 1949 г. // ICJ Reports. 1949. P. 179.

<**> Учредитель (участник) юридического лица или собственник его имущества не отвечают по обязательствам юридического лица, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом либо учредительными документами юридического лица (ч. 1. п. 3 ст. 56 Гражданского кодекса Российской Федерации, далее - ГК РФ).

<***> Участники полного товарищества и полные товарищи товарищества на вере солидарно несут своим имуществом субсидиарную ответственность по обязательствам товарищества (п. 1 ст. 75 и п. 2 ст. 82 ГК РФ). Участники общества с ограниченной ответственностью (акционеры), внесшие вклады (оплатившие акции) не полностью, несут солидарную ответственность по его обязательствам в пределах стоимости неоплаченной части вклада каждого из участников (стоимости принадлежащих им акций), ч. 2 п. 1 ст. 87 и ч. 2 п. 1 ст. 96 ГК РФ. Участники общества с дополнительной ответственностью солидарно несут субсидиарную ответственность по его обязательствам своим имуществом в одинаковом для всех кратном размере к стоимости их вкладов, определяемом учредительными документами общества (п. 1 ст. 95 ГК РФ). Учредители акционерного общества несут солидарную ответственность по обязательствам, возникшим до регистрации общества (ч. 1 п. 2 ст. 98 ГК РФ). Члены производственного кооператива несут по обязательствам кооператива субсидиарную ответственность (п. 2 ст. 107 ГК РФ). Собственник имущества казенного предприятия несет субсидиарную ответственность по его обязательствам при недостаточности его имущества (п. 5 ст. 115 ГК РФ). Члены потребительского кооператива солидарно несут субсидиарную ответственность по его обязательствам в пределах невнесенной части дополнительного взноса каждого из членов (ч. 2 п. 4 ст. 116 ГК РФ). При недостаточности денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения несет собственник соответствующего имущества (п.2 ст. 120 ГК РФ). Члена ассоциации (союза) несут субсидиарную ответственность по ее обязательствам (п. 4 ст. 121 ГК РФ). Если несостоятельность юридического лица вызвана учредителями (участниками), собственником имущества юридического лица или другими лицами, имеющими право давать обязательные для этого юридического лица указания либо возможность иным образом определить его действия, на таких лиц в случае недостаточности имущества юридического лица может быть возложена субсидиарная ответственность по его обязательствам (ч. 2 п. 3 ст. 56 и ч. 3 п. 2 ст. 105 ГК РФ).

В отличие от национального права, в международном праве отсутствует, с одной стороны, кодифицированная норма, согласно которой государства, как правило, не несут ответственности за международно-противоправное поведение международных организаций. С другой стороны, не существует и обратной нормы: государства, как правило, несут ответственность (солидарную или субсидиарную) за поведение международных организаций. Следовательно, вопрос о том, какой субъект несет ответственность, должен решаться в каждом случае отдельно.

Тем не менее, исходя из сложившейся практики, большинство ученых склоняются к первому варианту <*>. Поэтому в проекте статей КМП об ответственности международных организаций следует четко сформулировать это правило: государства, как правило, не несут ответственность за международно-противоправные деяния международной организации, в которой эти государства участвуют. Этому есть объяснение: государства для того и создают самостоятельных субъектов международного права - международные организации, чтобы возложить на них определенные полномочия и ответственность за действия в рамках или вне рамок этих полномочий. Самостоятельность международных организаций состоит в том, что они самостоятельно (а не от имени своих государств-членов) в лице своих органов и иногда (при принятии соответствующих решений большинством членов) даже вопреки воле части своих членов приобретают права и обязанности по международному праву, в частности, путем заключения международных договоров; обмениваются представительствами с государствами и другими международными организациями; пользуются функциональными привилегиями и иммунитетами; наконец, несут ответственность за вменяемое им поведение, неправомерное по международному праву. Поэтому, подобно тому, как участники юридического лица, как правило, не несут ответственность за действия последнего, государства также обычно не несут ответственность за действия международных организаций, членами которых они являются. Однако для всякого правила есть исключения.

--------------------------------

<*> Лукашук И.И. Право международной ответственности. М.: Волтерс Клувер, 2004. С. 67.

Например, государства могут нести ответственность за деяния международной организации, членами которой они являются, если международная организация на самом деле не полностью самостоятельна. В решении по иску компании "Вестланд Хеликоптерс Лтд." к Арабской организации по индустриализации (АОИ) арбитры Международной торговой палаты сочли, что АОИ представляла собой один из таких случаев: согласно ст. 14 Устава АОИ для принятия в нее новых членов требовалось согласие четырех первоначальных членов этой организации, а не какого-либо органа самой организации, как это происходит в других международных организациях. Высокий комитет АОИ на самом деле действовал как общий орган государств - членов АОИ, а не как орган самой АОИ. Кроме того, АОИ заключила с обществом "Вестланд Хеликоптерс Лтд." соглашение акционеров для учреждения совместного предприятия; одновременно Высокий комитет АОИ подписал с британским правительством меморандум о взаимопонимании, который гарантировал исполнение четырьмя государствами - членами АОИ обязательств, которые АОИ или контролируемые ею общества могут принять по отношению к британским компаниям. Правда, швейцарский суд отменил это арбитражное решение как неправильно квалифицировавшее обстоятельства дела и пришел к выводу, что АОИ является международной организацией, автономной от своих членов <*>.

--------------------------------

<*> Решение арбитража МТП по делу N 38/79 от 25 марта 1984 г. // Journal du droit international (Clunet). 1985. P. 240. Решение Суда Женевы от 23 октября 1987 г. // International Law Reports. Vol. 80. P. 642, подтвержденное решением Федерального Суда Швейцарии от 19 июля 1988 г. // Там же. С. 658 - 659.

Ответ на вопрос о том, является ли международная организация самостоятельной, очевиден с точки зрения участвующего в ней государства. Однако государство, не участвующее в международной организации, не связано ее уставом и может поэтому считать участвующие в ней государства ответственными за совершенные ею международно-противоправные деяния. По-видимому, критерием при ответе на вопрос, какой субъект права будет нести ответственность в этом случае, должно быть признание данным третьим государством этой международной организации. Как и в случае признания государства, признание международной организации может быть явно выраженным или косвенным (подписание международного договора с международной организацией; обмен представителями; предоставление привилегий и иммунитетов; предъявление претензии о возмещении ущерба не государству, а международной организации). Государства могут не признавать международную организацию, например, по причине фактической неспособности международной организации должным образом исполнить свои договорные или внедоговорные (деликтные) обязательства перед третьими лицами <*>. Кроме того, международные организации не могут быть стороной в судебных спорах, например в Суде, к ним сложно или вообще нельзя применить меры ответственности по международному праву, у них, как правило, нет граждан, на которых можно было бы направить меры ответственности <**>. Самым известным примером непризнания ответственности международной организации является оговорка СССР к Международному соглашению по природному каучуку, заключенному в Женеве 6 октября 1979 г. <***>. Целью оговорки являлось непризнание Европейского экономического сообщества как субъекта международного права, несущего права, обязанности и ответственность вместо участвовавших в нем государств.

--------------------------------

<*> Это отмечает и Тункин Г.И. в: Талалаев А.Н., Тункин Г.И., Шестаков Л.Н. и др. Международное право: Учебник. М.: Юрид. лит., 1999. С. 236 - 237.

<**> На это обращает внимание И. Зайдль-Хоэнфельдерн в своей книге: Seidl-Hohenverldern, lgnaz; Loibl, Gerhard: Das Recht der International Organisation einschlieblich der Supranationalen Gemeinschaften / 6. Aufl., Heymanns, 1996. S. 85. Rdn. 0703.

<***> UNTS. Vol. 1201. P. 396.