4

Тема 4. Государственные внебюджетные фонды (гвф)

Вопрос 1. Социально-экономическая сущность и классификация гвф

Вопрос 2. Источники, порядок формирования и использования средств гвф социального назначения

Вопрос 1. Социально-экономическая сущность и классификация гвф

В составе финансовой системы страны внебюджетные фонды занимают особое место: будучи самостоятельным звеном государственных и муниципальных финансов, они выступают экономической формой перераспределения и использования финансовых ресурсов, привлекаемых органами государственной власти и органами местного самоуправления для финансирования не включаемых в бюджет некоторых общественных потребностей (социально-экономических, экологических и других потребностей граждан) и комплексно расходуемых на основе оперативной самостоятельности строго в соответствии назначениями фондов.

Специфическими признаками внебюджетных фондов, отличающими их от бюджета, являются:

1. конкретно обозначенная и законодательно зафиксированная цель, ради которой создается фонд;

2. целевое закрепление конкретных видов доходов за соответствующими расходами (вместо обезличивания поступлений, характерного для бюджета);

3. относительная самостоятельность, обусловившая создание автономной организационной структуры, управляющей фондом.

Внебюджетные фонды подлежат значительно меньшей регламентации и меньшему контролю со стороны органов законодательной власти. Поскольку изменение направлений использования внебюджетных фондов не нуждается в законодательном оформлении и происходит без участия парламента, появляется возможность расходовать фонды в более оперативном режиме¹. Это облегчает их использование и повышает заинтересованность государственных исполнительных структур в их росте. Внебюджетные фонды выполняют еще и роль финансового резерва, к которому прибегают органы государственной власти в случаях финансовых затруднений. Кроме того, благодаря внебюджетным фондам повышается маневренность финансовых ресурсов в рамках единой финансовой системы государства.

Внебюджетные фонды различаются по функционально-целевому назначению,по уровням управления (или в некоторых источниках – по принадлежности.В соответствии с функциональным назначениемих можно подразделить на фонды, имеющие либо социальный, либо экономический, либо природоохранный характер.По уровням управлениявнебюджетные фонды подразделяются на фонды общегосударственного, субфедерального и муниципального значения.

В финансовой системе бывшего Советского Союза, куда входила и Россия (бывшая РСФСР), внебюджетных фондов как самостоятельного звена государственных финансов не было. Формировавшийся в советских условиях фонд государственного социального страхования с 1938 г. в качестве составного звена входил в государственный бюджет СССР, в рамках которого утверждался и исполнялся. И лишь начавшиеся демократические преобразования в российском обществе, переход к рыночным реформам привели к появлению принципиально нового по сравнению с прежней структурой финансовых отношений звена финансовой системы – внебюджетных фондов.

В 90-ые годы ХХ века внебюджетные фонды активно создавались в России на всех уровнях управления. Для их формирования использовались разнообразные источники, основными из которых были: специальные целевые отчисления (налоги и сборы) в соответствующий фонд, часть прибыли экономических субъектов, бюджетные средства, доходы от предпринимательской деятельности аппарата управления фондом, кредитные ресурсы. Наравне с перечисленными использовались и другие источники, не запрещенные законодательством; например, для решения жилищной проблемы, которая особенно обострилась на рубеже ХХI века, в регионах и муниципальных образованиях России в период 90-х годов формировались специальные внебюджетные фонды развития жилищного строительства, источниками денежных поступлений в которые выступали: добровольные взносы экономических субъектов и граждан России, целевые кредиты, дивиденды, получаемые от операций с ценными бумагами, и др.

Однако, постепенно внебюджетные фонды в России утрачивали свою автономность и к 2000 г. были консолидированы в бюджетах соответствующего уровня; исключение составляют лишь четыре государственных внебюджетных фонда социального назначения – пенсионный, социального страхования, обязательного медицинского страховании и фонд занятости. Государственный фонд занятости населения РФ существовал с 1992 г. по 2001 г., с 2001 г. финансирование расходов, связанных с выполнением основных функций фонда занятости, осуществляется через бюджеты разных уровней.

Пенсионный фонд РФ (далее ПФР) был введен в действие с 1 января 1992 г. Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 2122-1 в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в РФ.

ПФР является самостоятельным финансово-кредитным учреждением. Денежные средства и иное имущество Фонда являются государственной собственностью РФ. Денежные средства Пенсионного фонда не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат. Бюджет Фонда и отчет о его исполнении утверждаются федеральным законом.

ПФР - наиболее крупный из всех государственных внебюджетных фондов; его доля в совокупных расходах внебюджетных фондов составляет около 75%. Доминирующее положение данного фонда объясняется его социальной значимостью (в России около 35 млн. пенсионеров) и максимальным размером взносов (на долю Пенсионного фонда в ЕСН приходилось 28% общей тарифной вставки (в настоящее время – 20%).

ПФР обеспечивает:

1. целевой сбор и аккумуляцию страховых взносов, а также финансирование расходов,

2. организацию работы по взысканию с работодателей и граждан, виновных в причинении вреда здоровью работников и других граждан, сумм государственных пенсий по инвалидности вследствие трудового увечья, профессионального заболевания или по случаю потери кормильца;

3. капитализацию средств ПФР, а также привлечение в него добровольных взносов (в том числе валютных ценностей) физических и юридических лиц;

4. контроль с участием налоговых органов за своевременным и полным поступлением в ПФР страховых взносов, а также контроль за правильным и рациональным расходованием его средств;

5. организацию и ведение индивидуального (персонифицированного) учета застрахованных лиц в соответствии с Федеральным законом "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования", а также организацию и ведение государственного банка данных по всем категориям плательщиков страховых взносов в ПФР;

6. межгосударственное и международное сотрудничество Российской Федерации по вопросам, относящимся к компетенции ПФР; участие в разработке и реализации в установленном порядке межгосударственных и международных договоров и соглашений по вопросам пенсий и пособий;

7. изучение и обобщение практики применения нормативных актов по вопросам уплаты в ПФР страховых взносов и внесение в Верховный Совет Российской Федерации (Государственную Думу) предложений по ее совершенствованию;

8. проведение научно - исследовательской работы в области государственного пенсионного страхования;

9. разъяснительную работу среди населения и юридических лиц по вопросам, относящимся к компетенции ПФР.

10. ПФР может принимать участие в финансировании программ социальной защиты пожилых и нетрудоспособных граждан.

Фонд социального страхования РФ (далее ФСС) выступает в качестве специализированного финансово-кредитного учреждения при Правительстве РФ. ФСС является вторым среди внебюджетных фондов по объему перераспределяемых финансовых ресурсов; на его долю приходится более 15% доходов всех внебюджетных фондов. Данный фонд обеспечивает государственные гарантии в области социальной защиты работающих граждан путем компенсации понесенных ими потерь из-за невозможности выполнения своих основных производственно-трудовых обязанностей.

Основными задачами ФСС являются:

1. обеспечение гарантированных государством пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, а также социального пособия на погребение или возмещение стоимости гарантированного перечня ритуальных услуг, санаторно-курортное обслуживание работников и их детей;

2. участие в разработке и реализации государственных программ охраны здоровья работников, мер по совершенствованию социального страхования;

3. осуществление мер, обеспечивающих финансовую устойчивость Фонда;

4. разработка совместно с Министерством труда и социального развития Российской Федерации и Министерством финансов Российской Федерации предложений о размерах тарифа страховых взносов на государственное социальное страхование;

5. организация работы по подготовке и повышению квалификации специалистов для системы государственного социального страхования, разъяснительной работы среди страхователей и населения по вопросам социального страхования;

6. сотрудничество с аналогичными фондами (службами) других государств и международными организациями по вопросам социального страхования.

Фонды обязательного медицинского страхованиясозданы для реализации государственной политики в области обязательного медицинского страхования. Цель медицинского страхования состоит в предоставлении гарантий гражданам при возникновении страхового случая на получение медицинской помощи за счет накопленных средств, а также в финансировании профилактических мероприятий. Медицинское страхование в РФ осуществляется в двух видах: обязательном и добровольном.

Обязательное медицинское страхованиеявляется составной частью государственного социального страхования и обеспечивает всем гражданам РФ равные возможности в получении медицинской и лекарственной помощи, предоставляемой за счет средств обязательного медицинского страхования в объеме и на условиях, соответствующих программам обязательного медицинского страхования.

Введение обязательного медицинского страхования означало для государственного здравоохранения переход к смешанной системе финансирования — бюджетно-страховой. Бюджетные средства обеспечивают финансирование в части неработающего населения (пенсионеры, домохозяйки, учащиеся и т. п.), а внебюджетные средства — работающих граждан. Страхователями соответственно выступают исполнительные органы субъектов РФ, местного самоуправления (они уплачивают взносы на неработающее население) и хозяйствующие субъекты (организации), а также граждане-предприниматели, не имеющие статуса юридического лица.

Основными задачами Федерального ФОМС являются:

1) финансовое обеспечение установленных законодательством Российской Федерации прав граждан на медицинскую помощь за счет средств обязательного медицинского страхования в целях, предусмотренных Законом Российской Федерации "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации";

2) обеспечение финансовой устойчивости системы обязательного медицинского страхования и создание условий для выравнивания объема и качества медицинской помощи, предоставляемой гражданам на всей территории Российской Федерации в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования;

3) аккумулирование финансовых средств Федерального фонда для обеспечения финансовой стабильности системы обязательного медицинского страхования.

Территориальные ФОМСсоздаются региональными органами власти и действуют на основании Положения о территориальном фонде ОМС, утвержденного Постановлением Верховного Совета РФ от 24 февраля 1993 г. № 4543 1, для реализации государственной политики в области ОМС как составной части государственного социального страхования. В городах и районах могут создаваться филиалы, действующие в соответствии с Положением, утвержденным исполнительным директором территориального фонда ОМС.

На территориальный ФОМС возложены следующие основные функции:

1. финансирование ОМС, проводимого страховыми медицинскими организациями, имеющими соответствующие лицензии (страховщиками);

2. выравнивание финансовых ресурсов городов и районов, направленное на проведение ОМС;

3. предоставление кредитов, в том числе на льготных условиях, страховщикам при обоснованной нехватке у них финансовых средств;

4. создание финансовых резервов для обеспечения устойчивости системы ОМС;

5. организация банка данных по всем категориям плательщиков страховых взносов в территориальный фонд.

Особенности работы ТФОМС:фонд является посредником между медицинскими учреждениями и страховыми компаниями. Страховые компании оплачивают счета медицинских учреждений за проведенное лечение больных, у которых имеется страховой полис соответствующей страховой компании. В свою очередь, ФОМС (государственная финансовая организация) – возмещает расходы страховых компаний.

К ЭКОНОМИЧЕСКИМ ВНЕБЮДЖЕТНЫМ ФОНДАМ В РФ относятся ведомственные (отраслевые, межотраслевые) фонды и фонды территориального (регионального) развития. Они создаются на федеральном уровне по решению органов Федерального Собрания России, указами Президента, постановлениями Правительства, а на региональном и местном уровне — по решению законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ местного самоуправления.

ВЕДОМСТВЕННЫЕ ВНЕБЮДЖЕТНЫЕ ФОНДЫсоздаются на федеральном уровне для финансирования конкретных программ развития отдельных отраслей, проведения научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, социального и материально-технического обеспечения отдельных ведомств. Сроки существования их в РФ, к сожалению, крайне незначительны, что во многом предопределяется непоследовательностью и противоречивостью социально-экономической политики государства.

Ряд фондов, такие как дорожный, экологический, создавались путем выделения отдельных расходов бюджета с приданием им статуса внебюджетных. Так, например, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 12 апреля 1994 г. №315 «О порядке образования и использования отраслевых и межотраслевых внебюджетных фондов научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ» во многих федеральных министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти были созданы соответствующие внебюджетные фонды. В частности, 7 августа 1997 г. Рослесхозом утверждено Положение об отраслевом внебюджетном фонде научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР) Рослесхоза.

Подобные внебюджетные фонды НИОКР формировались за счет добровольных отчислений предприятий и организаций независимо от форм собственности в размере до 1,5% себестоимости реализуемой продукции (работ, услуг) с отнесением этих расходов на себестоимость продукции (работ, услуг) и создавались по согласованию с Министерством науки и технической политики РФ, на которое и возложен контроль за целевым использованием средств вышеуказанных фондов. Самым крупным по объему аккумулируемых финансовых средств среди внебюджетных фондов НИОКР является Российский фонд технологического развития.

Государственные фонды поддержки научной и научно-технической деятельности РФ

Название, дата создания	Учредитель	Источник финансирования	Порядок предоставления средств фонда	Основные задачи
Российский фонд технологического развития, 1992 г.	Министерство промышленности, науки и технологии	Перечисление федеральными органами исполнительной власти и коммерческими организациями 25% средств, поступающих в их внебюджетные фонды; добровольные отчисления организаций, находящихся в ведении Минпромнауки; добровольные отчисления коммерческих организаций; средства, возвращаемые в Фонд по договорам о финансировании НИОКР на договорной основе	Фонд предоставляет средства на возвратной основе. Для проектов, реализация которых представляет государственное и социальное значение – на безвозвратной основе	Участие в разработке, проведении экспертизы, конкурсном отборе и финансировании проектов и программ. Проведение активной научно-технической политики. Содействие взаимодействия государственных и негосударственных секторов экономики в развитии научно-технического потенциала
2. российский фонд фундаментальных исследований, 1992	Правительство РФ	средства федерального бюджета добровольные взносы и пожертвования организаций и граждан, в т.ч. иностранных юридических и физических лиц	Фонд предоставляет средства на безвозвратной основе	1. Участие в разработке, проведении экспертизы, конкурсном отборе и финансировании проектов и программ. 2. Участвует в выработке предложений по государственной научно-технической политике в области фундаментальных исследований
3. российский гуманитарный научный фонд, 1994	Правительство РФ	1. 1% ассигнований, выделяемых из федерального бюджета на финансирование науки 2. добровольные взносы и пожертвования организаций и граждан, в т.ч. иностранных юридических и физических лиц	Фонд предоставляет средства на безвозвратной основе	1. Участие в разработке, проведении экспертизы, конкурсном отборе и финансировании проектов в области гуманитарных исследований. 2. Участвует в выработке предложений по государственной научно-технической политике в области гуманитарных исследований
4. Фонд содействия развитию малых предприятий в научно-технической среде, 1994 г	Министерство промышленности, науки и технологии фонд поддержки предпринимательства и развития конкуренции Министерства по антимонопольной политике	1. 1,5 % ассигнований, выделяемых из федерального бюджета на финансирование науки 2. добровольные взносы и пожертвования организаций и граждан, в т.ч. иностранных юридических и физических лиц	Фонд предоставляет средства на безвозвратной основе с оплатой за использование средств федерального бюджета в размере до1/2 учетной ставки ЦБ	1. Участие в разработке, проведении экспертизы, конкурсном отборе и финансировании проектов в области гуманитарных исследований. 2. Поддержка освоения и внедрения новых технологий и ноу-хау 3. Участие в высоко рисковом финансировании за счет средств, полученных на возвратной основе
федеральный фонд производственных инноваций, 1995.	Министерство экономического развития и торговли, министерство финансов	1,5 % государственных централизованных капиталовложений	Фонд предоставляет средства на возвратной основе на срок 1-2 года	1. Участие в разработке, проведении экспертизы, конкурсном отборе и финансировании проектов 2. Поддержка освоения и внедрения новых технологий и ноу-хау

РЕГИОНАЛЬНЫЕ ВНЕБЮДЖЕТНЫЕ ФОНДЫ характеризуются разнообразием форм формирования, исполнения и контроля за использованием средств этих фондов. Во многих регионах РФ вопросы формирования и использования средств внебюджетных фондов находятся полностью в ведении исполнительных органов власти. В то же время есть регионы, например Республика Карелия, где проекты сметы доходов и расходов внебюджетных фондов, отчеты о ее исполнении рассматриваются представительными органами аналогично тому, как рассматривается и сам бюджет. В ряде субъектов Федерации, например в Новгородской и Ярославской областях, внебюджетные фондыэкономического назначения отсутствуют, хотя у отдельных органов местного самоуправления Ярославской области они имеются.

В последние годы наметилась тенденция по ликвидации внебюджетных фондов. Это происходит на всех уровнях бюджетной системы и касается всех видов внебюджетных фондов как экономического, так и социального назначения.

В большей мере данный процесс затронул ведомственные внебюджетные фонды. С 1994 г. были консолидированы в бюджетную систему, то есть включены в бюджеты соответствующего уровня в виде целевых бюджетных фондов, федеральный и территориальные дорожные фонды, федеральный и территориальные экологические фонды. В дальнейшем из внебюджетных в состав бюджетных целевых фондов были трансформированы: Фонд развития таможенной системы РФ; Федеральный и территориальные фонды воспроизводства минерально-сырьевой базы; Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов; Государственный фонд борьбы с преступностью; Федеральный фонд Министерства по налогам и сборам; Федеральный фонд службы налоговой полиции РФ; Фонд Министерства РФ по атомной энергии.

В Федеральном законе от 27 декабря 2000 г. № 150-ФЗ «О бюджете на 2001 год» указанные выше федеральные целевые бюджетные фонды были вообще ликвидированы (упразднены), за исключением Фонда Министерства РФ по атомной энергии.

На региональном уровне количество внебюджетных фондов также сокращается.