Глава 5. Особенности рассмотрения и разрешения дел о приватизации земельных участков

§ 1. Общие вопросы приватизации земельных участков

По смыслу закона, приватизация гражданами земельных участков на добровольной и безвозмездной основе означает не что иное, как передачу (перерегистрацию или переоформление) в собственность ранее предоставленных им земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения. Первый ее этап связан с принятием Закона РСФСР от 23 ноября 1990 г. N 374-1 "О земельной реформе" <*> и ряда других нормативных актов, когда граждане получили возможность по своему усмотрению сохранить ранее предоставленные на праве постоянного пользования земельные участки либо получить их в собственность бесплатно или за плату. Бесплатно мог быть передан участок или его часть в пределах норм предоставления земельных участков соответствующего целевого назначения. За пределами этих норм граждане были вправе выкупить эти участки либо получить их в пожизненное наследуемое владение.

--------------------------------

<*> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. N 26. Ст. 327.

До начала земельной реформы, когда земля находилась в собственности государства, земельные участки могли предоставляться гражданам во временное или бессрочное пользование. Бессрочным признавалось землепользование без заранее установленного срока (ст. 11 ЗК РСФСР 1970 г.). Земельные участки для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, индивидуального садоводства, т.е. независимо от целевого назначения выделялись исключительно на праве постоянного (бессрочного) пользования. Предоставление земельных участков под индивидуальное жилищное строительство в городах и поселках осуществлялось по решениям исполкома гор(рай)совета на территориях, предусмотренных под эти цели генеральными планами городов и поселков. Документами, подтверждающими право граждан на строительство индивидуальных жилых домов и пользование земельным участком в городах, рабочих, курортных и дачных поселках, являлись решение исполкома городского, районного Совета об отводе земельного участка; договор о предоставлении в бессрочное пользование земельного участка под строительство индивидуального жилого дома на праве личной собственности; план земельного участка, проект застройки участка и разрешение на строительство, выдаваемые главным архитектором города или районным архитектором <*>.

--------------------------------

<*> Инструкция о порядке отвода земельных участков под индивидуальное жилищное строительство на территории РСФСР, п. 26 - утверждена Приказом Госстроя РСФСР от 19 декабря 1966 г. N 86.

Предоставление приусадебных и других земельных участков колхозникам, рабочим, служащим и другим специалистам, проживающим в сельской местности из земель, закрепленных за колхозами, совхозами и другими сельхозпредприятиями, осуществлялось по решению общего собрания членов колхоза (собрания уполномоченных) либо администрации совхоза (ст. ст. 61, 64 ЗК РСФСР 1970 г.).

Право пожизненного наследуемого владения впервые введено Основами земельного законодательства Союза ССР и союзных республик о земле от 28 февраля 1990 г. <*>. В дальнейшем это право было воспроизведено Земельным кодексом РСФСР 1991 г., по которому граждане наделялись правом на получение земельных участков в собственность, пожизненное наследуемое владение или аренду (ст. 7).

--------------------------------

<*> Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. N 10. Ст. 129.

Круг лиц, которым земельные участки могли предоставляться в постоянное (бессрочное) пользование, Земельным кодексом РСФСР 1991 г. был определен иначе. К их числу отнесены организации независимо от формы собственности (ст. 12). Закон не предусматривал возможности предоставления земельных участков гражданам на таком праве, но и не содержал прямого запрета. Позднее, Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2287 <*> данная статья была признана недействующей, а положения о праве пожизненного наследуемого владения исключены из текста соответствующих статей ЗК РСФСР 1991 г.

--------------------------------

<*> Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 52. Ст. 5085.

В отличие от ЗК РСФСР 1991 г. ГК РФ предусмотрел предоставление земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения гражданам, установив различные основания их приобретения: первые - на основании решения государственного или муниципального органа, уполномоченного предоставлять земельные участки в такое пользование (ст. 268 ГК РФ), вторые - в порядке, установленном земельным законодательством (ст. 265 ГК РФ). Право пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования наряду с правом собственности, как это предусмотрено ст. 216 ГК РФ, отнесены к вещным правам. Лица, обладающие земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения либо постоянного (бессрочного) пользования, помимо владения и пользования, вправе возводить на этом участке здания, сооружения, иное недвижимое имущество (ст. ст. 266, 269 ГК РФ), а также в ограниченных пределах распоряжаться ими (передавать их другим лицам в аренду или в безвозмездное срочное пользование). Для передачи земельного участка на праве постоянного (бессрочного) пользования в аренду или безвозмездное срочное пользование необходимо получить согласие собственника этого участка, тогда как для передачи земельного участка на праве пожизненного наследуемого владения такого согласия не требуется. Но главное их отличие состоит в другом - участки на праве пожизненного наследуемого владения переходят по наследству на общих основаниях, в то же время не образуют наследства земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования. Их переход к наследнику возможен, но только в рамках ст. 35 ЗК РФ в случае перехода права собственности на строение, расположенное на этом участке.

Нормы гл. 17, посвященные праву собственности и другим вещным правам на землю, введены в действие с 23 апреля 2001 г.

Вступившим в силу с 30 октября 2001 г. новым Земельным кодексом РФ вновь предпринята попытка сократить число видов (титулов) прав на землю за счет таких, как право пожизненного наследуемого владения и право постоянного (бессрочного) пользования. С момента введения в действие ЗК РФ земельные участки в постоянное (бессрочное) пользование и пожизненное наследуемое владение не предоставляются, но приобретенные ранее участки на том или ином праве сохраняются. Если Гражданский кодекс допускал ограниченное распоряжение земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования, то ЗК РФ полностью исключил всякое распоряжение указанными участками. Нормы ЗК РФ, относящиеся к праву постоянного (бессрочного) пользования, и права пожизненного наследуемого владения сформулированы принципиально иначе, чем аналогичные нормы Гражданского кодекса. Поскольку их коллизия не была устранена при введении в действие ЗК РФ, следует приоритет отдать нормам ст. ст. 20 и 21 ЗК РФ. Это прямо вытекает из содержания ст. 3 ЗК РФ, в соответствии с которой имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным законодательством либо специальными федеральными законами.

Одновременно по новому ЗК РФ гражданам предоставлено право на однократную бесплатную приватизацию таких участков, причем без ограничения каким-либо сроком, а также независимо от их размера, целевого назначения, разрешенного режима использования, нахождения в собственности гражданина иных земельных участков и т.п. Важно, чтобы приватизируемый земельный участок находился у гражданина на праве постоянного (бессрочного) пользования либо пожизненного наследуемого владения (ст. ст. 20, 21 ЗК РФ), что не всегда может быть очевидно.

Так, значительные трудности испытывают суды при разрешении споров о приватизации земельных участков, выделенных под огороды на основании Постановлений Совета Министров СССР (от 24 февраля 1949 г. N 807 "О коллективном и индивидуальном огородничестве и садоводстве рабочих и служащих" и от 8 апреля 1953 г. N 979 "Об огородничестве рабочих и служащих"). В отличие от коллективного садоводства земельные участки под огороды отводились рабочим и служащим во временное пользование, как правило, на срок до 3-х лет. Земельным кодексом 1970 г. колхозы, совхозы, другие предприятия, организации и учреждения наделялись правом предоставлять земельные участки во вторичное пользование, в том числе гражданам, на срок до 10 лет. Эти сроки могли продлеваться теми органами, которые предоставили участок во вторичное пользование. Однако эти предписания закона надлежащим образом не соблюдались - граждане продолжают пользоваться этими участками и по истечении срока, в течение десятилетий без какого-либо документального оформления, кроме первичного распоряжения о выделении земельного участка под огород. Исходя из того, что законодательство на период выделения таких участков и в дальнейшем допускало выделение их исключительно во временное пользование, трансформироваться, несмотря на длительность пользования ими, право временного (срочного) пользования в право постоянного (бессрочного) пользования не могло. Приватизация таких участков означала бы, во-первых, изменение вида их пользования, и, во-вторых, изъятие их у первичного землепользователя, что недопустимо в силу закона.

На практике не всегда ясно, что означает право на однократную и бесплатную приватизацию, в частности, надо ли при обращении граждан учитывать первую бесплатную приватизацию, произведенную до введения в действие ЗК РФ. Нередко на местах администрация отказывает в приватизации земельных участков по тем основаниям, что граждане уже ранее воспользовались этим правом. Тем самым, речь идет о действии во времени нового Земельного кодекса, которым предусмотрена возможность только однократной бесплатной приватизации земельных участков.

По общему правилу, частично воспроизведенному в ст. 7 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", законы и другие нормативные акты применяются к отношениям, возникающим после введения их в действие. На ранее возникшие отношения действие закона и других нормативных актов распространяется только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом. Ни новый Земельный кодекс, ни Вводный закон к нему не содержат положения о придании обратной силы ограничениям по ранее проведенной приватизации. Следовательно, не может иметь юридического значения и не должен учитываться факт приватизации гражданином земельного участка до принятия нового ЗК РФ как основание для отказа администрации в последующей приватизации земельного участка.

В отличие от приватизации жилых помещений возникновение права собственности на земельные участки не связано с заключением гражданско-правового договора. Таким основанием для земельных участков является решение государственных органов государственной власти или органов местного самоуправления, принятое в рамках их компетенции (ст. 29 ЗК РФ), т.е. в отношении земельных участков речь идет об административно-правовом способе возникновения прав и обязанностей.

При обращении гражданина по вопросу о приватизации земельного участка указанные органы обязаны принять решение в двухнедельный срок, если будет подано заявление в письменной форме с приложением документов в подтверждение своих прав на земельный участок и кадастровой карты (плана).

В случае отсутствия кадастровой карты (плана) орган местного самоуправления оказывает содействие в ее изготовлении и определении границ земельного участка на местности с отнесением расходов на заинтересованных лиц. Границы земельного участка устанавливаются с учетом красных линий, границ смежных земельных участков, естественных границ земельного участка. В этом случае для принятия решения исполнительному органу местного самоуправления отведен двухнедельный срок с момента представления проекта границ земельного участка (п. п. 7, 8 ст. 36 ЗК РФ).

В ряде регионов приняты нормативные акты, подробно регламентирующие переоформление земельных участков в порядке ст. ст. 20, 21 ЗК РФ. Например, Правилами <*>, принятыми Правительством Московской области предусмотрено, что заявление гражданина должно содержать наименование органа, уполномоченного принимать решение; фамилия, имя, отчество заявителя и его адрес; просьба о передаче земельного участка в собственность; площадь земельного участка; кадастровый номер земельного участка; категория и разрешенный вид использования земель; дата составления заявления. К заявлению должны быть приложены документы:

--------------------------------

<*> Постановление Правительства Московской области от 11 октября 2002 г. N 451/36 (в ред. от 13 ноября 2003 г. N 658/41) // Информационный вестник Правительства Московской области. 2002. N 12; Ежедневные новости. Подмосковье. 2003. 26 нояб.

- удостоверяющие личность гражданина (подлинники и копии либо нотариально заверенные копии);

- подтверждающие право на земельный участок и строение, расположенное на этом участке (при их наличии);

- кадастровая карта (план) земельного участка;

- справка о размере земельного налога, подписанная руководителем инспекции МНС РФ в соответствующем муниципальном образовании Московской области.

При несоблюдении указанных требований заявление гражданина не рассматривается, в двухнедельный срок орган местного самоуправления возвращает его с указанием причин возврата.

Иностранные граждане, лица без гражданства - собственники зданий, строений, сооружений имеют право на приобретение земельных участков в собственность в порядке ст. 36 ЗК РФ, однако с некоторыми особенностями по сравнению с гражданами РФ. Этим лицам, т.е. иностранным гражданам и лицам без гражданства земельные участки из числа земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, могут предоставляться в собственность только за плату, размер которой предусмотрен Земельным кодексом (п. 5 ст. 28). Таким образом, право на бесплатную приватизацию земельных участков на праве пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования имеют только граждане Российской Федерации.

Сама процедура переоформления прав на земельный участок включает несколько стадий:

- подачу заявления о предоставлении земельного участка на соответствующем праве при переоформлении этого права в соответствии с вновь принятым законом;

- принятие решения исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления (ст. 29 ЗК РФ) о предоставлении земельного участка на соответствующем праве;

- подготовку документов для государственной регистрации прав, включая изготовление кадастрового плана.

- государственную регистрацию права в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.

В печати иногда проводится аналогия между приватизацией земельных участков и приватизацией жилых помещений. Не касаясь правомерности такого сравнения, можно отметить, что, в отличие от жилых помещений, специального закона о приватизации земли не принималось. В Земельном кодексе по этой проблеме не выделена не только специальная глава, но даже отдельная норма, если не считать ст. 36, посвященной в целом вопросам приобретения права на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. Отсутствие достаточной правовой базы в такой непростой сфере, как приватизация земельных участков, различных по своему режиму, целевому назначению, землеотводным документам и т.п., вызывает значительные споры на стадии принятия соответствующих решений местной администрацией и трудности при разрешении дел данной категории судами.