ББК 67.9(4УКР)300.6я73 К61

Рекомендовано Міністерством освіти і науки України (лист № 2/1627 від 16 жовтня 2000 р.)

Рецензенти:

В.В. КОПЄЙЧИКОВ, доктор юридичних наук, професор С.Л. ЛИСЕНКОВ, кандидат юридичних наук, доцент М.П. ВОРОНОВ, професор

К61

Колодій А. М., Олійник А. Ю.

Державне будівництво і місцеве самоврядування: Навч. посіб. - К.: Юрінком Інтер, 2001. - 304 с. - Біб-ліогр.: 297-298.

18 ВК 966-7784-68-1

У посібнику на підставі узагальнення діючого законодавства та юридичної практики організації та діяльності законодавчих, виконавчих, судових і контрольно-наглядових державних органів та органів місцевого самоврядування розглядаються їх поняття, загальна характеристика, порядок утворення і функціонування: Верховної Ради України; Рахункової Палати; Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини; Президента України; Ради національної безпеки і оборони; Кабінету Міністрів України та інших органів виконавчої влади; органів і посадових осіб місцевого самоврядування; органів судової влади, прокуратури та деяких інших правоохоронних органів. Розрахований на студентів юридичних спеціальностей, викладачів, учнів та всіх, ------ ' державного будівництва і місцевого

У к ра їаавврядрваадя чнУкраїи

I5ВN 966-7784-68-19(4УКР)300.6я73+67.9(4УКР)301я73

© Колодій А.М., Олійник А.Ю., 2000 © Юрінком Інтер, 2000, 2001

Передмова

З прийняттям Конституції України, проголошенням необхідності побудови демократичної суверенної правової держави проблемам правових форм державної діяльності, усіх різновидів юридичного процесу приділяється значна увага. Проголошення Конституцією України верховенства права та прямої дії її норм, гарантування судового захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України зумовлюють необхідність чіткого юридичного процесу, у тому числі й конституційного.

У теорії права не існує єдиного визначення юридичного процесу. Як правові форми діяльності державних органів розрізняють: правотворчий (законотворчий і нормотворчий), право-затосовний, контрольний процеси та процес судочинства. Законотворчий процес, основні принципи якого закріплююється конституційними нормами, і є складовою конституційного процесуального права. До змісту конституційного процесу слід ще включити: а) процес утвердження і забезпечення конституційних прав і свобод людини і громадянина; б) процес утворення і функціонування конституційних державних органів; в) процесуальну форму функціонування місцевого самоврядування. Конституційна система державних органів виходить за межі системи органів законодавчої, виконавчої та судової влад. Беручи до уваги теорію принципу поділу влад, що її розробив видатний французький просвітник ТТТ. Л. Монтеск'є, не слід забувати про стримування і противаги, які є гарантами неможливості узурпації влади будь-якою з існуючих влад. Саме система конституційних стримувань і противаг становить єдину структуру конституційних контрольно-наглядових державних органів, які логічно вплітаються у законодавчу, виконавчу та судову владу. Конституція України закріплює такі державні органи, як Рахункова палата, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Рада національної безпеки і оборони, Прокуратура України, Вища рада юстиції.

Без наявності місцевого самоврядування не може йтися про демократичність такої країни саме тому, що відсутність місцевого самоврядування призводить до ліквідації меж між державою і суспільством, а це означає етатизацію ьства і утвердження тоталітарних форм державного режиму. З огляду на це дуже важливим є в Україні конституційне закріплення статусу місцевого самоврядування та процесуальної форми його функціонування.

Таким чином, конституційна процесуальна форма існує не тільки у вигляді правотворчої, правоохоронної і правозастосов-ної, а ще й установчої та організаційно і функціонально діючої. До того ж, це діяльність лише уповноважених конституційними нормами суб'єктів, її результат здебільшого фіксується в офіційних документах, регулюється процесуальними нормами і забезпечується правилами юридичної техніки.

Отже, актуальність авторської розробки навчального посібника «Державне будівництво і місцеве самоврядування» як під-галузі конституційного процесуального права не викликає сумніву. Спроби авторів знайти вагомі аргументи на обгрунтування предмета та методу правового регулювання конституційної процесуальної діяльності ще мають певні недоліки, деякі положення потребують напрацювання певного наукового та навчального досвіду і з урахуванням цього — доопрацювання посібника. Автори сподіваються, що їх міркування знайдуть прихильників такої постановки питання і викличуть дискусію. Зауваження, побажання і пропозиції щодо вдосконалення посібника просимо надсилати за адресою: 04209 м. Київ—209, вул. Героїв Дніпра, 31-6, Юрінком Інтер.

Глава I

Поняття та загальна характеристика

державного будівництва і місцевого самоврядування в Україні

§ 1. Поняття державного будівництва і місцевого самоврядування в Україні

Поняття державного будівництва і місцевого самоврядування виникло після проголошення Україною незалежності на основі радянського будівництва як організації і діяльності системи рад. Радянське будівництво в умовах соціалістичного періоду розвитку Української РСР автори розглядали по-різному. Існувало два основні підходи до розуміння радянського будівництва. Так, Г. В. Барабашев і К. Ф. Шеремет вважали радянське будівництво галуззю державного будівництва. Інший підхід представлений поглядами авторів підручника «Советское строительство» за редакцією професора А. О. Безуглова. Ці автори визнавали державне будівництво галуззю соціального управління.

Щоб дати визначення державному будівництву і місцевому самоврядуванню як галузі державного чи соціального управління або підгалузі іншої галузі права, необхідно з'ясувати суспільні відносини в досліджуваній нами сфері. З'ясувати, чи регулюються вони нормами права (конституційного і адміністративного), чи всією системою соціальних норм. З цією метою слід зрозуміти сутнісну природу найважливішого суб'єкта місцевого самоврядування — територіальної громади та характер влади, яка реалізується місцевим самоврядуванням безпосередньо і через систему органів. Треба відповісти на запитання, чи здійснює територіальна громада та її органи публічну владу, відмінну від державної, чи її повноваження та функції перебувають у межах державних? Однозначної відповіді на це запитання у теорії місцевого самоврядування поки що немає.

Є два розуміння місцевого самоврядування — державницьке і громадівське. В основі державницької теорії лежить ідея децентралізації державної виконавчої влади, що полягає в делегуванні певної частини державних повноважень територіальним грома-

-5-

дам. Стосовно центральних і місцевих органів державної влади місцеве самоврядування має лише певну правову, організаційну та фінансову основи. З цих позицій місцеве самоврядування розглядається як здійснення державних функцій за допомогою недержавних суб'єктів. Такі органи місцевого самоврядування повинні діяти за принципом «дозволено лише те, що передбачено законом». Ця теорія, започаткована в магдебурзькому праві, поширилася в Європі та була втілена у Європейській хартії про місцеве самоврядування.

Прихильники громадівської теорії місцевого самоврядування розглядають громади як самостійне джерело публічної влади. Влада згідно з такою теорією належить не державі, а громадам як «муніципальна». Вирішуючи питання місцевого значення, органи місцевого самоврядування мають діяти за принципом «дозволено все, що не заборонено законом». В Україні громадівська теорія втілюється на базовому рівні (село, селище, місто). На регіональному рівні поєднуються громадівська і державницька теорії місцевого самоврядування. Разом з тим повноваження місцевого самоврядування на базовому і регіональному рівнях регулюються Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Таким чином, організація структур державного будівництва і місцевого самоврядування регулюється конституційним правом і може бути охарактеризована як підгалузь конституційного процесуального права.

Існує два розуміння державного будівництва — широке і вузьке. Широке включає в себе управлінську діяльність органів законодавчої, виконавчої, судової влади, прокуратури, Президента України та інших конституційних органів. У вузькому значенні державне будівництво — це діяльність органів виконавчої влади.

Отже, державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні можна розглядати як:

• загальну організацію державного будівництва і місцевого самоврядування;

• підгалузь конституційного процесуального права України, що регулює внутрішні організаційні структури, форми і методи діяльності державних органів та органів місцевого самоврядування;

• юридичну науку;

• навчальну дисципліну, що її викладають у юридичних навчальних закладах.

У першому значенні державне будівництво і місцеве самоврядування виступає як галузь соціального чи державного

управління у широкому розумінні. У другому значенні — це система правових норм, які закріплюють і регулюють комплекс політичних, соціально-культурних, економічних, правових та організаційних структур, форм, методів діяльності державних органів та органів місцевого самоврядування.

Основними ознаками державного будівництва і місцевого самоврядування у другому значенні є такі складові:

• система правових норм, що закріплюють і регулюють організацію і діяльність державних органів та органів місцевого самоврядування;

• здійснення визначених завдань і функцій;

• реалізація функцій за допомогою певних форм і методів;

• метою є керівництво державним і місцевим економічним, політичним та соціально-культурним будівництвом;

• здійснення правосуддя, контролю і нагляду за реалізацією законодавства на загальнодержавному, центральному та місцевому рівнях.

Державне будівництво і місцеве самоврядування як підгалузь конституційного процесуального права включає в себе конституційні правові норми, що регулюють порядок організації і діяльності системи таких державних органів і органів місцевого самоврядування, як:

• Верховна Рада України;

• Рахункова палата;

• Уповноважений Верховної Ради України з прав людини;

• Президент України;

• Рада національної безпеки і оборони України;

• Кабінет Міністрів України;

• Вища рада юстиції;

• Конституційний Суд України;

• суди загальної юрисдикції;

• прокуратура України;

• центральні та місцеві органи виконавчої влади;

• Верховна Рада і Рада міністрів Автономної Республіки

Крим;

• органи місцевого самоврядування.

Кожен з цих органів здійснює свої функції. Етимологічне розуміння функції означає: виконання, здійснення, обов'язок, роль, що виконує відповідний інститут чи процес щодо цілого; характеристику напряму чи сторони діяльності та ін. Розрізняють функції держави, органів держави, органів місцевого самоврядування, їх службових і посадових осіб.

-6-

-7-

Верховна Рада (парламент) України розглядає і вирішує питання державного і суспільного життя, які потребують врегулювання законами України, а також здійснює установчу, координуючу, контрольну та інші функції, передбачені Конституцією України.

Президент України здійснює представницькі, установчі, контрольні, нормотворчі, міжнародні та інші напрями діяльності.

Розрізняють дві основні функції органів виконавчої влади: а) виконавчу; б) розпорядчу. Виконавча функція полягає у безпосередньому виконанні нормативних приписів та інших актів законодавчої влади. Розпорядча характеризується тим, що для виконання актів законодавчої влади виконавчі органи від свого імені видають управлінські акти, дають відповідні розпорядження.

Правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Делегування функцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускається. Юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що є у державі. Народові України забезпечується можливість брати участь у здійсненні правосуддя через запровадження інститутів народних засідателів і присяжних.

Функції прокуратури — це здійснення загального нагляду, розслідування злочинів (ці функції тимчасово залишаються у прокуратури на перехідний період строком на п'ять років з дня введення в дію Конституції України), підтримка державного обвинувачення в судах, нагляд за додержанням законів органами досудового слідства, дізнання та тими, що проводять оперативно-розшукову діяльність, а також у місцях утримання затриманих, попередньо ув'язнених, при виконанні покарань та застосуванні інших заходів примусового характеру, які призначаються судом, нагляд за додержанням законів у Збройних Силах та органах Служби безпеки України.

Місцеве самоврядування є правом територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Воно здійснюється територіальною громадою у порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.

Територіальною громадою називають жителів, об'єднаних постійним проживанням у межах села, селища чи міста, які є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, чи добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр. Вони реалізують такі функції: а) управлінську; б) установчу; в) координуючу; г) контролюючу та ін.

Діяльність державних органів та органів місцевого самоврядування з реалізації своїх функцій здійснюється за допомогою специфічних форм і методів як правових, так і неправових. Під формами діяльності державних органів розуміють здійснення певних, передбачених нормативно-правовими актами та практикою державного будівництва видів дій посадових та службових осіб законодавчих, виконавчих, судових та контрольно-наглядових органів і органів місцевого самоврядування, за допомогою яких реалізуються їх завдання та функції у межах компетенції кожного органу. Названі форми поділяють на правові, організаційні та організаційно-правові.

Правові форми — це такі види здійснення функцій, які тягнуть за собою правові наслідки. До них належать:

— нормотворча;

— управлінська;

— правоохоронна;

— правозастосовна.

Організаційні форми на відміну від правових не тягнуть за собою правових наслідків. До них відносять:

— регламентуючу;

— матеріально-технічну;

— ідеологічну;

— виховну.

їх також поділяють на загальні, конкретні та внутрішньоорганізаційні; організаторські; організаторсько-масові. Організаційно-правовими називають форми, що практично склалися і закріплені нормативно-правовими актами. До них відносять: а) сесії; б) засідання; в) збори; г) індивідуальну і колективну роботу депутатів та ін.

Методи діяльності державних органів та органів місцевого самоврядування — це способи, норми й засоби, що їх застосовують у межах визначених форм з метою здійснення завдань і функцій цих органів, що зумовлені їхньою компетенцією. Як і форми, методи названої діяльності поділяють на правові, організаційні та організаційно-правові. Правовими методами називають такі способи, прийоми й засоби, за допомогою яких здійснюються нормотворча, правоохоронна та правозастосовна форми діяль-

-9-

ності органів держави і місцевого самоврядування. Організаційними методами є способи, прийоми й засоби, за допомогою яких здійснюються відповідні форми організаційної діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування. Організаційні методи залежно від напрямів і мети діяльності державних органів поділяються на загальні і конкретні. Організаційно-правові методи — це такі способи, прийоми й засоби, що дістали закріплення у відповідних нормативно-правових актах (наприклад, методи організації і перевірки виконання, інформаційного забезпечення, підготовки, добору та розставляння кадрів та ін.).

Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, центральні і місцеві органи державної виконавчої влади, Верховна Рада і Рада міністрів Автономної Республіки Крим здійснюють керівництво державним, господарським та соціально-культурним будівництвом.

Правосуддя в Україні здійснюють Конституційний Суд України та суди загальної юрисдикції; контроль — різні комісії, державні комітети та відомства; нагляд — Прокуратура України та підпорядковані їй прокуратури.

Місцеве самоврядування в Україні здійснюють територіальні громади:

• сільські, селищні, міські ради;

• сільські, селищні, міські голови;

• виконавчі органи сільської, селищної, міської рад;

• районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Таким чином, державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні слід характеризувати як підгалузь конституційного процесуального права України, що закріплює, регулює й охороняє порядок організації та діяльності системи державних органів, територіальних громад та їх представницьких органів з метою керівництва державним, господарським і соціально-культурним життям, здійснення правосуддя та контролю і нагляду, вирішення питань місцевого значення у межах Конституції і законів України специфічними формами й методами у процесі вирішення завдань і функцій державного і місцевого значення.

-10-