Подготовка сопроводительных документов

Пояснительная записка - сопроводительный документ, содержа­щий указание на предмет законодательного регулирования, а также изложение концепции предлагаемого законопроекта. Пояснительная записка — превосходная возможность объясниться с потенциальным читателем, депутатами Государственной Думы, раскрыть привлекательные стороны своего проекта, показать юри­дические новеллы, ответить на возможные вопросы оппонентов (многие из таких вопросов всплывают на стадии апробации), и, та­ким образом, в корректной форме «поагитировать» депутатов за при­нятие данного закона. Практика свидетельствует, что написанная хорошим литературным языком содержательная пояснительная за­писка — немаловажный фактор, влияющий на уровень поддержки законопроекта в законодательном органе.

Финансово-экономическое обоснование — сопроводительный документ, раскрывающий объем затрат, необходимых для реализа­ции данного законопроекта, а также разъясняющий возможные источники их покрытия. Для законопроектов, предусматривающих расходы из государственного бюджета либо внебюджетных источ­ников (такие законопроекты называют еще «затратными»), пред­ставление финансово-экономического обоснования является обя­зательным.

Правильно оценить и грамотно рассчитать финансово-эконо­мические последствия реализации законопроекта - достаточно сложная профессиональная задача. Так, расчет стоимости льгот по проезду учащихся предполагает знание количества иногородних учащихся, обучающихся в учебных заведениях разных типов, сред­негодовое количество поездок на одного учащегося, среднюю сто­имость одной поездки на морском, речном, воздушном, автобус­ном и железнодорожном транспорте. Источниками подобной ин­формации могут быть министерство финансов, министерство транспорта, министерство образования, Статистический комитет РФ. Следует иметь в виду, что в некоторых случаях подобная информация имеет гриф секретности, например, когда затрагивается деятельность органов внутренних дел, органов безопасности и армии.

Заключение Правительства Российской Федерации — сопрово­дительный документ, необходимый для внесения в Государствен­ную Думу законопроектов о введении или отмене налогов, осво­бождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, других законо­проектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет фе­дерального бюджета. Таким образом, в соответствии с частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации указанные законопроекты не могут быть даже приняты к рассмотрению, если к ним не приложено заключение Правительства Российской Феде­рации. Данное положение Конституции Российской Федерации со всей очевидностью нацелено на то, чтобы ограничить рассмот­рение парламентом «затратных» инициатив, не сопряженных с воз­можностями федерального бюджета.

Практика реализации части 3 статьи 104 Конституции крайне неоднозначна: с одной стороны, субъекты законодательной ини­циативы не всегда достаточно компетентны, чтобы подготовить развернутое финансово-экономическое обоснование к своему за­конопроекту, с другой стороны, Правительство Российской Феде­рации вполне обоснованно отказывается давать заключения на за­конопроекты, к которым не приложено необходимых расчетов. В результате сложилась спорная практика, когда законопроект принимается Советом Государственной Думы к рас­смотрению, и затем уже от его имени направляется на заключение Правительства.

Согласно Регламенту Правительства Российской Федерации, утвержденному постановлением Правительства от 18 июня 1998г., Правительство дает письменные заключения по законопроектам о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о вы­пуске государственных займов, об изменении финансовых обяза­тельств государства и по другим законопроектам, предусматрива­ющим расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. По иным законопроектам заключение не дается. Заключение Прави­тельства направляется субъекту права законодательной инициати­вы и в Государственную Думу в срок до одного месяца со дня поступления законопроекта в Правительство. По согласованию с соответствующим субъектом права законодательной инициативы этот срок может быть продлен.

В практике работы Государственной Думы заключением Пра­вительства Российской Федерации считается далеко не каждый до­кумент, полученный из Правительства. Таковым, например, не счи­тается письмо Председателя или члена Правительства, заключение министерства, хотя бы и содержащее оценку законопроекта. Пре­дусматриваемый Конституцией Российской Федерации и Регламен­том Государственной Думы документ должен называться «Заключе­ние», исходить от имени Правительства Российской Федерации, быть подписанным Председателем Правительства либо иным чле­ном Правительства, которому в силу распределения обязанностей среди членов Правительства поручено подписывать такого рода до­кументы. Отступление от перечисленных выше требований по­рождает сомнение в юридическом значении поступившего из Пра­вительства документа и дает повод для отклонения принятого за­кона по мотиву «отсутствия заключения Правительства» (такие случаи на практике были).

Перечень актов федерального законодательства, подлежащих при­знанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополне­нию или принятию в связи с принятием данного закона — приклады­ваемый к законопроекту сопроводительный документ технико-юри­дического характера. «Перечень» имеет суще­ственное практическое значение. Его наличие позволяет ве­сти текущую систематизацию, а значит, разгружать законодательство от ус­таревших, формально утративших силу нормативных актов. В неко­торых случаях отсутствие «Перечня» не позволяет понять смысл законодательной инициативы. Например, в случае представления за­конопроекта о льготах неизбежно возникает вопрос: новые льготы дополняют список имеющихся льгот или заменяют некоторые из них? Ответ на этот вопрос дает перечень актов, подлежащих призна­нию утратившими силу, приостановлению, изменению или допол­нению. Без данного перечня трудно рассчитывать на правильное понимание и решение данного вопроса законодателем.

Составление «Перечня» позволяет с высокой степенью точности выявить круг вза­имосвязанных нормативных правовых актов, определить круг норм, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, из­менению либо дополнению в связи с принятием нового норматив­ного акта.

В ранее действовавшем Регламенте Верховного Совета Россий­ской Федерации и Регламенте Государственной Думы первого со­зыва предусматривалось также представление криминологической экспертизы проекта нормативного правового акта и составление прогноза социальных и экономических последствий его реализа­ции. К сожалению, в последующем эти требования были сняты как излишние. Но, внося законопроект в законода­тельный орган, его авторы должны четко представлять себе по­следствия его реализации и взять на себя публичную ответствен­ность за эти последствия. Равным образом, каждый законопроект должен получить объективную научную оценку с точки зрения его влияния на криминогенную обстановку. Постепенное снижение уровня требований к законодательным инициативам — негатив­ная тенденция в российском законотворчестве, не способствую­щая повышению его социальной эффективности.