07-06-2014_22-51-09-9 Баранова / 90
.doc90. Методы и инструменты региональной политики
Активное государственное регулирование должно носить всеобъемлющий характер, распространяться не только на защиту социальной и экологической сфер, не представляющих особого интереса для частного предпринимательства, но и непосредственно на производство. Государство призвано поддерживать прогрессивные направления производственно-коммерческой деятельности (наукоемкие отрасли, малый бизнес, экспорт товаров и т. д.) и ограничивать консервативные (технологически устаревшие производства и т. д.), осуществлять защиту внутреннего рынка. В основном это реализуется перераспределением доходов, бюджетных средств. Государство все больше участвует в перераспределении национального дохода, главным образом через бюджет, между различными группами общества, отраслями и регионами.
3 группы методов
Планирование и прогнозирование;
Бюджетно-налоговая система;
Использование регулирующих инструментов.
Регулирующее воздействие государства на экономику регионов осуществляется прямым и косвенным способами.
При прямом экономическом регулировании используются административные методы управления социально-экономическим развитием с задействованием рыночных стимуляторов. Их инструментами служат государственные целевые программы, стратегические и бизнес-планы, включая федеральный и региональные бюджеты (финансовые планы). Направления прямого регулирования:
• выделение финансовых средств на текущие нужды из федерального бюджетного фонда финансовой поддержки регионов и 1 посредством установления льготных норм отчислений в региональные бюджеты от федеральных налогов;
• размещение, в том числе на конкурсной основе, государственного заказа на поставку продукции для народнохозяйственных нужд (включая оборонный заказ);
• участие государства в финансировании инвестиционных проектов; поддержка научно-технических нововведений (инноваций).
бюджетное регулирование как составная часть прямого воздействия государства на региональное развитие строится на основе нормативного распределения источников доходов между федеральным, региональными и местными бюджетами, целевых и резервных бюджетных фондов для реализации различных проектов и программ.
Важной формой прямого регулирования являются финансируемые государством федеральные и региональные целевые программы развития территорий, они содержат комплекс мер, обеспечивающих реализацию поставленных целей.
Косвенное регулирование заключается в применении государством экономических методов - финансовых, кредитно-денежных рычагов (стимулов и антистимулов) опосредованного воздействия на поведение субъектов хозяйствования и управления в регионах. Используются в основном два метода - налоговое и кредитное регулирование, а также отчасти ценовое.
В зависимости от способов воздействия на объект регулирования методы можно разделить на экономические и административные. Экономические методы оказывают стимулирующее или ограничивающее воздействие на производство и развитие проблемных регионов. Административные методы включают систему административных запретов.
В зависимости от территориальной широты или комплексности охвата объекта регулирования можно выделить комплексный системный метод государственного регулирования (государственные региональные программы) и системы льгот на компактной территории (специальные экономические зоны).
Выбор же конкретного инструмента зависит от задач управления и специфических условий их решения, сложившихся в данный момент в регионах России.
Административные методы. Деятельность по управлению невозможна без разумного применения административных методов (которые нередко называют организационно-административными или организационно-распорядительными). С их помощью формируются основные системы управления в виде устойчивых связей и отношений, положений, предусматривающих права и ответственность подразделений аппарата управления, отдельных работников.
Административные методы реализуются путем прямого воздействия руководителей, собственников на подчиненных. Оно может осуществляться на основе заключенных договоров, через административные приказы и распоряжения, различные положения, правила, нормативы и другие документы, организационно регламентирующие деятельность подчиненных лиц, их четкую работу, обеспечивающие надлежащую дисциплину и ответственность.
Формы и масштабы применения административных методов определяются задачами управляющего органа, уровнем организации производства, квалификацией и культурой работников, принимающих решения. Чем полнее представлены эти параметры, тем меньше потребности в административном вмешательстве.
В современных условиях применение административных методов предполагает предварительный анализ материалов, дающих полное, достоверное представление о состоянии управляемого объекта, и несовместимо с каким бы то ни было волюнтаризмом.
Экономические методы. Потребность в экономических методах управления закономерно и существенно возрастает, поскольку в условиях развития частного предпринимательства не всегда возможно и разумно решать с помощью директивного воздействия сложную совокупность задач удовлетворения растущих потребностей населения.
Сущность экономических методов — в воздействии на экономические интересы потребителя и работников с помощью цен, оплаты труда, кредита, прибыли, налогов и других экономических рычагов, позволяющих создавать эффективный механизм работы. Экономические методы основываются на использовании стимулов, предусматривающих заинтересованность и ответственность управленческих работников за последствия принимаемых решений и побуждающих работников добиваться инициативного осуществления поставленных задач без специальных на то распоряжений.
Особенности экономических методов управления состоят в том, что они:
• базируются на некоторых общих правилах поведения, дающих возможность маневрировать ресурсами, тогда как административные характеризуются конкретно-адресными заданиями, ориентированными на достижение целей управляемой системы путем формирования ее четкой структуры, создания условий для подготовки, принятия и реализации решений (хотя некоторые общие правила, касающиеся, например, методики разработки бизнес-планов, режима работы и другие, могут предусматриваться директивными актами);
• оказывают на производителей и потребителей косвенное воздействие, посредством системы отношений учитывают интересы коллектива и отдельных работников (административные методы по своей природе не способны столь полно и непосредственно ориентироваться на экономические интересы объектов управления);
• непременно предполагают самостоятельность предприятия на всех уровнях при одновременном возложении на него ответственности за принимаемые решения и их последствия (в отличие от административных методов, предполагающих значительную долю ответственности вышестоящих органов, принимающих решения);
• побуждают исполнителей к подготовке альтернативных решений и выбору из них наиболее соответствующих интересам коллектива (административные распоряжения большей частью однозначны, требуют обязательного, точного исполнения).
Экономические методы управления должны занять и неизбежно займут доминирующее положение. Это необходимо для обеспечения нормальных условий функционирования ассоциаций, союзов, предприятий в новых условиях хозяйствования. Одновременно сокращается число звеньев управления.
При умелом использовании экономических методов управляющие органы в условиях рынка легче преодолевают инертность в реализации своих задач, обусловленной отсутствием соответствующей экономической заинтересованности в оперативном удовлетворении меняющихся потребностей. Усиливается самоконтроль, до минимума снижается необходимость в административном контроле, который сосредоточивается, если в том есть потребность, конечных результатах обслуживания населения.
Чем шире применяются экономические методы, тем большее число вопросов решается непосредственно в основных звеньях управления, ближе к источнику информации. В прошлом в условиях необоснованно широкого применения административных методов нередко на высоких уровнях управления принимались решения, которые по своему содержанию входили в компетенцию нижестоящих звеньев управления. В результате замедлялся процесс принятия решений и не обеспечивалась требуемая оперативность управления, снижались его компетентность и качество.
В современной практике получили большое распространение два основных подхода к построению государственной региональной политики: «политика выравнивания» уровней развития регионов (Германия) и «теория полюсов роста» (Франция).
«Политика выравнивания» – это поддержка отдельных регионов в целях ускоренного развития путем перераспределения средств федерального бюджета в их пользу на определенный период времени за счет других регионов. Объективными основаниями для ее проведения являются экологические катастрофы, экономическая депрессия, неблагоприятные условия и т. д. Примером проведения «политики выравнивания» является приоритетное финансирование восточных земель Германии после ее объединения в начале 1990-х гг.
«Теория полюсов роста» – методологическая основа перестройки территориальной структуры управления во Франции в 1970-х гг. – была выдвинута экономистами-регионологами Ф. Перру и Ж. Будевилем.
Суть теории – констатация и объяснение неравномерности социально-экономического развития, которое в пространственном плане выступает в виде образования «полюсов роста», способных оказывать сильное влияние на основные факторы производства – капитал и рабочую силу.
«Региональный полюс роста» – это набор развивающихся и pрасширяющихся отраслей, размещенных на определенной территории и способных вызывать активизацию экономической деятельности во всей зоне своего влияния.
Образование «полюсов роста» происходит только тогда, когда существует ключевая (ведущая) отрасль промышленности, относящаяся к наиболее динамичным отраслям (при наличии благоприятных условий для интенсивного внедрения достижений НТП).
Теория не только научно объясняет неравномерность экономического развития регионов, но и указывает один из возможных путей интенсивного решения региональных социально-экономических проблем посредством создания в менее развитых регионах искусственных «полюсов роста», способных оказать сильное организующее воздействие на подъем экономики в регионе.
Выравнивание пространственных диспропорций
Поскольку сегодня существование пространственных диспропорции в уровне и качестве жизни населения по регионам Российской Федерации признается в качестве национальной проблемы – пространственные диспропорции чрезмерны, угрожают единству и целостности РФ, – необходимо проведение государственной региональной политики выравнивания.
Вмешательство государства в рамках данной региональной политики должно быть направлено на решение социальных и политических проблем (социальная справедливость, интеграция страны и т.д.). Экономические проблемы лучше решает рынок, но он же усиливает пространственные диспропорции в стране. В то же время региональная политика, несмотря на главенство социально-политических целей, может действовать только через экономику. Без подъема последней в кризисных ареалах невозможно устойчивое их развитие и, следовательно, выравнивание пространственных диспропорций качества жизни населения в стране. Но экономика выступает лишь как инструмент для достижения социально-политических целей региональной политики.
Выравнивающая региональная политика невозможна без перераспределения средств (прямого или косвенного) от богатых регионов (ареалов) к бедным. Масштабы такого перераспределения должны быть достаточны для развития бедных и не должны блокировать развитие богатых. Перераспределение это возможно лишь через федеральный центр.
При этом следует учитывать, что новые механизмы выравнивающей региональной политики предлагаются не взамен ныне существующей региональной политики упорядочивания, а в дополнение к ней. Кроме того, следует учитывать еще и тот факт, что территориальная структура общества и хозяйства достаточно стабильны и инерционны, значимые сдвиги в них требуют десятилетий. Естественно, и выравнивающая региональная политика может дать зримые результаты лишь в течение того же временного периода.
В качестве основных форм ее реализации наряду с федеральными целевыми программами развития регионов и отраслей с долевым государственным финансированием должны использоваться такие формы, как:
участие государства в наиболее эффективных инвестиционных проектах с использованием конкурсной и контрактной систем их реализации;
размещение федеральных заказов на поставку продукции для общегосударственных нужд; поддержка наукоемких производств и развитие высоких технологий; содействие активизации международных экономических связей регионов Российской Федерации;
создание условий для формирования свободных экономических зон и технополисов в регионах, имеющих высокий научный и кадровый потенциал, а также развитую инфраструктуру; содействие малому и среднему бизнесу.
Ведущим в области совершенствования финансовых и налоговых отношений между Российской Федерацией и ее субъектами, а также между органами государственной власти и органами местного самоуправления должен стать курс на последовательное повышение уровня бюджетного самообеспечения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. С этой целью необходимо закрепить за субъектами Российской Федерации постоянные и достаточные финансовые и прежде всего налоговые источники доходов для самостоятельного формирования бюджетов.
Это позволит уменьшить неоправданные встречные финансовые потоки между бюджетами различных уровней, снизить объемы федеральной финансовой поддержки регионов, способных обеспечить развитие собственными силами.
Инструменты региональной экономической политики Существуют различные инструменты региональной экономической политики. Причём набор инструментов в различных странах отличается друг от друга. При этом можно выделить пять больших классов:
1) средства, идущие на сдерживание размещения новых предприятий в перенаселенных регионах;
2) пространственное распределение деятельности государства в области экономического развития; 3) стимулирование деятельности компаний путем финансовой поддержки;
4) формирование инфраструктуры;
5) «мягкие» меры по стимулированию развития.
В настоящее время роль средств, идущих на сдерживание и пространственное распределение деятельности государства в области экономического развития, существенно сократилась. Средства сдерживания использовались во Франции (в отношении Парижа и его пригородов), Соединенным Королевством (в отношении Лондона и Юго-восточного региона). Но в 1970 году Соединенное Королевство отказалось от этой политики. В Париже в последующие годы применялась политика в отношении стимулирования развития бизнеса в основном за пределами столичного региона и перемещения предприятий за пределы столицы Франции. В настоящее время только Франция и Греция стимулируют развитие промышленности, которая расположена вдали от перенаселенных столиц. В настоящее время большинство стран-членов ЕС в качестве инструментов региональной политики используют три последние группы. Финансовое стимулирование включает в себя дотации на определенные суммы инвестиций, кредиты, субсидии в связи с созданием рабочих мест и т.п. Данные методы призваны заинтересовать фирмы размещать производство или инвестировать средства в проблемные регионы. Данные инструменты находят широкое применение практически во всех странах ЕС. Уровень развития инфраструктуры играет важную, можно сказать, первостепенную роль в развитии региона. Под инфраструктурой в экономике понимается комплекс отраслей хозяйства, обслуживающих промышленное и сельскохозяйственное производство (строительство шоссейных дорог, каналов, портов, мостов, аэродромов, складов, энергетическое хозяйство, железнодорожный транспорт, связь, водоснабжение и канализация, общее и профессиональное образование, расходы на науку, здравоохранение и т. п.). Понятно, что без развития инфраструктуры об экономическом росте в регионе речи быть не может. Как правило, расходы на инфраструктуру очень велики и их нести может только государство. Создание инфраструктуры можно рассматривать как государственные инвестиции, которые в дальнейшем принесут доход в бюджет в виде налогов. К «мягким» мерам по стимулированию развития можно отнести поддержку информационных сетей, консалтинговую деятельность, научные исследования и т.д.
Инструменты региональной экономической политики также можно разделить на:
1) финансовые;
2) административные;
3) инфраструктурные.
Первая группа инструментов включает в себя налоги, финансовую помощь, привлечение инвестиций, штрафы и т.д. Административные инструменты включают в себя запреты, разрешения, лицензирование и т.д. Инфраструктурные инструменты направлены на стимулирование экономики через развитие инфраструктуры