15. История Исходя из безусловной правомерности самой делегации, являющейся примером возможного перераспределения власт- ных полномочий различных ветвей власти в рамках леги- тимности, конгресс еще в 1946 г. принял Закон об адми- нистративной процедуре (дополненный Законом о свободе информации в 1967 г. и Законом о неприкосновенности частной жизни 1974 г.), направленный на упорядочение, устранение разнобоя в нормотворческой деятельности ад- министрации. Он содержит перечень эталонных процедур, которым регулирующие ведомства должны следовать при принятии или изменении нормативных актов: информировать население о принятых ими документах, о правилах своей деятельности, о всех решениях по судебному рассмотрению соответствующих дел, публиковать в "Федеральном регист- ре" любые предполагаемые изменения существующих норма- тивов и пр. Значительно были расширены в XX в. и конституционные военные полномочия президента как главнокомандующего. Несмотря на право конгресса объявлять войну, президент часто по собственному усмотрению использует вооруженные силы. Если до второй мировой войны считались допустимы- ми необъявленные конгрессом так называемые "президент- ские войны" только в том случае, если имело место напа- дение на собственно территорию США, то в настоящее вре- мя президент без объявления конгрессом может начать во- енные действия, если нападение было совершено на одного из многочисленных союзников США по военным блокам. Без прямо выраженного согласия конгресса в 1950 г., например, была начата война в Корее, в 1965 г. - во Вь- етнаме, впоследствии произошла эскалация военных дейс- твий на территории Лаоса, Камбоджи и пр. До последнего времени США более 200 раз использовали свои вооруженные силы за рубежом, и только в 5 случаях войну объявлял конгресс. Без всякого согласия конгресса осуществляются и та- кие формы военного вмешательства, как посылки военных советников, предоставление тем или иным воюющим группи- ровкам оружия, обучение их в специальных лагерях и пр. Примером может служить необъявленная война США про- тив Никарагуа с помощью финансирования "контрас" за счет средств, полученных от тайной продажи оружия Ира- ну, ставшая причиной во второй половине 80-х гг. нового политического скандала - "ирангейта". Чрезмерно возросшие военные полномочия президента заставили конгресс принять в 1973 г. совместную резолю- цию палат, предписывающую предварительное или немедлен- ное получение санкций на использование исполнительной властью военной силы в случае кризисной ситуации. Резо- люция обязывает президента в течение 48 часов письменно доложить конгрессу о введении американских войск в ра- йонах, где начались или предполагается начало военных действий. В 60-дневный срок после посылки президентом войск "на вражескую территорию конгресс должен прямым объявлением войны или другой санкции дать разрешение на продолжение боевых действий или потребовать их прекра- щения". Если конгресс не дает такой санкции, президент обязан отозвать войска, при этом исключаются случаи, когда конгресс не в состоянии был собраться из-за воо- руженного нападения. С целью защиты войск США президент вправе продлить срок их пребывания в воюющей стране сверх 60 еще на 30 дней. Конгресс, таким образом, при всей жесткости формули- ровок его резолюции давал президенту достаточный срок для военного маневра. Да и контроль в данном случае вряд ли можно считать эффективным, ибо сам президент определяет наличие той или иной кризисной ситуации, что редко может быть оспорено законодателем. Процедура уведомления президентом конгресса и после принятия резолюции продолжала нарушаться. Р. Рейган, например, официально не докладывал конгрессу ни о нача- ле карательной бомбежки Ливана, ни о начале временной оккупации Гренады, не без основания полагаясь на общее мнение о невыполнимости резолюции, так как президент- ские действия в "кризисной ситуации" в любом случае бу- дут поддержаны народом. Значительно были расширены в XX в. права президента и во внешнеполитической сфере. Путем использования "соглашений исполнительной власти" президент может обойти конституционное требование согласия сената на заключение международных соглашений и их денонсацию. Ф. Рузвельт часто действовал не только через голову конгресса, но и через голову государственного секрета- ря, не ставя их в известность о важнейших внешнеполити- ческих акциях, например о содержании Ялтинских соглаше- ний 1945 г. Без согласия сената путем "соглашений ис- полнительной власти" в 1969-1970 гг. были заключены до- говоры с Южным Вьетнамом, Таиландом и пр. Верховный суд отказывается признавать неконституционной данную прак- тику с удобной для него ссылкой на то, что это - вопрос политический. Особенно значимой сферой столкновения интересов аме- риканского администратора и законодателя, их противоре- чий и в конечном счете достижения разумного компромис- са, сотрудничества является финансовая сфера, бюджет. Уступая президенту в сфере законодательства, конг- ресс крепко держит в своих руках самое мощное орудие контроля над исполнительной властью - бюджет и его ис- полнение. В соответствии с Законом о бюджете 1921 г. президент готовит проект бюджета. При этом в соответс- твии с принципом разделения властей президент не вправе повлиять на бюджетные расходы законодательной и судеб- ной ветвей власти, которые устанавливаются без его оце- нок и предложений. Конгресс же имеет право дополнить или пересмотреть бюджетные статьи. Лишен президент и права контролировать утвержденные конгрессом расходы по программам, касающимся социального страхования, выплат безработным и пр. Еще в XIX в. в США сложилось обыкновение "удержания средств", то есть право президента по собственному ус- мотрению перераспределять некоторые бюджетные ассигно- вания или тормозить деятельность ряда фондов, отказыва- ясь тратить деньги на утвержденные ранее цели. Особенно преуспел в этом Р. Никсон, который, вопреки мнению конгресса, прямо закрывал отдельные каналы расходов по бюджету. Попытка усилить свои полномочия в сфере распределе- ния средств была предпринята конгрессом в 1973 г., ког- да была создана объединенная комиссия палат конгресса по изучению мер бюджетного контроля с целью его ужесто- чения. В 1974 г. был принят Закон о контроле конгресса над бюджетными расходами, на основании которого в обеих его палатах были созданы новые бюджетные комиссии, а в 1975 г. было образовано Бюджетное управление конгресса (БУК) с широкими полномочиями требовать у исполнительной власти любую дополнительную информацию о расходовании средств. Усилена была роль и ранее созданного Главного контрольно-финансового управления. Закон 1982 г., признав право президента на "удержа- ние средств", требует от него обязательного доклада конгрессу при отсрочке использования ассигнований и его согласия при прекращении расходования средств по уже утвержденным фондам. Спор по поводу использования бюджетных ассигнований после 1982 г. перерос в новую проблему ограничения рос- та бюджетного дефицита, ставшего с 30-х гг. хроничес- ким. Бюджетный дефицит рос за счет все новых займов Ми- нистерства финансов для покрытия национального долга, который поднимался выше определенного законом потолка. Это заставляло конгресс принимать новые законы, опроки- дывающие предельную планку расходов. В 1985 году перед угрозой прекращения платежей пра- вительством по своим счетам было достигнуто соглашение о новой предельной сумме долга, но одновременно с этим был принят Закон о сбалансированном бюджете, закрепив- ший четкий график принятия бюджета на очередной финан- совый год, в котором должны указываться общая сумма расходов, бюджетных ассигнований, предполагаемых выплат по долговым обязательствам (особо по первоочередным выплатам по гарантированным займам), а также общая сум- ма бюджетных поступлений с возможным их увеличением или уменьшением, допускаемые пределы бюджетного дефицита, государственного долга и пр. Но главное Закон закреплял порядок автоматического действия механизма сокращения расходов, если конгресс и президент не смогли догово- риться об установлении пределов бюджетного дефицита. В случае превышения (по данным Административно-бюджетного управления) пределов расходов более чем на 10 млрд. долл., президент должен издать распоряжение об их уре- зании. Сокращению подлежат главным образом ассигнования на оборонные программы. Они не могут затрагивать прог- раммы социальные - "мэдикейт", помощи семьям с несовер- шеннолетними детьми, кормящим матерям, ветеранам, выда- чи продовольственных талонов и пр. Закон 1985 г. - пример компромиссного эффективного сот- рудничества властей в установлении гибкого контроля над бюджетом, развязывающего руки и президенту, и конгрессу в случае возникновения чрезвычайных ситуаций, кризисов, социальных потрясений. Временные границы действия Зако- на 1985 г. определялись 1991 г., но он действовал до последнего времени. Благодаря длительному устойчивому росту экономики США и жестким мерам контроля в 1997 г. бюджетная система США была почти полностью сбалансиро- вана. Бюджетный дефицит сократился в 13 раз и составил менее 23 млрд. долл., или 0,3% ВВП. Процесс "переливания" властных полномочий, приводя- щий к усилению или ослаблению роли Верховного суда в зависимости от конкретной политической конъюнктуры, от персонального состава пожизненно назначаемых судей, ка- сается и сферы взаимоотношений судебной с другими влас- тями. После демарша против законодательства "нового курса" в 1937 г. Верховный суд сам поднял вопрос о су- дебном самоограничении в отношении дел, имеющих полити- ческий характер. Это ограничение, однако, действует су- губо выборочно, не закрывает двери суда, когда прези- денту или конгрессу его вмешательство становится крайне необходимым. Например, такая сугубо политическая проб- лема, как проблема политических и гражданских прав, бы- ла в центре внимания суда Уоррена в конце 50-х - начале 60-х гг., отстаивающего идею равенства при толковании поправки XIV к американской Конституции о равной защите закона всех американцев. В то же время подорвавший авторитет исполнительной власти "уотергейт" способствовал вынесению Верховным судом решения, серьезно ограничивающего привилегию пре- зидентской власти на сокрытие определенной информации военного или дипломатического толка, на утаивание им документов, необходимых для выяснения истины. Кажущиеся порой непримиримыми разногласия (часто ис- кусственно раздуваемые в прессе и на телевидении), осо- бенно усиливающиеся в периоды так называемого "раздель- ного правления", не подрывают взаимодействия всех звеньев государственного аппарата в решении важнейших экономических, политических, социальных задач, стоящих перед страной. Пройдя длинный путь с момента принятия Конституции 1787 г., политические институты США сумели без революционных потрясений, эволюционным путем прис- пособиться к меняющейся политической обстановке, в ре- зультате чего конституционный принцип "разделения влас- ти" ныне следует толковать не столько в свете противо- поставления полномочий ветвей власти, сколько в свете усиления их взаимозависимости и взаимодействия. 4. Эволюция американского федерализма Борьба тенденций централизации и децентрализации в условиях жесткого конституционного разграничения компе- тенции союза и субъектов американской федерации - шта- тов - не ослабевала в истории США. Эта борьба на протя- жении более чем двухвековой истории развития американс- кого федерализма велась главным образом вокруг проблемы взаимоотношений, разграничения компетенции между феде- ральными органами и органами отдельных штатов. Те изме- нения, которые происходили в этой сфере, находили отра- жение главным образом в решениях Верховного суда, фик- сировавшего их с учетом потребностей времени, полити- ческой целесообразности, расстановки социально-полити- ческих сил в стране. Итогом гражданской войны 60-х гг. XIX в. стала докт- рина "вечного союза", признания США в качестве единого государства, созданного по воле всего американского на- рода, исключающего право какого-либо штата на сецессию и на отказ признавать действия федерального конгресса в качестве неконституционных. После гражданской войны на первый план вышла пробле- ма создания единого экономического пространства (до 1877 г. штаты, несмотря на запрет, имели даже собствен- ные деньги). Спор между федерацией и ее субъектами стал фокусироваться на интерпретации одного из положений Конституций (ст. 1, разд. 8) о праве федерального конг- ресса регулировать торговлю между штатами. Возникла доктрина "двухстороннего федерализма", которая исходила из того, что сферы деятельности национального прави- тельства и штатов должны быть разграничены, но торговля между штатами должна регулироваться в соответствии с конституцией федеральным конгрессом и только внутри штатов - штатами. Широкое толкование этой доктрины дало возможность центру регулировать почти все вопросы, свя- занные с коммерческой деятельностью, так или иначе выходящие за рамки штата. Тенденция централизации "по вертикали", перетекания полномочий от штатов к центру наиболее ярко проявилась в период "нового курса" Рузвельта, в условиях концент- рации средств для выхода из кризиса, осуществления фе- деральных экономических и социальных программ, значи- тельного усиления власти президента, роста числа много- численных федеральных регулирующих ведомств. Она сохранялась и после 30-х гг., когда Верховный суд не столько выяснял отношения федерации и штатов, сколько обосновывал политическую линию их сотрудничест- ва во имя решения общих социально-экономических задач. Это позволило федеральным властям регулировать многие направления экономической деятельности в стране. В ре- зультате к 40-м гг. не только сельское хозяйство, но и промышленность оказались в ведении федеральных властей, что и было поддержано в решении Верховного суда 1942 г., утвердившего общее правило, что конгресс может при- нять закон, конституционность которого не может быть подвергнута сомнению, если он касается регулирования почти любого типа экономической деятельности, в любом районе страны. Усиление контроля со стороны федерации над штатами происходило и за счет роста их финансовой зависимости от центра. Если до XX в. федеральные субсидии штатам, местным органам были небольшими и малочисленными, то затем их масштабы стали резко увеличиваться. С 1960 г. федеральная помощь штатам удваивалась каждые пять лет. В 1980 году она достигла 28% расходов в штатах. Ко- лоссальные средства шли на осуществление 400 федераль- ных программ, среди которых наиболее крупными являлись социальные программы помощи семьям с низким уровнем до- ходов, безработным, многодетным матерям и семьям с детьми-инвалидами, в строительстве дешевого жилья, по- мощи здравоохранению и пр. Затем на первый план стали выходить общефедеральные программы борьбы с преступ- ностью, охраны окружающей среды и пр. То обстоятельст- во, что с 60-х гг. уже половина всех федеральных субси- дий стала тратиться на вышеуказанные цели, было связано не только с кардинальным изменением приоритетов феде- ральной политики, но и с формированием нового порядка выда- чи субсидий. Если до 60-х гг. они выдавались по запро- сам штатов и при их участии, то затем федеральное пра- вительство стало в меньшей степени основываться на тре- бованиях штатов и в большей на том, что оно считало сферой общенациональных интересов. Преследуя эти инте- ресы, федеральное правительство могло даже через голову штатов направлять субсидии в распоряжение отдельных го- родов или районов. Возросший объем федеральной помощи, а также изменение порядка ее поступления приобрели для штатов 70-х гг. такое значение, что возникли опасения, что Вашингтон "прибирает к рукам" местное управление. Этому способствовали и утвердившиеся доктрины так назы- ваемых "подразумеваемых" или "имманентно присущих" фе- деральному конгрессу законодательных прав, дающие ему право вторгаться в законодательные полномочия штатов. Политика чрезмерной централизации не могла не на- толкнуться на препятствия со стороны штатов. Получила распространение практика резолюций местных легислатур о "вторжении федерации в сферу правовой компетенции шта- тов". Под влиянием роста антивоенных настроений (против войны во Вьетнаме) стали приниматься законы, расходящи- еся с официальной политической линией Вашингтона. В штате Массачусетс, например, в 1970 г. был принят за- кон, который освобождал граждан штата от ответственнос- ти за уклонение от участия в войне на том основании, что решение о ее начале не было принято конгрессом. Под лозунгами "суверенитета штатов" выступали и реакционные региональные силы, противники федеральных социальных программ. Непомерное бремя дотаций заставляло и национальное правительство искать пути его облегчения. Менялись фор- мы дотаций. Они шли в виде освобождения штатов от нало- гов, объединенных грантов, сумма которых зависела от размеров денежного участия в осуществлении федеральных программ самого штата или местных властей и пр. Но при этом федеральное правительство не переставало вводить все новые формальные ограничения для использования на местах дотационных средств. Попытки Р. Никсона в 1979 г. передать штатам в соот- ветствии с политикой "нового федерализма" больше полно- мочий в вопросах создания, управления и финансирования программ не дали ожидаемых результатов. Решительное наступление на чрезмерную централизацию повела в 80-х гг. республиканская администрация во главе с Р. Рейганом, действующая под лозунгами "поисков жизнеспо- собного партнерства", "возвращение штатам функций, ко- торые они могут осуществлять лучше". Новый план Р. Рейгана по совершенствованию межправи- тельственных отношений был инкорпорирован в общую стра- тегическую линию оздоровления экономики (Economic Reco- very Plan) и предусматривал следующие цели: а) уменьше- ние влияния федеральных органов на местные дела на ос- нове усиления доверия к местным властям, б) замену це- левых федеральных субсидий "блоковыми", выделяемыми на ряд программ нескольким штатам, в) поэтапную передачу штатам ответственности за финансирование многих прог- рамм вместе с передачей им определенных финансовых средств, налоговых поступлений с соответствующим сокра- щением статей федерального бюджета, направленных на фи- нансирование социальных программ. В осуществлении политики "нового федерализма" Р. Рейган аннулировал ряд программ, таких, как Корпус по трудоустройству молодежи и созданию государственных ра- бочих мест, Комиссию по региональному развитию и др., оставив однако гранты на городское развитие, на строи- тельство муниципальных многоквартирных домов и пр. Фе- деральные суды способствовали в это время развитию уни- фицированных стандартов и требований, предъявляемых к штатам, желающим получить государственные субсидии. Политика "нового федерализма" не изменила, однако, кардинально отношений центра и штатов. И в настоящее время федеральное правительство является основным дейс- твующим лицом в осуществлении социальных программ. Бо- лее того, оно в силу изменившихся условий приобрело ряд направлений деятельности, ранее ему не свойственных, например борьба с преступностью (которая все больше но- сит не только межрегиональный, но и международный ха- рактер), развитие общеобразовательной системы образова- ния (о чем свидетельствует, в частности, создание в 1979 г. Федерального министерства образования) и пр. Но эта политика способствовала достижению большего взаимо- понимания, большего участия местных органов в решении общенациональных социальных задач, в осуществлении со- циальных программ. Американский федерализм, пройдя через все трудности и катаклизмы в поисках эффективного взаимодействия, путей легитимного снятия естественно возникающего нап- ряжения между властными органами всех уровней, ныне предстает в форме "кооперативного федерализма", исходя- щего из прагматических принципов "полезности и выгоды" для страны, исключающего непримиримое "перетягивание каната" в борьбе за власть. 5. Рост бюрократического аппарата XX в. в США характеризуется колоссальным ростом бю- рократического аппарата, огромной сети органов исполни- тельной власти: департаментов, независимых ведомств, правительственных корпораций, комитетов, комиссий, ко- торые непосредственно входят в систему административных учреждений, возглавляемых президентом и правительством, то есть исполнительных органов, наделенных властными полномочиями, имеющих право выносить решения касающиеся прав и обязанностей частных лиц, или не входят в нее. Административным, регулирующим ведомствам, в отличие от других государственных учреждений, не только дано право принимать нормативные акты (предписания), разъяс- няющие, дополняющие или интерпретирующие соответствую- щие законы, но и следить за их соблюдением. В свете этого легко представить колоссальное число таких актов, стандартов, нормативов, действующих в стране. Так, Ко- миссия по ценным бумагам и биржам имеет широкие полно- мочия по изданию предписаний, касающихся деятельности фондовых бирж, Министерство труда определяет минимум заработной платы для рабочих и служащих правительствен- ных учреждений, Междуштатная торговая комиссия устанав- ливает ряд тарифов и пр. Аппарат высших органов исполнительной власти форми- руется президентом совместно с конгрессом. Президент проводит реорганизацию федеральных учреждений и ведомс- тв и осуществляет общее руководство их деятельностью. Право периодической реорганизации федерального аппа- рата исполнительной власти на основе так называемых "реорганизационных планов" представляется президенту специальными законами конгресса. Первый такой Закон Оу- вермэна был принят конгрессом в 1918 г. и предоставил В. Вильсону право реорганизовать административный ап- парат для выполнения военных задач. В дальнейшем реор- ганизационные планы осуществлялись и Гувером, и Руз- вельтом, и Трумэном, и другими президентами в связи с изменением задач, стоящих перед страной. Состав, струк- тура органов исполнительной власти, связанных между со- бой сложнейшими отношениями зависимости и полузависи- мости, таким образом, непостоянны. Открывают список федеральных административных учреж- дений Министерства (департаменты в США). Из этого спис- ка исключаются как не административные Министерство иностранных дел (Госдепартамент), осуществляющее внеш- неполитические функции, и военные департаменты: армии, военно-морского флота и военно-воздушных сил. Непостоя- нен и Кабинет министров при президенте, он определяется законом или обычаем. Так, созданный еще в 1862 г. Де- партамент внутренних дел вошел в Кабинет министров только в 1889 г. По данным 1993 г., общее число занятых в американс- ких федеральных органах власти (всех трех ее ветвей) составляет 3 115 046 человек, из них наибольшее число - в органах исполнительной власти - 3 048 143 человека. Вместе с тем несколько миллионов человек не числятся в федеральных ведомствах, но они работают на них, получая заработную плату по грантам и контрактам. Кардинальные перемены во внутренней политике, изме- нения национальных приоритетов или проблем, возникающих перед страной, приводят, как правило, к возникновению новых министерств и ведомств. Так, вслед за созданием Междуштатной комиссии по торговле, в 1903 г. было соз- дано Министерство торговли. Новая социальная политика В. Вильсона привела к созданию в 1913 г. Министерства труда. При Трумэне в соответствии с реорганизационным планом 1953 г. было создано Министерство здоровья, об- разования и благосостояния, реформированное в 1979 г., в результате чего появилось два министерства: Минис- терство здравоохранения и социальных служб и Министерс- тво образования. Министерство жилищного строительства и городского развития, созданное в 1965 г., а также Ми- нистерство транспорта, созданное в 1966 г., возникли в связи с программой "борьбы с бедностью" Л. Джонсона, составной частью которой было строительство дешевых жи- лищ и пр. Энергетический кризис 70-х гг. привел к соз- данию в 1977 г. специального Министерства энергетики, несмотря на то, что в это время уже существовала Федеральная комиссия по энергетике. Одним из последних министерских образо- ваний стало Министерство по делам ветеранов, созданное в 1988 г. Специфическим образованием административной системы США, связанным, с одной стороны, с закономерным в любом работающем федеральном аппарате напряжением, возникаю- щим между органами федерации и ее субъектов, а также со столкновением интересов законодательной и исполнитель- ной власти, стала система многочисленных независимых ведомств (агентств), которые, обладая правами админист- ративных учреждений, наделенных нормотворческими и ква- зисудебными полномочиями, организационно обособлены от министерств и пользуются в той или иной мере самостоя- тельностью даже по отношению к президенту. Независимое ведомство возглавляется, как правило, коллегиальным органом, главу которого назначает прези- дент, но срок полномочий руководства независимого ве- домства превышает срок полномочий самого президента; оно также периодически, не полностью обновляется, чтобы сохранять определенную преемственность и независимость. Будучи формально подчиненным конгрессу, независимое ведомство не исключается и из-под контроля президента, главным образом через Административно-бюджетное управ- ление Исполнительного управления президента, когда речь идет об их бюджетно-финансовых запросах. Большое число таких ведомств возникло в период "но- вого курса", когда они создавались без достаточного согласования и четкой системы на основе потока законо- дательных актов, определяющих их состав, компетенцию, сферы деятельности и пр. В соответствии с родом своей деятельности независи- мые ведомства (к настоящему времени их создано около 100) делятся на политические, экономические и социаль- ные. К первым относятся такие важные политические обра- зования, как Комиссия по гражданским правам и Федераль- ная комиссия по выборам, ко вторым - Федеральная ре- зервная система, Комиссия по ценным бумагам и биржевым операциям, Федеральная корпорация страхования вкладов, Экспортно-импортный банк и др., к третьим - Националь- ный совет по трудовым отношениям, Комиссия по обеспече- нию равных возможностей для трудоустройства и пр. Сходными с независимыми агентствами по своему право- вому статусу административными образованиями являются правительственные корпорации, действующие в хозяйствен- ном обороте как частные корпорации, но находящиеся под непосредственным контролем правительства, так как собс- твенность этих корпораций является государственной. Правительственные корпорации связаны с выполнением тех или иных правительственных задач, как, например, Корпо- рация по гарантированию пенсионного обеспечения. Важнейшим звеном системы органов исполнительной власти является Исполнительное управление президента (ИУП). Не предусмотренное конституцией, ИУП создавалось исполнительным приказом Ф. Рузвельта сначала с неболь- шим количеством сотрудников в качестве информацион- но-координирующего органа президентской власти, в целях усиления взаимодействия между отдельными звеньями раз- бухшего в 30-х гг. административного аппарата. Оно сос- тояло тогда из аппарата Белого дома, Бюджетного бюро (входившего ранее в структуру Министерства финансов), Совета по планированию национальных ресурсов и двух уп- равлений - по кадровой политике и по правительственным отчетам. В случае возникновения чрезвычайной обстановки предусматривалось создание Управления по чрезвычайным ситуациям (УЧС). Неизменной составной частью ИУП с момента его созда- ния остается аппарат Белого дома, насчитывающий в нас- тоящее время около 90 человек, находящихся на штатных должностях, среди которых главные посты занимают Глав- ный советник, пресс-секретарь и секретарь по связям с общественностью. Этот аппарат отвечает за связь прези- дента с конгрессом, главами министерств и ведомств, со средствами массовой информации и пр. Направленное воздействие на средства массовой инфор- мации с целью "надлежащего освещения внешней и внутрен- ней политики США" является одной из задач аппарата Бе- лого дома. В начале 1985 г. в рамках ИУП была создана специальная информационная служба новостей Белого дома, состоящая только из правительственных чиновников, кото- рая является часто единственным источником информации о политике Вашингтона. Белый дом осуществляет общее ру- ководство и гигантской машиной внешнеполитической про- паганды, основным звеном которой является информацион- ное агентство США (ЮСИН). Вместе с расширением президентских полномочий в свя- зи с усложнением задач, стоящих перед администрацией, увеличивалась роль и значение ИУП в деле не только ко- ординации деятельности административного аппарата, но и выработки национальной политики, в принятии важнейших политических решений, что, в свою очередь, привело к его структурной перестройке, к росту численности аппа- рата и размеров ассигнований на его содержание. Важные изменения в структуре и функциях ИУП произош- ли в годы второй мировой войны. Наряду с увеличением численности аппарата Белого дома, Совета по планирова- нию национальных ресурсов и Бюджетного управления, вместо двух старых управлений: по кадровой политике и правительственным отчетам, были созданы на постоянной основе Управление по чрезвычайным ситуациям (УЧС) и Уп- равление экономических стабилизации (УЭС). На эти два управления, призванных не только вырабатывать, но и ре- ализовывать президентские, внутриполитические и внешне- политические программы, и переместился в это время центр тяжести с бюджетно-административных подразделений ИУП. В рамках УЧС особое место стал занимать отдел воен- ной помощи союзникам США, преобразованный в 1941 г. в Управление по ленд-лизу, а в 1943 г. - в Управление по внешней экономике, во главе с помощником президента, выполнявшим роль главного координатора различных ве- домств по оказанию военной помощи союзникам США, по восстановительным работам и пр. В УЭС, сыгравшем решаю- щую роль в деле организации военного производства, сте- калась вся информация о выпускаемой военной продукции, о запасах сырьевых ресурсов, о потерях вооруженных сил США и всех воюющих стран, о закупках вооружения. Особое стратегическое значение сотрудничества США со странами Латинской Америки привело к созданию в рамках УЧС в 1941 г. специального отдела межамериканских дел, заня- того выработкой военно-экономической и идеологической политики, проводимой в этом регионе. После войны ИУП стал не только играть определяющую роль в принятии важнейших политических решений, но и выполнять роль своеобразного высшего арбитра в сфере исполнительной власти. Перемещение центра тяжести в принятии политических решений и программ из министерств в ИУП не было гладким и не могло быть таковым при действии механизма "сдержек и противовесов", обеспечивающих определенный баланс, равновесие политических сил. Как и в случае с безуспеш- ной попыткой Ф. Рузвельта реформировать Верховный суд, ему не удалось в годы войны по примеру Великобритании создать некий президентский "военный кабинет", в кото- рый должны были войти военные министры, представители Комитета начальников штатов и др. Безуспешной в это время оказалась из-за сопротивле- ния военных и ФБР и попытка Ф. Рузвельта централизовать в рамках ИУП всю разведывательную деятельность. Но со- ответствующая подготовительная работа в этом направле- нии была проведена. Так как Комитет начальников штабов, которому было передано в годы войны руководство всеми операциями органов политической и военной разведки, не справлялся со своими задачами, в рамках Бюджетного уп- равления было создано Управление координации информации (УКИ), а в составе УЧС сформировано управление военной информации. Только в условиях начавшейся "холодной войны" в 1947 г. был принят Закон о национальной безопасности, на ос- новании которого было создано мощное подразделение в рамках ИУП - Национальный совет безопасности (НСБ) с подчиненным ему органом - Центральным разведывательным управлением (ЦРУ), возглавляемым директором, назначае- мым президентом "по совету и согласию Сената" из числа действующих офицеров вооруженных сил или гражданских лиц. ЦРУ, как указывается в Законе, не подлежало "военно- му или какому-либо иному надзору, контролю или ка- ким-либо иным ограничениям" со стороны военных департа- ментов. В его обязанность входило "давать советы" НСБ по вопросам, касающимся разведывательной деятельности, "составлять рекомендации" президенту по вопросам "коор- динации разведывательной деятельности департаментов и ведомств правительства" и пр. При этом прямо постановлялось, что на директора ЦРУ возлагается ответственность за "защиту источников ин- формации и методов ее получения от неправомерного (не- уполномоченного) рассекречивания (оглашения)", что де- лало его фактически бесконтрольным. Наряду с созданием Национального совета безопасности другим важным дополнением ИУП после второй мировой вой- ны стало создание в 1946 г. вышеупомянутого Совета эко- номических консультантов и в 1963 г. Управления предс- тавителей США на торговых переговорах, ознаменовавшего значительное расширение полномочий президента и в сфере внешнеэкономической деятельности. Определенный крен в аппарате ИУП, связанный с воз- никновением НСБ и закреплением за ним только сферы внешней политики, прямое запрещение ЦРУ: "наблюдать за исполнением законов внутренней безопасности", ограждаю- щее компетенцию ФБР, был устранен созданием в 1970 г. в рамках ИУП Совета по вопросам внутренней политики, сос- тоящего из известных аналитиков, призванных вырабаты- вать "советы президенту" по внутриполитическим пробле- мам. Многие рекомендации этого Совета, так же как и реко- мендации Совета экономических консультантов, воплоща- лись в ежегодных посланиях президента конгрессу "О по- ложении в стране". Это подразделение ИЧП особенно часто перестраивалось. В результате новой реорганизации ИУП при Д. Картере в 1971 г. был создан Штаб внутренней по- литики. Р. Рейган преобразовал его в 1981 г. в Управле- ние по разработке политики (УРП). Но при все возрастающем значении этих подразделений ИУП решающая роль в определении внутренней политики ос- тавалась за его Административно-бюджетным управлением (АБУ), заменившим некогда существовавшее Бюджетное бю- ро. В функции АБУ, являющегося "глазами и ушами прези- дента", входит сбор и анализ данных для составления и контроля за исполнением ежегодного бюджета, изучение деятельности органов исполнительной власти, разработка планов их реорганизации, ревизия бюджетных предложений правительственных ведомств и пр. Любое предложение ве- домств по изменению действующих государственных прог- рамм в области экономики, социальной политики, военного строительства, охраны окружающей среды и пр., прежде чем попасть в конгресс, требует одобрения АБУ, который играет роль законодательного фильтра президента. При принятии важнейших политических решений президент опирается прежде всего на свой личный штаб советников - специалистов кабинета и АБУ. Призна- нием особой важности АБУ стало ныне назначение его ди- ректора президентом с согласия Сената. Чрезмерное разрастание бюрократического аппарата, превратившегося в самодовлеющую силу, вызывает все уси- ливающееся недовольство и критику американцев, к кото- рой не может не прислушиваться политическое руководство страны. Бюрократов осуждают за волокиту, дублирование функций, расточительство, конфликтность. В 1978 г. была проведена реорганизация государственной службы с целью ее большего приспособления и восприимчивости к прави- тельственному политическому курсу путем совершенствова- ния системы вознаграждения чиновников, повышения их квалификации, укрепления дисциплины. На основании Зако- на 1978 г. при некоторых министерствах и ведомствах бы- ли учреждены должности генеральных инспекторов, расс- матривающих жалобы на злоупотребления чиновников и пр. Все громче стали раздаваться в правительственных кругах и требования дерегуляции общественной жизни. Кандидаты в президенты в качестве козыря стали исполь- зовать в предвыборных кампаниях обещания покончить с колоссальными расходами на госаппарат, сократить как его численность, так и количество издаваемых им предпи- саний. Особенно активно эти требования стали выдвигать- ся во второй половине 70-80-х гг. Д. Форд (1974-1977 гг.) сформировал в Белом доме группу высокопоставленных специалистов для составления обзора регулирующих Пред- писаний ряда федеральных ведомств, по итогам работы ко- торой был принят ряд законов о дерегуляции в воздушном, железнодорожном и автодорожном сообщении. Непрекращающийся рост расходов на содержание регули- рующих ведомств заставил Д. Картера выступить с прог- раммой "планирования дальнейших процессов регулирова- ния", ослабления требований при регулировании банков, малого бизнеса и пр. Ему удалось принять в 1977 г. За- кон о дерегуляции грузовых автоперевозок и освободить в 1980 г. предприятия малого бизнеса от обязанности ре- гистрации своих ценных бумаг. Но смелое обещание сокра- тить 1900 федеральных ведомств до 200 не было осущест- влено в четырехлетний срок его правления. Особенно активен был в требоваеиях дерегуляции Р. Рейган, который не переставал выступать против "неоправданного вмешательства" государства в сферу ры- ночных и социальных отношений. Не случайно он назвал свой приход к власти в 1980 г. "концом эры Рузвельта в экономике". Проводя неоконсервативную политику "упро- щенного регулирования", Р. Рейган сократил число регу- лирующих ведомств (не затронув при этом самые крупные), расширил права Административно-бюджетного управления ИУП, требуя его обязательного анализа на предмет выяв- ления "стоимости и выгод" всех ведомственных норматив- ных предписаний. С целью освобождения от излишнего бре- мени регулирующих нормативов банков и малого бизнеса в 1987 г. были приняты Законы "О равных условиях конку- ренции в банковской сфере" и "О реформе оздоровления и укрепления финансовых институтов". Стимулируя развитие рыночных отношений, Р. Рейган провел беспрецедентную по своим масштабам налоговую реформу, сократив наивысшую ставку налогов на физических лиц с 70% в 1981 г. до 28-33% в 1988 г. При этом 4,5 млн. семей с самыми низ- кими доходами вообще были освобождены от налогов. Реформа привела к спаду инфляции, росту доходов ма- лоимущих слоев населения. Но вместе с тем были урезаны 20 социальных программ, способствующих, по утверждению Р. Рейгана, "паразитизму и иждивенчеству граждан", что незамедлительно сказалось на обострении проблем жилья, страхования по безработице на федеральном уровне, госу- дарственного медицинского страхования (при существующей многочисленной армии американцев, вообще не застрахо- ванных на случай болезни). Последующие политические пе- ремены после продолжавшегося более десяти лет периода дерегуляции были прямо связаны с усилившимся в США дви- жением в поддержку социальных программ, требованиями более активной роли государства в сфере экономики в связи со снижением конкурентоспособности страны в миро- вой торговле, необходимостью охраны окружающей среды и пр. Поиски баланса, меры регуляции и дерегуляции эконо- мики и социальных отношений, с которыми прямо связана проблема общей численности бюрократического аппарата, его удешевления, остаются актуальной задачей страны. К титульной странице Вперед Назад