ТПП_Семинар_Публицистика / Федеральный Центр и российские регионы
.docФедеральный Центр и российские регионы: возврат к централизации
Для многонациональной и сложной по своему административно-территориальному устройству Российской Федерации отношения федерального Центра и регионов выходят за рамки взаимодействия двух уровней власти, являясь индикатором состояния политической системы в целом. С момента провозглашения российского суверенитета вектор этих отношений неоднократно менял свою направленность. Начиная с 1990 г. во взаимодействии федеральных властей и регионов выделяются три периода.
В первый период (1990 г. – середина 1993 г.) отношения между Центром и регионами были дестабилизированы распадом СССР. Российское государство было слишком слабым, чтобы установить единые для всех субъектов РФ институциональные и политические рамки развития, а у центральной власти недоставало административных ресурсов для управления территориями. Заполняя вакуум власти, Б. Ельцин передал на уровень субъектов Федерации обширные властные полномочия, заключив с региональными руководителями политический компромисс по формуле «полномочия в обмен на политическую лояльность». Личные внутриэлитные договоренности удержали Россию от распада, но явились ситуативным решением проблем, возникших в связи со стихийной децентрализацией.
Во второй период (1994-2000 гг.) в России сформировалась асимметричная договорная федерация. К ее основным характеристикам относятся: двусторонний характер взаимодействия между главой государства и региональными лидерами; фактическое неравенство субъектов Федерации между собой и в отношениях с Центром; отсутствие универсальных правил в отношениях «Центр-регионы». Политическим выражением этого периода стали двусторонние соглашения между Центром и регионами. «Суть не в том, что эти договора что-то принципиально меняли в положении субъекта Федерации, – но в том, что это был некий символ, обозначавший равноправие сторон. В глазах регионального общественного мнения они свидетельствовали о том, что губернатор признается на федеральном уровне как влиятельный политик». Политический компромисс, достигнутый в эти годы, позволил частично стабилизировать отношения между федеральной властью и элитами регионов, но стабилизация эта была хрупкой.
Примитивный федерализм тех лет носил ярко выраженную антикризисную направленность. Регионы получали обширные ресурсы и полномочия, но при этом решали многие из тех проблем, которые в силу собственной слабости федеральный Центр не был способен решить самостоятельно. При всем несовершенстве асимметричной федерации в рамках этой конструкции между Центром и регионами был достигнут баланс, и оба уровня власти научились согласовывать свои интересы.
III Избрание Президентом России В. Путина знаменовало начало нового этапа в отношениях федерального Центра и регионов. С первых дней глава государства приступил к осуществлению политики нового централизма, которая предусматривала выстраивание новой более эффективной с точки зрения властей системы управления и сосредоточение административных, экономических, политических и иных ресурсов в руках федерального Центра.
Новая федеральная политика была несовместима с сохранением двусторонних договоренностей между Москвой и субъектами РФ и предполагала коренной пересмотр места и статуса региональных элит в политической системе. Региональные руководители лишались статуса федеральных политиков. В результате реформы СФ они покинули верхнюю палату парламента, уступив сенаторское кресло своим назначенцам. Централизация распространилась практически на все сферы отношений «Центр-регионы». Законодательство субъектов РФ приводилось в соответствие с федеральным; в России восстанавливалось единое правовое пространство. На всей территории страны создавались одинаковые условия, обеспечивающие свободу передвижения товаров и капиталов (единое экономическое пространство). Финансовые ресурсы начали сосредотачиваться в Центре [1].
Централизация затронула административную и политическую жизнь страны. Восстанавливалась «властная вертикаль», создавался институт «федерального вмешательства», позволяющий отстранять всенародно избранного руководителя регионов от должности, и Федеральные округа, призванные осуществлять контроль над деятельностью региональных подразделений федеральных органов власти. Политическая централизация включала реформу избирательного законодательства; устранение из избирательного процесса региональных партий; унификацию порядка формирования представительных органов власти в субъектах РФ.
Президент был вынужден взять отношения с региональными лидерами под свой контроль. В процессе выстраивания этих отношений ему не удалось избежать неформальных согласований с представителями региональных элит. В первый президентский срок В. Путину неоднократно приходилось вмешиваться в решение конфликтных ситуаций в регионах, в индивидуальном порядке договариваться с их руководителями. Поиск союзников среди влиятельных регионалов вынудил В. Путина установить привилегированные отношения с отдельными руководителями. В списке наиболее приближенных к Президенту региональных лидеров чаще всего фигурируют имена А. Ткачева (Краснодарский край), В. Матвиенко (Санкт-Петербург), бывшего губернатора Пермской области, а ныне министра природных ресурсов Ю. Трутнева.
Несмотря на концентрацию политических ресурсов в руках федеральной власти, в 2000-2003 гг. ей не удалось стать доминирующим субъектом элитообразования в регионах. Не удалось Кремлю осуществить и другую программную установку – полностью вывести региональные элиты из большой политической игры.
К концу первого президентского срока отношения Центра и регионов сохранили персонифицированный характер, а между частью губернаторского корпуса и «партией власти» был заключен новый компромисс. Условия его определялись формулой: политическая лояльность в обмен на сохранение собственного статуса во власти. Но компромисс региональных элит с Кремлем имел свои ограничения. В ельцинскую эпоху договоренности с Центром обеспечивали реализацию требований регионалов и создавали им условия полной защищенности. При В. Путине политический компромисс перестает гарантировать региональным элитам спокойствие и не спасает их от возможных преследований со стороны федеральной власти.
К 2003 г. отношения Центра и регионов стабилизировались. В правовой, административной, экономической областях многие из поставленных федеральной властью задач были реализованы, «вертикаль президентской власти» в регионах отстроена, но региональные элиты сохраняли автономные политические ресурсы. Опыт первого четырехлетия убедил правящую верхушку, во-первых, в том, что управлять федерацией, в состав которой входят 89 субъектов, сложно, а сохранять ее – неэффективно. И, во-вторых, что для повышения управляемости политическими процессами следует кардинальным образом реформировать политическую систему власти в стране.
В первые месяцы после победы «партии власти» на выборах 2003 г. главными направлениями политики Кремля стали: укрупнение субъектов Федерации [2] , реализация административной и социальной реформы. Поправки в Налоговый и Бюджетный кодексы, внесенные летом 2004 г., еще больше урезали доходы субъектов Федерации [3] и усилили контроль федерального Центра за финансовой политикой регионов (вводилось обязательное казначейское обслуживание региональных бюджетов и положение о временной финансовой администрации). Централизация финансовых средств и потоков, происходящая в ущерб региональным и муниципальным бюджетам, противоречит принципу децентрализации, заложенному в логику перераспределения властных полномочий. Тем более остро этот вопрос стоит в связи с запланированной на 2005-2006 гг. муниципальной реформой, которая призвана кардинальным образом перестроить местный уровень власти.
Реализация социальной реформы при резко сократившихся финансовых возможностях субъектов РФ наносит серьезный удар по интересам регионов. В этих условиях, чтобы полностью обезопасить себя от протестных выступлений региональных элит федеральная власть начала массированное наступление на губернаторский корпус. Пенитенциарные технологии уже неоднократно задействовались против представителей элиты.
Трагические события в Беслане явились поводом для радикального пересмотра отношений, сложившихся между Центром и регионами. 13 сентября 2004 г. глава государства сформулировал ряд предложений, которые формально обращены на решение «вопросов обеспечения единства страны» (3), но фактически меняют систему политической власти. Среди предложений Президента: отказ от всеобщих прямых выборов глав регионов; введение системы непрямых выборов первых лиц региона местными парламентами на основе кандидатуры, предложенной Президентом; реформа избирательной системы и утверждение пропорционального принципа формирования представительных органов власти. Предложения, сформулированные главой государства, ставят под вопрос судьбу российского федерализма и создают реальную основу для возвращения к унитарному государству.