ТПП_Семинар_Публицистика / Кредит Russia Бюджетный федерализм в России задачи, масштаб, институты и инструменты

Кредит Russia: Бюджетный федерализм в России: задачи, масштаб, институты и инструменты       Поиск:

   www.standardandpoors.ru

25 сентября 2003 г. Бюджетный федерализм в России: задачи, масштаб, институты и инструменты Хелена Хессел (1)212-438-7349

Алексей Новиков (7-095) 783 4000

Политический взгляд на федерализм в России  

В последнее десятилетие экономические и политические структуры Российской Федерации (кредитный рейтинг по обязательствам в иностранной валюте: ВВ/Стабильный/В; кредитный рейтинг по обязательствам в национальной валюте: ВВ+/Стабильный/В) развивались достаточно быстрыми темпами. В политической системе произошли сдвиги в сторону более демократичной и представительской формы управления, которая требует от политических деятелей повышенного внимания к избирателям и ответственности перед ними. В крупномасштабной  экономике, подобной российской, эффективность таких политических  изменений зависит от того, насколько успешно развиваются отношения между федеральным правительством и субъектами Федерации (региональными и местными органами власти). Поэтому неудивительно, что любая дискуссия, посвященная российской политической системе, так или иначе затрагивает сложную проблему федерализма и разделения политических и финансовых полномочий между Федерацией  и ее субъектами.

За последние два с половиной года компания Standard & Poor’s семь раз принимала положительные рейтинговые решения, связанные с долгосрочной оценкой кредитоспособности Российской Федерации. Эти заключения отражали приверженность  нынешней администрации важным политическим и экономическим реформам. За последние три года нахождения у власти президента Владимира Путина целый ряд реформ прошли обсуждение и/или были закреплены законодательно. Ключом к успеху текущих и будущих реформ в России станет их неукоснительное воплощение в жизнь. По мнению Standard & Poor’s, для обеспечения этого  потребуется создание системы федерализма, способной эффективно учитывать интересы политических представителей как федеральных, так и региональных органов власти. В связи с этим любая дискуссия, посвященная процессу реформ в России, в той или иной мере должна затронуть проблему федерализма.

Для того, чтобы улучшить деловой и инвестиционный климат  и, таким образом, поднять уровень жизни населения, исправно функционирующая система федерализма должна обеспечить достаточно сильные политические и экономические стимулы для региональных и местных органов власти с тем, чтобы претворить в жизнь на уровне субъектов Федерации законодательно закрепленные реформы. Готового рецепта для создания оптимальной системы  межбюджетных отношений сегодня не существует. На такие отношения, однако, сильно влияют факторы неэкономического характера: политические, социальные, культурные и географические. Таким образом, определение полномочий и распределение ролей во взаимоотношениях между федеральным правительством и региональными и местными органами власти является политическим решением, причем такая система должна существовать достаточно долго, чтобы отразить меняющиеся политические предпочтения и реалии.

Политика федерализма в России представляет собой сложную проблему. Достаточно сказать, что современное административно-территориальное деление России перешло из Конституции 1978  г., которая установила принципы асимметричной федерации, где у автономных республик был более высокий статус, чем у областей.  Таким образом, одним из основных вопросов в политических дебатах по проблеме федерализма в постсоветской России стал вопрос о том, следует ли предоставить особый статус с большой степенью политической автономии таким регионам, как Татарстан (В-/Стабильный) или Чечня. Еще одной важной проблемой является управленческая и административная реформа на региональном уровне, которая имеет решающее значение для  эффективного развития рыночной экономики в России. Бюджетный федерализм также представляет собой жизненно важную проблему с точки зрения кредитоспособности федерального правительства и тринадцати субъектов Федерации, имеющих рейтинг компании Standard & Poor’s.

Данная статья рассматривает механизмы мотивации и  управленческой ответственности в развивающейся системе  российского федерализма с тем, чтобы определить факторы, отрицательное влияние которых подрывает поддержку реформ со стороны региональных  органов  власти. Особое внимание уделяется также системе бюджетного федерализма страны, что позволяет понять, какие реформы могут потребоваться для того, чтобы российская система заработала более эффективно и рационально.

Структура органов государственной власти: политическое измерение  

Российская административная система представляет собой Федерацию, состоящую из трех уровней. Федеральное (центральное) правительство является первым уровнем. Второй уровень включает 89 субъектов Федерации (в данной статье они называются региональными правительствами), которые характеризуются определенной степенью автономности по отношению к федеральному правительству. Статус субъектов Федерации претерпевал значительные изменения по мере того, как они требовали большей степени независимости. Субъекты Федерации включают 21 автономную республику, 6 краев, 52 области (в том числе города Москву и Санкт-Петербург), 10 автономных округов. Третий уровень администрации состоит из местных органов власти. Сюда входит более 28 000 местных органов власти, которые включают  органы власти крупных городов (за исключением Москвы и Санкт-Петербурга), городских районов, малых городов, поселков городского типа и сельские администрации. Однако, поскольку бюджеты местных органов власти сильно зависят от региональных бюджетов, в действительности российская система федерализма в финансовом отношении представляет собой скорее два, а не три уровня: федеральное правительство, с одной стороны, и региональные и местные органы власти — с другой.

Регионы, созданные на национальной основе (все автономные республики, области и округа), занимают более половины территории России, но в них проживает только 20% ее населения. Остальные регионы занимают 47% территории, и в них проживает 80% населения. Богатые природными ресурсами Республика Башкортостан (В+/Стабильный; все представленные здесь рейтинги — долгосрочные кредитные рейтинги), Республика Татарстан (В-/Стабильный) и Республика Саха (Якутия) (нет рейтинга) занимают примерно 20% территории, и в них проживает около 6% населения. Эти республики стремятся к большей политической и финансовой автономии, наряду с субъектами Федерации без ярко выраженного национального характера.

Модели федерализма 1990-х годов  

Первые реформы зарождающейся российской демократии, проведенные при президенте Борисе Ельцине, привели к модели федерализма, характеризующейся быстрой и  упрощенной политической и финансовой децентрализацией (1991-1993 гг.) В рамках этого политического сценария власть быстро перешла в руки региональных органов власти, что значительно ослабило федеральное правительство. Многие регионы объявили о своей юридической, экономической и институциональной независимости от России, и предполагалось, что все 89 региональных правительств будут на равных вести дела с федеральным правительством. На практике эти отношения определялись двусторонними договорами между федеральным правительством и субъектами Федерации. Кроме того, региональные правительства все больше и больше конкурировали с федеральным правительством в борьбе за реальную власть. Таким образом, в начале 1990-х годов политическая обстановка в России характеризовалась политической борьбой не только между исполнительной и законодательной властью, но и между федеральными и региональными органами власти.

В начале 1990-х годов политические отношения внутри России характеризовались децентрализацией в области принятия решений, которая шла слишком быстро и зашла  слишком далеко, в то время как налогово-бюджетные отношения продолжали оставаться централизованными, что приводило к путанице. В результате, не было открытости, подотчетности  и эффективного распределения ресурсов, а из более высокой степени политической автономии на региональном уровне не следовала более высокая степень  политической ответственности. Одним из основных противоречий ранней российской системы бюджетного федерализма была децентрализация ресурсов (как доходов, так и расходов) в сочетании со слабым и неэффективным федеральным правительством.

Конституция 1993 г. стала важным шагом на пути к легитимности российской модели федерализма. Она обеспечила институциональную и правовую базу, необходимую для новой федеральной системы, а именно равный статус для всех субъектов Федерации. Разделение предметов ведения  зафиксировано в ст. 71 и 72 Конституции, которые начали реализовываться в 1994-1995 гг. Впервые в межбюджетные отношения были введены однозначные и стабильные правила распределения доходов и расходов между всеми регионами вместо двусторонних договоров.

После выборов губернаторов в 1996 г. регионы России стали более независимыми от федерального правительства как в политическом, так и в экономическом плане. Власть региональных элит росла и процветала. В условиях сильных различий между регионами по уровню дохода на душу населения сравнительно быстро политическое влияние богатых регионов или регионов-«доноров» в отношениях с федеральным правительством стало гораздо сильнее, чем влияние бедных регионов, и политический фаворитизм вновь начал определять отношения между федеральным правительством и региональными органами власти. В конце 1990-х годов реформа федеральной системы в России получила дальнейшее развитие: правительство представило «Концепцию реформирования межбюджетных  отношений в 1999-2000 гг.», которая была одобрена Государственной Думой в июле 1998 г.

На протяжении 1990-х годов регионы России препятствовали развитию рыночной экономики в силу неэффективной системы налогообложения, заурегулированности, а также неосведомленности, поисков личной выгоды и коррупции. Оставались несоответствия между федеральными и региональными законами, а бюрократическое вмешательство и коррупция, на региональном или местном уровне, часто тормозили институциональное развитие и предпринимательскую инициативу. Потенциальная выгода от децентрализации сводилась на нет вследствие политики непотизма, столь характерной для ельцинской эпохи.

Первые инициативы президента Путина  

Чтобы ограничить требования большего суверенитета со стороны некоторых регионов и обеспечить однородное осуществление широкомасштабных реформ, президент Путин заявил, что основная задача новой стадии реформы федеральной системы состоит в укреплении власти федерального правительства. В связи с этим в мае 2002 г. президент издал указ, в соответствии с которым была создана новая административная структура, состоящая из семи федеральных («президентских») округов, которые охватывают все 89 субъектов Федерации. Одновременно губернаторы и главы законодательных собраний  89 субъектов Федерации перестали быть членами Совета Федерации, состоящего из 178  человек (Совет Федерации и Государственная Дума, состоящая из 450 членов, образуют высший законодательный орган страны —  Федеральное Собрание). С тех пор региональные лидеры не являются непосредственными участниками законодательной стадии продолжающегося процесса реформ, если президент Путин не включил их во вновь образованный консультативный орган, Госсовет, для обсуждения вопросов на уровне Федерации.

Президент Путин своим указом также устанавливает порядок применения им права «вето» для того, чтобы временно назначать или освобождать от должности избранных губернаторов в случае ненадлежащего исполнения ими своих обязанностей, что свидетельствует о том, что он добился успеха в проведении политики ограничения власти региональных лидеров.

Принимая во внимание, что предыдущая экстенсивная, но плохо спланированная политическая децентрализация привела к созданию сложной системы федерализма, которая мало поддерживала открытую, конкурентную рыночную экономику, новый подход к российской федеративной системе, возможно, является обоснованным. Однако метод его осуществления оказался спорным и мало способствовал развитию демократии в регионах или созданию стимулов для экономических реформ. По мнению Standard & Poor’s , а также с точки зрения кредитоспособности как Российской Федерации, так и субъектов Федерации, федеральное правительство должно создать для региональных и местных политических представителей достаточно сильные стимулы с целью продвижения законодательно оформленных реформ на региональном и местном уровне.

Федерализм, охраняющий рыночную экономику  

Последние исследования взаимоотношений между системой бюджетного федерализма, экономическим ростом и реформами установили связь между «федерализмом, охраняющим рыночную экономику», и исторически быстрым развитием в таких разных государствах, как Великобритания (ААА/Стабильный), США (ААА/Стабильный), Китайская Народная Республика (ВВВ/Положительный) и Республика Индия (ВВ/Отрицательный). Б. Вайнгаст в статье «The Economic Role of Political Institutions: Market-Preserving Federalism and Economic Growth» («Экономическая роль политических институтов: федеральная система, охраняющая рыночную экономику и способствующая экономическому развитию» //  Journal of Law, Economics, and Organization. Spring 1995. № 11) определяет федеральную систему с сохранением рыночной экономики как присутствие пяти условий:

четко-определенная система федерализма (правительственная иерархия с точно определенными полномочиями);

высокие полномочия по регулированию на региональном уровне в соответствующей юрисдикции;

мобильность и отсутствие препятствий в торговле между регионами и сильная федеральная власть для поддержания общих рыночных правил;

распределение доходов и долговая политика в условиях жестких бюджетных ограничений;

прочность отношений между различными уровнями органов власти, обеспеченная законодательно и институционально.

К сожалению, большая часть этих условий в России пока не выполнена.

Бюджетный федерализм: российский вариант Финансовая централизация остается основной характеристикой бюджетного федерализма в России  

Самым важным недостатком современной модели бюджетного федерализма в России является то, что федерализм имеет отношение больше к федеральному правительству, чем к эффективным экономическим и финансовым отношениям между федеральным правительством и органами власти субъектов Федерации. Централизованное принятие решений и финансовый контроль остаются основными характеристиками российской финансовой системы.

В области доходов более 90% региональных и местных доходов непосредственно контролируется федеральным законодательством. Федеральные налоговые органы собирают почти 100% налогов, уплаченных в региональные и местные бюджеты. Доля доходов регионов, в отношении которых они имеют определенную управленческую гибкость,

от общей суммы доходов региональных/местных органов власти в России колеблется в среднем между 2 и 10%, что является самым низким показателем среди европейских и восточноевропейских  региональных/местных органов власти. Более того, последние предложения федерального правительства нацелены на еще большую централизацию, особенно в области бюджетных доходов. Такие предложения включают: отказ от регионального налога с продаж, который начиная с 1998 г. предоставлял региональным правительствам некоторую финансовую свободу и который будет отменен в 2004 г.; предлагаемый впервые режим временной финансовой администрации (ВФА) для региональных и местных органов власти, в соответствии с которым разрешение проблемы финансовой несостоятельности региональных и местных органов власти достигается вследствие применения санкций, а не механизмов поддержки.

В области расходов улучшение фискальной ситуации на федеральном уровне отчасти связано с передачей непопулярных решений по сокращению не обеспеченных  финансированием федеральных расходов в компетенцию региональных органов власти. Объем не обеспеченных финансированием федеральных социальных обязательств  продолжает оставаться высоким (2  трлн руб. (65 млрд долл. США), или 15,3% ВВП), что представляет собой повод для беспокойства. Положительным является то, что федеральное правительство недавно предприняло попытку рационализировать и облегчить это бремя, предложив заморозить в федеральном бюджете на 2003 г. социальные обязательства на сумму 500 млрд руб. Кроме того, некоторые из наиболее важных и чувствительных обязательств, такие как социальные выплаты ветеранам Великой Отечественной войны, инвалидам и военным, стали классифицироваться как прямые расходы федерального бюджета и как таковые подлежат включению в федеральный бюжет, тем самым перестав быть не обеспеченными финансированием расходами. Подобная финансовая открытость и подотчетность являются очень важным шагом вперед.

В то же самое время российское правительство решило переложить ответственность за непопулярные решения по сокращению некоторых других социальных обязательств на плечи региональных органов власти. Наиболее ярким примером является предложение о переносе  в 2003 г. финансовых обязательств перед ветеранами  труда на общую сумму в 300 млрд руб. (10  млрд долл. США) на региональный уровень. Теперь региональные власти стоят перед выбором: либо осуществить финансирование социальных выплат ветеранам труда из региональных бюджетов, либо принять весьма непопулярное решение исключить данный пункт из бюджета и оставить ветеранов труда без ожидаемых выплат. В целом  вместо того, чтобы решить проблему на своем уровне, федеральное правительство приняло весьма спорное политическое и финансовое решение.

По некоторым оценкам, не менее 55% муниципальных служащих (занятых в органах  местного самоуправления) выполняют обязанности исключительно федерального и регионального уровня (образование, здравоохранение, поддержка сельского хозяйства, бухучет по государственным полномочиям, часто организуют военный призыв и регистрацию и т.д.), а их зарплата, аренда служебных помещений и другие расходы оплачиваются из местных бюджетов.

«Федерализм, основанный на принуждении»: административные решения преобладают над последовательным проведением реформы межбюджетных отношений  

Продолжающаяся модернизация бухгалтерского учета и отчетности повышает открытость российской системы бюджетного федерализма, но еще больше централизует ее. На практике это позволяет правительствам более высокого уровня осуществлять надзор и контроль за местными финансами, однако не облегчает доступ населения и инвесторов к региональной и местной информации финансового характера и не способствует росту финансовой ответственности региональных и местных органов власти.

Бухгалтерские отделы большинства местных и региональных органов власти загружены ненужной бюрократической отчетностью и имеют раздутый штат сотрудников по сравнению с бухгалтериями в более развитых европейских странах. Наиболее действенным стимулом финансовой открытости в России продолжают оставаться федеральный надзор и контроль  вместо усиления подотчетности или более автономного руководства на региональном и местном уровнях. Федеральные и региональные казначейства часто злоупотребляют властью и играют роль «финансовой полиции» для бюджетных организаций на региональном и местном уровнях. Вместо того, чтобы просто выполнять функции расчетно-кассового обслуживания  и предоставлять услуги по управлению ликвидностью для бюджетных организаций, казначейства иногда принимают на себя такую важную функцию региональных и местных правительств, как контроль над эффективностью бюджетных расходов, потребности в закупках, и влияют на принятие других региональных и местных деловых решений. Предложенные недавно поправки к Бюджетному кодексу требуют, чтобы все расчетные операции региональных бюджетов совершались через федеральное казначейство.

Демократические механизмы на региональном и местном уровне  по-прежнему ограничены  

Популистские финансовые кампании, организованные федеральным правительством, такие как массовые выплаты задолженностей по зарплате бюджетникам, полностью игнорируют рамки политического федерализма. Это также ложится огромным дополнительным бременем на плечи региональных и местных органов власти и ограничивает их финансовую гибкость. Не делегирование ответственности и управленческой подотчетности, а традиционная зависимость от указаний сверху продолжает преобладать на более низких (в особенности на муниципальном) уровнях власти. Спонтанный, быстрый рост демократии снизу тормозится забюрократизированными местными органами власти и иерархической политической культурой.  Делегирование государственных полномочий местным органам власти обусловлено федеральными законами и не может оспариваться или отвергаться муниципалитетами. Формула, в соответствии с которой местные органы власти получают компенсацию за исполнение государственных полномочий, также не может быть оспорена.

Личная и ведомственная власть продолжают играть важную роль в межбюджетных отношениях в России, особенно в отношениях между региональными и местными органами власти. Например, вместо того, чтобы придерживаться бюджета, местные правительства зачастую вынуждены выполнять финансовые распоряжения сверху, которые обычно передаются в форме телеграмм или посредством неофициального телефонного звонка, в обход официальных способов связи. С другой стороны, неформальные отношения с правительствами верхнего уровня позволяют местным чиновникам добиваться благоприятных финансовых условий  для своих муниципальных образований. Такая деятельность приводит к отсутствию открытости и неэффективной работе.

Таким образом, демократическая дисциплина и упорядоченное гражданское общество в России еще не созданы. В зрелых демократических обществах выборные чиновники из различных партий и различных уровней власти работают вместе для создания новых законов на основе консенсуса и компромиссов. В России конструктивное сотрудничество между правительствами трех уровней подменяется своего рода торгом. Межбюджетные обязательства не рассматриваются как формальные контрактные обязательства  ни фактически (de facto), ни по закону (de jure). В результате, финансовая дисциплина межбюджетных отношений гораздо слабее, чем в частном секторе России.

В целом федерализм не является приоритетным направлением, и реформа межбюджетных отношений играет подчиненную роль по отношению к другим реформам. Другие основные структурные реформы общественных институтов, таких как правовая система, плохо скоординированы или вообще не скоординированы с текущей реформой межбюджетных отношений. По мнению Standard & Poor’s, это объясняется тем, что федеральное правительство еще не сформулировало долгосрочную стратегию социального и экономического развития страны, которая позволила бы координировать экономическую и финансовую деятельность всех членов Федерации.

Заключение  

Хотя с правовой точки зрения Россия представляет собой федерацию, сложившаяся система политических и  фискальных отношений между федеральными, региональными и местными органами власти сталкивается с серьезными проблемами. К сожалению,  политика фискальной децентрализации, предложенная в правительственной «Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.»,  реализуется нерешительно и противоречиво.

По мнению Standard & Poor’s, сложившаяся слабая модель политического и бюджетного федерализма ограничивает эффективное экономическое и политическое развитие, снижает действенность различных структурных реформ, осуществляемых в настоящее время, препятствуя их справедливому воплощению. Россия по-прежнему сталкивается с серьезными проблемами в попытках модернизировать собственную федеральную систему — правительству предстоит добиться эффективного внедрения множества предложенных законов и политических принципов на территории всей страны. Стабильность политических и общественных институтов — правовой системы, государственной службы, законодательной власти, федеральной системы и исполнительной власти  — является одним из важнейших факторов оценки уровня  суверенного рейтинга. Ряд недавно объявленных инициатив,  возможно, будет способствовать дальнейшему укреплению российских институтов в ближайшие годы, повышая таким образом кредитоспособность страны. Вместе с тем озабоченность аналитиков Standard & Poor’s вызывает слабость существующей системы федерализма.

[ Версия для принтера ]   

Аналитические услуги Standard & Poor's обособлены друг от друга с целью обеспечения независимости и объективности каждого аналитического процесса. Вся не являющаяся публичной информация, полученная в ходе какого-либо аналитического процесса, включая кредитные рейтинги, остается конфиденциальной. Аналитики Standard & Poor's не распространяют не являющуюся публичной информацию за пределы соответствующих подразделений и аналитических процессов.

Copyright © 2002 Standard & Poor's. All rights reserved.   Privacy Policy , Условия использования веб-сайта