Административный процесс / Статьи по АПП / Статья Эволюция управления и современные подходы к определе

ЭВОЛЮЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ И СОВРЕМЕННЫЕ ПОДХОДЫ

К ОПРЕДЕЛЕНИЮ ЕГО ПОНЯТИЯ. СОЦИАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

Н.Г. КАНУННИКОВА

Канунникова Наталья Геннадьевна, доцент кафедры организации правоохранительной деятельности Северо-Кавказского института повышения квалификации сотрудников МВД России (филиал) Краснодарского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент, полковник полиции.

В статье проведен историко-философский анализ и представлена характеристика современных подходов к определению понятия управления. Рассматриваются некоторые вопросы, касающиеся теоретических аспектов управления, анализируются причины появления управления как вида деятельности и как основополагающего элемента науки административного права. Уделяется значительное внимание социальному управлению как атрибуту общественной жизни и как институту административно-правовой науки. Автор систематизировала правовые характеристики данных институтов, разработанные в разное время учеными-философами и учеными-административистами.

Ключевые слова: администрация, теория управления, теория административного права, социальное управление, ученые-философы, ученые-административисты.

Evolution of management and contemporary approaches to definition of concept thereof. Social management

N.G. Kanunnikova

The article makes historical-philosophy analysis and presents characteristics of contemporary approaches to definition of concept of management. The author considers certain issues related to theoretical aspects of management, analyses the reasons of arising of management as a type of activity and as a basic element of science of administrative law; pays attention to social management as an attribute of social life and institute of administrative-law science. The author systematized legal characteristics of these institutes worked out in different time by scientists - philosophers and administrative-law scientists.

Key words: administration, theory of management, theory of administrative law, social management, scientists-philosophers, administrative-law scientists.

Изучение любой отрасли российского права целесообразно начинать с определения этимологических основ формирования понятия данной отрасли. Поскольку название "Административное право" представляет собой конгломерат (сочетание) терминов "администрация" и "право", определение их понятийного содержания важно для эффективного рассмотрения и усвоения теоретических аспектов данной дисциплины.

Принято считать, что термин "администрация" происходит от латинского слова administration - служба, управление <1>. В теории права под администрацией обычно понимают: 1) совокупность государственных органов, осуществляющих функции государственного управления; 2) должностных лиц управления, руководящий персонал учреждения, предприятия <2>. Таким образом, "термин латинского происхождения (администрация - управление) стал универсальным средством характеристики определенного вида деятельности, т.е. совокупности действий, совершаемых ради достижения соответствующих общественно значимых целей" <3>.

--------------------------------

<1> Большой юридический словарь. М., 2000. С. 18.

<2> Там же.

<3> Административное право Российской Федерации / А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов. М., 1997. С. 4.

Термин "право" - от латинского jus. Оно получило свое название от justitia - "правосудие", ars - "наука о добром и справедливом" (по словам известного древнеримского юриста Ульпиана <4>).

--------------------------------

<4> Кант И. Метафизика нравов в двух частях // Соч.: В 6 т. Т. 4. М., 1965. С. 139.

Таким образом, основываясь на этимологических данных, можно сказать, что административное право - это право, прописывающее управленческие процедуры в различных отраслях деятельности государства. Соответственно, в рамках данной статьи автор счел необходимым уделить первоначальное внимание эволюции управления, провести его историко-философский анализ, а также определить роль и место социального управления как института административно-правовой науки.

Ни одна организация, ни одно предприятие не может добиться успеха без управления. Однако управление как вид деятельности и как наука в таком виде, в котором мы имеем его в настоящее время, появилось не сразу.

Как только доисторические люди стали жить организованными группами, у них появилась необходимость управления.

На первом этапе, когда группы людей были невелики, управление во всех сферах осуществлялось одним человеком - вождем этой группы. В дальнейшем, по мере разрастания групп и усложнения выполняемых ими функций, появилась необходимость разделения труда и дифференциации функций. Но на это потребовались века.

Египетские пирамиды, построенные в 3000 - 2000 гг. до н.э., являются ярким свидетельством не только культуры древних египтян, но и их управленческого искусства. Строительство огромных пирамид требовало, прежде всего, четкого планирования.

Теория управления издревле была объектом внимания всех известных философов. Самые главные ее проявления: государство и власть. Понятие "власть" зародилось в Древней Греции. Древние греки уделяли особое внимание вопросам организации и управления производственными процессами, заботились о четкой специализации рабочих. Здесь впервые появилась необходимость регулирования взаимоотношений между гражданами и достижения между ними согласия. Отсюда и появилась власть как насильственная деятельность, направленная на защиту тех или иных субъектов и оказывающая регулирующее воздействие на людей.

Одну из первых теорий управления создал Конфуций (551 - 478 гг. до н.э.). Им была разработана концепция благородного человека не по происхождению, а по воспитанию. Закон идеальных отношений выражался принципом: "Чего не пожелаешь себе, того не делай другим". "Гуманное управление" подразумевает правление без компромиссов, заботу о людях и их благе, кроме того, защиту идей строгой социальной дифференциации иерархического разделения обязанностей между членами общества. Причем государство должно опираться на мудрость и добродетель правителя и его помощников.

Древнегреческий философ Платон (427 - 343 гг. до н.э.) трактовал государство как максимально возможное воплощение идей мира в социальном обществе. По его мнению, в государстве каждый должен заниматься своим делом, не вмешиваясь в дела других, это требование соответствует иерархической подчиненности во имя целого. В идеальном государстве Платона нет частной собственности, женщины уравнены в правах с мужчинами, детей воспитывает государство, имеется справедливое управление лучших и благородных. "Я вижу близкую гибель государства, где закон не имеет силы и находится под чьей-либо властью" <5>.

--------------------------------

<5> Малявин В.В. Конфуций. М., 1992. С. 69 - 75.

"Политика" Аристотеля (384 - 322 гг. до н.э.) начинается словами: "Всякое государство представляет собой некую форму общежития" <6>. Полная власть закона: "Закону страсть не присуща". Аристотель ввел классификацию форм власти: три правильные (монархия, аристократия, полития) и три неправильные (тирания, олигархия, демократия). Монархия - власть, данная Богом, допустима для человека, превосходящего всех других. Аристократия - власть находится в руках немногих, но благородных и обладающих высокими личными достоинствами. Управление возможно там, где личные достоинства ценятся народом. Полития (республика) - власть большинства, хотя каждый член большинства хуже отдельного члена меньшинства, но, в общем, большинство лучше меньшинства. Тирания - власть, которая "не согласна с природой человека". Олигархия - власть отдельных членов, основанная на богатстве. Демократия - власть большинства, основанная на "желании толпы" <7>.

--------------------------------

<6> Платон. Избранные диалоги. М., 2007. С. 355 - 357.

<7> Аристотель. Сочинения: В 4 т. Т. 4. М., 1983. С. 409.

В эпоху Возрождения наиболее известны работы итальянца Никколо Макиавелли. Его суждения опирались на принципы теории управления Аристотеля, но основной мотив управления государством - отказ от всего во имя страны. "Людей нужно взять лаской или вовсе от них избавиться" <8>.

--------------------------------

<8> Там же.

В 70-х гг. XVIII в., при создании США, были приняты важнейшие документы, регламентирующие свободу личности, - это Декларация независимости, Конституция, Билль о правах. "Все люди созданы равными и все они одарены своим создателем..." <9>.

--------------------------------

<9> Макиавелли Н. Государь. М., 2007. С. 97.

В начале двадцатого столетия появляется и апробируется на практике так называемая классическая (административная) школа управления, родоначальниками которой стали Ф. Тейлор, А. Файоль, П. Урвик, Д. Муни, П. Слоун. Они впервые заговорили о необходимости теоретического изучения управления <10>. В частности, метод исследования Ф.У. Тейлора заключался в расчленении процесса физического труда и его организации на составные части (труд исполнительский и труд распорядительский) и последующем анализе этих частей. Целью Тейлора было создание системы научной организации труда, базирующейся на основе экспериментальных данных и анализе процессов физического труда и его организации.

--------------------------------

<10> Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательство / Пер., ред. О.А. Жидкова. М., 1993. С. 25.

Современная теория административного права неоднозначно трактует управление. Управление как понятие имеет множество определений, количество которых исчисляется сотнями. Каждый автор подчеркивает ту или иную сторону понятия. В американской практике сложилось правило узнавать, к какой профессии или области знаний принадлежит автор, предлагающий определение понятия управления, т.к. профессиональные пристрастия выделяют часто лишь одну характерную сторону данного понятия.

Одни авторы определяют его как "функцию организованных систем (биологических, технических, социальных), обеспечивающую сохранение их структуры, поддержание режима деятельности, реализацию их программ, целей" <11>.

--------------------------------

<11> Семенова И.И. История менеджмента: Учеб. пособие для вузов. М., 2000. С. 99.

По мнению Г.В. Атаманчука, "управление представляет собой целеполагающее, организующее, регулирующее воздействие людей на собственную общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно, так и через специально созданные структуры (государство, общественные объединения, партии, фирмы, предприятия, ассоциации, союзы и т.д.)" <12>.

--------------------------------

<12> Административное право Российской Федерации. С. 4.

Д.Н. Бахрах определяет кибернетический подход к управлению. Он полагает, что "процесс управления имеет место только в сложных динамических системах. Он необходим для устранения дезорганизации, хаоса, повышения организованности системы, сохранения ее качественной определенности вопреки действию внутренних и внешних возмущающих факторов, приведения системы в соответствие с объективными закономерностями данной среды" <13>. В целом анализируемые автором положения сводятся к управлению как "целенаправленному воздействию на сложную систему" <14>. Безусловное достоинство предлагаемого им определения заключается в том, что оно преломляет видение общего управления сквозь призму кибернетического подхода, который устанавливает, что управление присуще только системным объектам, что оно имеет целенаправленный характер. Непременной чертой процесса управления с точки зрения данного подхода является переработка информации, установление обратной связи.

--------------------------------

<13> Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997. С. 29.

<14> Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. С. 1.

Плодотворность приводимых автором рассуждений и дефиниций бесспорна. Вместе с тем некоторые из них требуют более конкретного формулирования.

В частности, хотелось бы не согласиться с утверждением Д.Н. Бахраха, что управление воздействует только на сложную систему. Управлению могут быть подвергнуты, например, естественные биологические процессы, и здесь необходимо помнить о том, что данные процессы происходят не только в среде высокоразвитых живых материй, но и среди простейших, чье существование невозможно без отлаженного самой природой, систематизированного обмена веществ, способствующего делению клеток и размножению. Без такой организации, пусть даже примитивной, живое существо либо не живет, либо живет, но не очень долго. То же самое можно сказать и о естественных явлениях (человек совершенствует свое тело, систематически занимаясь в тренажерном зале), технических процессах (например, упорядочение учебного процесса путем составления расписания занятий, рабочих учебных программ, государственных стандартов и т.п.).

Далее хотелось бы обратить внимание на то обстоятельство, что, считая сложной ту систему, которая состоит из разных элементов, автор не конкретизирует понятие данных элементов, тем самым вызывает определенную дискуссионность по данному вопросу и оставляет теоретические резервы дальнейшего обоснования своих дефиниций.

Вместе с тем труды профессора Д.Н. Бахраха имеют огромное значение для определения научной природы управления, его взаимосвязей, внутренних и внешних составляющих.

Достаточно интересны рассуждения и подходы к определению управления профессора П.П. Глущенко. Он определяет только социальную предназначенность данного института, основным признаком которого признает "целенаправленное законопредписание, ограниченное должностными полномочиями управляющего субъекта, обязательное для неукоснительного исполнения подчиняющимся элементам управленческой системы" <15>.

--------------------------------

<15> Там же.

Такая трактовка управления несколько сужает его природную сущность, поскольку не следует забывать о том, что всем более или менее организованным системам присуща управленческая функция и не всегда эти системы регулируют деятельность только человеческих коллективов. "Существует множество взаимодействующих целостных систем различного иерархического уровня, что предполагает осуществление управленческих функций как внутрисистемного, так и межсистемного характера. В последнем случае система высшего порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектом управления" <16>.

--------------------------------

<16> Административное право (Общая часть): Учеб. пособие / Под ред. В.П. Сальникова. СПб., 2000. С. 8.

Можно с полным основанием констатировать тот факт, что в современном научном сообществе ученых-административистов существует огромное количество подходов, мнений и точек зрения по проблеме управления. В частности, достаточно обстоятельно оно исследовалось в трудах ученых-юристов: А.Б. Агапова, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, К.С. Бельского, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Д.М. Овсянко, Н.Г. Салищевой, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, В.Е. Чиркина, В.А. Юсупова, А.Ю. Якимова и др.

Опираясь на теоретические разработки вышеуказанных юристов-специалистов, хотелось бы попытаться сформулировать следующее видение определения управления.

Управление - это существующее в окружающем нас мире (как живой, так и неживой природы) явление, воздействующее на внутренние и внешние процессы, происходящие в различных системах, объединенных общей целью функционирования, направленных на обработку поступающих сигналов (информации) с целью установления обратной связи, способствующей организации соответствующей системы, то есть обеспечению ее функционирования в строгом порядке.

Из всех обозначенных выше систем хотелось бы остановиться на той сфере управления, которая способствует организации человеческого коллектива, которая реализует свои связи через отношения людей. Такой подход определяется, прежде всего, тем фактором, что во все времена развития человеческих отношений самым сложным целостным организмом (с точки зрения его структуры) оставалось общество людей (высокоразвитых, интеллектуальных, разумных).

Социальному управлению как атрибуту общественной жизни уделяется большое внимание административно-правовой наукой. В частности, подчеркивается, что оно "есть только там, где проявляется совместная деятельность людей... своим главным назначением имеет упорядочивающее воздействие на участников совместной деятельности... его главным объектом выступает поведение участников совместной деятельности... базируется на соподчиненности воль людей - участников управленческих отношений..." <17>.

--------------------------------

<17> Административное право Российской Федерации. С. 4 - 5.

Управление предполагает наличие систематизирующей, упорядочивающей деятельности индивидов, которая способствует достижению определенного результата. Древние греки называли человека "существом общественным", поскольку человеческое бытие предполагает, прежде всего, коллективную деятельность в общественной жизни. Люди "...не могут производить, не соединяясь известным образом для совместной деятельности и для взаимного обмена своей деятельностью" <18>.

--------------------------------

<18> То же. С. 6.

Управление общественными процессами выступает как целенаправленное воздействие людей на общественную систему в целом и на ее отдельные звенья на основе познания и использования присущих ей объективных закономерностей в интересах обеспечения ее оптимального функционирования и развития, достижения поставленных целей <19>.

--------------------------------

<19> Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 6. М., 1975. С. 441.

Не случайно профессор Ю.А. Тихомиров считает человеческую научную мысль тем "ключом", который открывает дверь в мир познания окружающей действительности: "только на научной основе можно совершенствовать систему управления и осуществляемый ею управленческий процесс, успешно решать возникающие проблемы" <20>.

--------------------------------

<20> Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. М., 1968. С. 111.

Проводя анализ исследований Ю.А. Тихомирова, следует обратить внимание, что в характеристике управления общественными процессами он не ограничивается только познавательной базой, определяемой им как опорой для данного управления, но и обращает особое внимание на комплекс социально-правовых средств, способствующих его эффективности <21>.

--------------------------------

<21> Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 40.

Самым важным средством управления является власть. В настоящий момент существует множество различных подходов к рассмотрению власти как социального, экономического, политического феномена. Существует огромное количество различных трактовок власти и с каждым годом появляются новые и новые определения власти и различные ракурсы ее рассмотрения.

В обыденной речи слово "власть" обозначает разные вещи. Мы говорим о власти короля и власти идей, политической власти и власти исцелять, экономической власти и власти стихии; произнося слово "власть", мы можем иметь в виду влиятельного человека и определенные отношения между людьми, политический режим и потенциал группы, могущество и право командовать, государственную структуру и деятельность по воплощению социальной программы. Выражение "человек обладает властью" характеризует и его физические возможности, и персональные характеристики, и формальный статус, и неформальное влияние.

Слово "власть" ("властвовать") заимствовано из церковнославянского. Оно происходит от слова "волость", имевшего значения "область, территория, государство, власть". Старославянское "власть" (болг. "власт", сербохорв. "власт" означало "владение", "собственность", чеш. "vlas" и словац. "vlast" - "родину", пол. "wlosc", латыш. "valsts", литов. "valscious" - "волость"). Эти значения получил и глагол "володеть" <22>.

--------------------------------

<22> То же. С. 43.

Власть - одна из основных функций социальной организации общества, авторитетная сила, обладающая реальной возможностью управлять действиями людей, согласовывать противоречивые индивидуальные и групповые интересы, подчинять их единой воле с помощью убеждения или принуждения <23>. С философских позиций власть есть способность и возможность субъекта (личности, партии, класса, государства и т.д.) осуществлять свою волю, оказывать определенное воздействие на деятельность людей с помощью авторитета, права, насилия и других средств.

--------------------------------

<23> Ледяев В.Г. Власть: концептуальный анализ. М., 2001. С. 100.

В философской, психологической, социологической и политологической литературе проводится структурный анализ категории "власть", выявляющий следующие аспекты.

Социальный аспект. Власть есть силовое отношение, выражающее реальное доминирование.

Психологический аспект. Власть означает способность проявлять свободу действий согласно своим целям и своей воле, что в отношении объектов власти создает определенную систему ущемлений.

Гносеологический аспект. Власть есть отношение лидерства, оно устанавливается в межличностном взаимоотношении и взаимодействии, при котором обосабливаются ведущая и ведомая стороны, субъект и объект власти <24>.

--------------------------------

<24> Философский словарь. М., 1980. С. 53.

Власть над людьми - наиболее распространенный аспект в рассмотрении власти, к которому часто сводятся исследования власти. Субъект управления становится таковым только после того, как он наделяется властными полномочиями. Содержание "пакета" властных полномочий определяется различными факторами, среди которых, в частности, могут быть: социальный статус индивида, занимаемое должностное положение, возрастное положение (например, роль старейшины в управлении родом). Воздействуя на волю объекта управления, субъект склоняет последнего к желаемому поведению, выражающемуся в различных действиях (выполнение команд, указаний, распоряжений, совершение правомерных поступков и т.п.). Еще А.С. Пушкин в свое время писал: "Владыки! Вам венец и трон дает Закон - а не природа; Стоите выше вы народа, но вечный выше вас Закон". При законной власти исполнитель верит, что влияющий имеет право отдавать приказания и что его или ее долг - подчиняться им. "Он или она исполняют приказания влияющего, так как традиция учит, что подчинение приведет к удовлетворению потребностей исполнителя. Поэтому законную власть очень часто называют традиционной властью. Законная власть действенна тогда, когда подчиненный повинуется указанию руководителя только потому, что он (или она) стоит на более высокой ступеньке организационной иерархии. Все руководители пользуются законной властью, поскольку они наделены полномочиями управлять другими людьми" <25>.

--------------------------------

<25> Юрьев А.И. Психология власти. СПб., 1995. С. 69 - 70.

Существуют разнообразные виды управления людьми. "Социальное управление - это абстракция, управления людьми вообще, как и государства вообще, нет. Управление людьми всегда осуществляется в конкретных условиях. Управленческие отношения - один из видов общественных отношений, складывающихся под влиянием многих обстоятельств" <26>, - считает Д.Н. Бахрах.

--------------------------------

<26> Авторханов А.Г. Технология власти. М., 1992. С. 99.

П.П. Глущенко конечную цель социального управления видит в создании условий, способствующих упорядочению общественных отношений, возникающих в различных сферах жизнедеятельности. Отсюда он определяет признаки "социальной предназначенности управления", среди которых: "потребность... регламентировать деятельность людей, общества; упорядочение... поведения участников такой деятельности; соподчинение воль участников управленческих взаимоотношений; властность урегулирования законами и подзаконными актами; огосударствление общественных отношений, складывающихся в сфере управления" <27>. Именно эти признаки позволяют автору поставить знак равенства между социальным и государственным управлением, назвать социальное управление "синонимом" государственного управления <28>.

--------------------------------

<27> Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 5.

<28> Административное право (Общая часть). С. 8.

Вместе с тем хотелось бы не согласиться с таким подходом "огосударствления" социального управления, сужающим его правовую сущность, трактующим его несколько однобоко. Данный тип управления не исчерпывается только действиями, урегулированными нормативно-правовыми актами. Власть закона не является единственным средством обеспечения взаимоотношений людей. Эти отношения могут строиться на основе договоренности, согласованности, координации. Законной власти соответствует влияние через традицию. Если оглянуться на историю, традиция окажется самым распространенным инструментом влияния. В своем развитии, например, человек создал "неписанные" правила, передающиеся из поколения в поколение в виде традиций, обычаев, этикетов и т.п. Данные правила также способствуют упорядочению человеческого коллектива, выступают важным средством управления индивидом. Руководитель (например, старейшина рода) пользуется традицией, чтобы удовлетворить потребность исполнителя (более молодых членов своего рода) в защищенности и принадлежности. Поэтому постараемся определить государственное управление как разновидность социального управления <29>.

--------------------------------

<29> Там же.

Таким образом, социальное управление можно представить как тип управления взаимоотношениями людей, основанный на властно-волевых, традиционных установках, возникающих между субъектом и объектом управления внутри человеческого коллектива в целях организации данного коллектива как механизма реализации общественных связей.