Местное управление Российской империи

Российская империя ни в один из периодов своей 200-летней истории не смогла стать жестко унитарным государством с единым центром управления. Мы можем, наоборот, наблюдать соревнование двух тенденций: централизации и децентрализации, которые, судя по всему, находились в стабильном равновесии.

Эта тенденция зародилась еще при основании империи. Милюков: реформа Петра Великого повлекла за собой резкую децентрализацию управления (+при Петре была заложена основа к участию сословном учреждении в государственном управлении - еще большая децентрализация, хотя Исаев считает, что у нас сословия во многом входили в гос-во, не были ему противопоставлены отсюда "слабость демократии"). Преемники Петра - упор на централизацию, чего полностью так и не удалось сделать - фактически пришлось восстанавливать еще московскую систему управления. Старомосковские принципы управления продержались в России до введения в 1784 году Учреждения для управления губерниями Всероссийской Империи 1775 (при Ек.Велик.).

При Ек.Велик. во многом возобновляется децентрализационная политика Петра, практически исчезают органы центрального отраслевого управления (коллегии), ведомство которых переносится на губернские учреждения. Центральное управление низводится на уровень местного. При этом правительство снова повторяет опасные заблуждения Петра - вводит участие сословных учреждений в местное управление, но уже на более прочной основе - издав две Жалованные грамоты: дворянству и городам (1785).

При Павле и особенно при Ал.Перв. - по сути, складывается современная система местного управления, при них же возникает проблема, соотношения между централизацией и децентрализацией, которая и сегодня не решена.

Другая черта, повлиявшая на дело управления местностями - неопределенность критерия, на основе которого к нас проходило размежевание областей - в основе лежал не экономико-географический фактор, а фискальный интерес московской эпохи, возведенный в абсолют (Петр - создал губернии, чтобы каждый образованный административный округ формировал налогами с доходов своего населения "определенную статью государственных расходов"//Ек.Велик.-критерий - количество населения).

Акты местного управления

I.Петр хотел улучшить государственный аппарат, сделать его более эффективным, экономичным. Основной акт, учредивший губернии(просуществовали до 1929 года) - 1)Именной указ об учреждении губерний 1708 г. (Учреждалось 8 губерний: Московская, Ингерманландская, Киевская, Смоленская, Архангелогородская, Казанская, Азовская, Сибирская).

2) по Указу 1719 г. в губерниях появляется новая административная единица - провинция (заимствованная из Швеции). Провинция состояла из дистриктов, в д. вводилось воеводское управление. Количество провинций и дистриктов в губерниях было совершенно произвольным.

3) 1722 года - ввел в губерниях провинциальное судебное устройство (содрал опять со Швеции)

-Вся эта система для России была непригодна=>частично введен старый московский порядок, все запутались окончательно.

- Что касается городов, до оставались теми же посадскими поселениями, которыми были до Петра, но поползновения были: Указ 1699 г. о Бурмистерской палате, в этом же году - Земские избы учреждены. Действовали до 1719 г., когда города стали управляться коммерц-коллегией, в 1721 г. - учреждены городские магистраты

Но: преемники Петра вернули воевод. Однако при Елизавете - снова городские магистраты.

II.Екатерина Великая 1) Учреждение для управления губерниями Всероссийской империи 1775 г., Города: издала Грамоту на права и выгоды городам Российской империи 1785 г.=>введено сословное управление городов

Павел все это в 1797 г. упразднил или существенно изменил.

III. Свод законов Российской империи 1835 г., второй том - касается местных учреждений Империи, переиздавался (Например, 1837 г. - новый Наказ губернаторам и Положения о порядке производства дел в губернских правлениях - Наказ подтвердил двойную природу должности губернатора - начальник губернии+агент МВД).

IV. Земская реформа 1864 года, которая, впрочем, была существенно изменена Положением о земских начальниках 1889 г. и Положением о земских учреждениях 1890 г.

Городовое положение 1870 г. - учреждено городское самоуправление на всесословной основе.

Губернатор

1) Петр - Должность г. введена в 1708 г. и просуществовала до 1917 г. Первый период истории этой должности в целом характеризуется как период еще не устоявшегося положения губернаторов. Были подчинены контролю Сената через ведомство губернских прокуроров. Административный надзор за ними осуществляли и коллегии, каждая в своем ведомстве=>губернатор в неопределенном положении, к тому же в 1719 году в губерниях появились провинции, в них введено воеводское управление. Компетенция г. и воеводы различалась только по пространственному значению.

2) Указ 1727 г. упразднил в губерниях сословные учреждения - начальная точка отсчета в новой истории губернаторской должности. При Анне Иоанновне воеводы входят в полное подчинение г., усиливается власть г. и над др. мест.учрежденями. При г.формируются подчиненные ему вспомогательные органы, напр. появ. институт товарищей губернаторов, коллежских советников.

- Мелочная зависимость г. от центральных учреждений в этот период услилвается (Сенат и коллегии стремятся, чтобы г. были их исполнительными органами на местах).

3) Коренной переворот в истории губернаторства в России - Уч.губ. 1775 г. Фактически ведомство многих центральных коллегий было перенесено на места в губернии. Должность губернатора стала подконтрольной должности главноком. губернии - генерал-губернатор или наместник. Одновременно с этим губ. объявлялся лицом, сосредоточившим в своих руках верховную правительственную власть - губернатор - главный начальник губернии и ее учреждений (такой порядок действовал до 1917 г.).

Но: д-ть губернатора подверглась серьезной корректировке при Алекс. Втором, но после цареубийства, ввиду усиления экстремистской деят-ти, губернаторам вернули их прежнее значение, усилилась их надзорная власть за органами местного самоуправления.

Ведомство должности губернатора

Хозяйственно-финансовая деятельность губернаторов

1) осн. обязанность г. по фин. части - сбор узаконенных налогов и податей (при Анне И. г. даже нес личную отв-ть за недоимки)

- с 1775 г. в помощь г. на местах учреждается Казенная палата, на нее возлагается главная обяз-ть по управлению сбором налогов в губернии. До 1837 г. находилась в полном подчинении вице-губернатора и через него подчинялась губернатору; после 1837 г .губернатор только утверждал некоторые ее решения. Г. сносился с Казенной палатой только через министра финансов.

2) утверждал цены по казенным подрядам

3) сдавал на оброк казенную недвижимость

4) осуществлял общий надзор за казенными заводами и фабриками

5) на г. лежала прямая обязанность по защите лесов от истребления, что было на самом деле чрезвычайно важно

Административно-полицейская деятельность губернатора

- большой круг дел, начиная от традиционной борьбы с преступностью и заканчивая мелочным надзором аз поведением людей в быту, а не только в общественных местах. Сыск и борьба с преступностью входили в обязанность г. с самого первого времени их существования. Если общая полиция была не силах справиться с бандитизмом в губернии, то г. имел право обратиться к содействию войск для наведения порядка

- надзирал за удовлетворением нужд народного продовольствия

- надзирал за местной торговлей, следил за работой санитарных и медицинских учреждений

- с одной стороны были обязаны отлавливать нищих (борьба с профессиональным нищенством), а с другой - следить за деятельностью местных благотворительных организаций

- на г. лежали дела народного образования в губернии

- охрана законных интересов иностранцев, надзирал за поведением иностранных подданных

- дворянские собрания созывались с разрешения губернатора

Судебная деятельность губернатора

- за все время существования Всероссийской империи суд не был в полной мере отделен от администрации

Петр пытался отделить, ввел ландрихтеров, надворные и провинциальные суды. Но уже в 1714 г. губернатор превращается в апелляционную инстанцию на решения данных судебных установлений. С 1722 г. губернатор начинает председательствовать на надворном суде, фактически возглавляя местную судебную машину.

В 1727 г. сословные суды упраздняются вовсе и суд передается губернаторам, воеводам и их помощникам (ассессорам).

По Уч.губ. в 1775 г. вновь введенные сословные органы так и не стали совершенно независимы от губернатора. (Напомним, Ек.Велик. ввела в губернию след. судеб. учрежд.: палаты угол. и гражд., верхний суд, на уездном уровне - уездный (окружной суд); эти учреждения пополнялись частью по усмотрению органов гос. управления, а частью посредством выборов от сословий, которые проходили под контролем губернатора))

- с 1719 по 1762 губернатор рук. уголовным сыском и следствием (специальный штат сыщиков).

- обладал всей полнотой власти над чиновниками губер. учреж, решал во внесуд. порядке все дела, связанные с проступками этих чиновников по службе.