§ 3. Форми державного устрою

Форма державного устрою — це спосіб устрою державної влади, при якому державна територія поділяється на складові ча­стини, а порядок взаємовідносин держави з її частинами закріплено в конституційних актах. Усі держави за формою уст­рою поділяються на дві групи — прості (унітарні) і складні (феде­рації і конфедерації).

Унітарна держава — це держава, територія якої поділяється на адміністративно-територіальні одиниці. Юридичні ознаки унітарної держави такі:

а) вона не містить відокремлених територіальних утворень, що мають ознаки держави;

90

ФОРМА ДЕРЖАВИ

б) являє собою централізовану державу (місцеві органи підконтрольні центральній владі);

в) у міжнародних відносинах є єдиним суверенним суб'єктом міжнародного права (адміністративно-територіальні одиниці та­ кого права не мають);

г) має єдину систему законодавства;

ґ) має одно канальну систему загальнодержавних податків (на відміну від федеративних держав);

д) існує єдине громадянство.

У деяких випадках до складу унітарної держави можуть вхо­дити автономні територіальні одиниці, яким притаманні певні ознаки державності і які здійснюють деякі передані їм централь­ною владою суверенні права. Саме такою одиницею в складі Укра­їни є Автономна Республіка Крим. В основу територіального уст­рою унітарної держави покладені принципи єдності державної території; її неподільності, недоторканності, цілісності, ком­плексності і керованості її частин, поєднання державних і регіо­нальних інтересів.

Федеративна держава — це складна союзна держава, що міс­тить державні утворення (суб'єкти федерації), які мають юридич­но визначену політичну самостійність.

З юридичної точки зору федерація означає створену за прин­ципами федералізму єдину суверенну державу, що складається з особливих територіальних одиниць — державних утворень, які мають деякі риси держави і наділені самостійною юрисдикцією поза межами компетенції федеральної державної влади.

Багатоманітність модифікацій федералізму обумовлює неод­норідність федеративно організованих держав. Можна припус­тити, що у світі є стільки моделей федерації, скільки й федератив­них держав.

Однак, як свідчить світова практика, всі федеративні держави повинні відповідати певним специфічним ознакам, які полягають

у тому, що:

а) кожна федерація має дуальну організацію державного апарату: дві системи вищих органів влади (органи федеральні і органи суб'єктів федерації), а також відповідно дві системи інших державних органів (судових, контрольно-наглядових та ін.);

б) вони мають вертикальну систему законодавства (законодавство федеральне і законодавство суб'єктів федерації; в той же час ніякі доповнення не можуть бути внесені до конституції, як­ що вони не схвалені суб'єктами федерації);

РОЗДІЛ VI

ФОРМА ДЕРЖАВИ

в) кожна особа має, крім громадянства федеративної держави, також громадянство суб'єкта федерації (штату, землі, про­вінції тощо);

г) суб'єктом міжнародно-правових відносин може виступати, як правило, не тільки держава в цілому, але й суб'єкти федерації;

ґ) існує двоканальна податкова система (державні податки, загальнофедеральні і податки суб'єктів федерації);

д) суб'єкти федерації самостійно вирішують питання свого адміністративно-територіального устрою;

є) суб'єкти федерації мають, як правило, рівний обсяг прав;

є) для федерації, як правило, характерна наявність двопалат­них парламентів: головний законодавчий орган федерації (парла­мент) повинен бути бікамеральним (двопалатним), а суб'єкти фе­дерації мають рівне представництво в його палатах;

ж) федеральна влада має виключне право контролювати впровадження зовнішньої політики;

з) федеральна влада не має права в однобічному порядку змінити кордони суб'єктів федерації.

Підставами формування федеративної держави й закріплення федеративних відносин, в тому числі й питання про розмежуван­ня компетенції між федерацією і її суб'єктами, можуть бути кон­ституція і (або) федеративна угода. На підставі прямих договорів виникали, наприклад, федерації Австралії, Швейцарії, США, СРСР, Малайзії, Росії та інших держав. Такі федерації звичайно називають договірними, на відміну від позадоговірних, таких як, наприклад, Канада, Індія, Нігерія, Пакистан, що виникли на іншій підставі, а саме — на підставі представлення центральними орга­нами держави чи метрополіями статусу автономії майбутнім суб'єктам федерації.

Договір, який покладений в основу створення федеративної держави, є своєрідною відмовою від зайвого централізму, він оформлює такий розподіл повноважень між різними центрами влади і управління, що гарантується конституцією.

Частіше всього в конституціях визначені три сфери повнова­жень: федерації, її суб'єктів і питання спільного відання (при­кладом останнього може бути Російська Федерація).

Розмежування повноважень у федерації може здійснюватися і за принципом виключної компетенції федерації (визначено досить широке коло питань, з яких лише федерація в цілому може прий­мати рішення, а всі інші питання залишаються у віданні суб'єктів). До такого кола питань, наприклад, належать:

92

а) встановлення кордонів та митна справа (США, Бразилія,

Мексика, ФРН та ін.);

б) грошовий та валютний обіг, монетна монополія (Австралія,

Канада, Мексика та ін.);

в) паспортна справа, еміграція, іміграція, пошта (Бразилія,

Індія, ФРН та ін.);

г) федеральні фінанси та податки (Австралія, Мексика, Індія

та ін.);

ґ) федеральний повітряний, залізничний та водний транспорт

(США, ФРН, Швейцарія та ін.);

д) армія, поліція, розвідка, контррозвідка, виробництво та по­ ширення зброї (Австрія, США, ФРН та ін.).

Розмежування компетенції може здійснюватися й за принци­пом спільної компетенції (коли законодавчо визначено один предмет відання для федерації та її суб'єктів, інші питання вирі­шуються за згодою).

Федерації утворюються, як правило, за територіальним принципом, або за національним, або з урахуванням обох прин­ципів. Новітня історія свідчить, що федерації, побудовані на те­риторіальному принципі, є більш міцними (США, Мексика, Бра­зилія), аніж ті, в основу яких покладений національний принцип, де зберігається потенційна загроза розпаду саме тому, що націо­нальний чинник, який при побудові федерації вимагає врахуван­ня показників розселення національних етнічних груп, виконує підпорядковану роль або фактично взагалі ігнорується (прикла­ди колишніх СРСР, ЧССР, СФРЮ).

Статус суб'єктів федерації в історії держав формально визна­чався по-різному: суб'єкти юридично визнавалися суверенними державами (наприклад, республіки СРСР згідно з його консти­туцією) або за ними не закріплювався статус суверенного дер­жавного утворення. Прикладом є республіки, краї, області і ок­руги у складі Російської Федерації, які вже не називаються «су­веренними». Останній підхід є більш науково обґрунтованим, бо не може бути у складі суверенної держави якогось іншого суве­ренного утворення. Разом з тим останнім часом припускається асиметричність деяких федерацій, коли її суб'єкти мають неодна­ковий юридичний і фактичний статус (незважаючи на однакову офіційну назву) в силу історичних, політичних, географічних фак­торів, етнічного складу чи інших особливостей мають різні відноси­ни з центральною владою, відрізняючись привілеями, що зберігає потенційну загрозу цілісності юридично неподільної федерації.

93

РОЗДІЛ VI

На відміну від федерацій як єдиних союзних держав конфеде­рація являє собою державно-правовий союз суверенний держав, створений для досягнення певних цілей. Особливості й ознаки конфедерації полягають у тому, що:

а) вона не створює будь-якої нової держави: члени конфедерації зберігають свій суверенітет і не втрачають права виходу з конфедерації будь-коли;

б) конфедерація утворюється на основі договору, укладеного між двома або кількома державами, тобто конфедерація — це об'єднання міжнародно-правового характеру;

в) конфедерація не має єдиного законодавчого органу (кож­ний член конфедерації здійснює законодавчі функції в межах су­веренної території), єдиної території створюваного об'єднання, громадянства, фінансової системи (хоча можуть за домовленістю об'єднуватися митниця, оборона, управління транспортом, зовнішня торгівля тощо);

г) конфедерація не має єдиної централізованої влади: органи конфедерації утворюються лише з представників держав, що вхо­дять до союзу, і не здійснюють прямої влади над громадянами держав — членів конфедерації;

ґ) рішення органів конфедерації забезпечуються тільки уря­дами держав — членів конфедерації, але вони також мають право нуліфікації, тобто право скасовувати рішення загально конфедеративного органу;

д) у конфедерації відсутня єдина податкова система: її фінансові кошти формуються з надходжень — внесків держав;

є) конфедерація — союз тимчасовий: вона або розпадається, або перетворюється на федеративну державу. Наприклад, Швей­царська Конфедерація зараз існує як федеративна держава, яка зберегла назву «конфедерація». Конфедерації виникали з різних причин у різні епохи також у США, Німеччині, Нідерландах.

1§ 4. Політичний режим

Політичний (державний) режим указує на сукупність прийомів і засобів здійснення державної влади. Вони дуже різні і конкретизують основні показники форми державного правлін­ня й устрою в конкретній країні. Загальними показниками будь-якого політичного режиму є:

а) ступінь захищеності і забезпеченості гарантіями прав і сво­бод громадян (політичного й ідеологічного вибору, економічної 94

ФОРМА ДЕРЖАВИ

свободи) та ступінь врахування інтересів різних соціальних груп (у тому числі меншин) тощо;

б) способи легітимації державної влади;

в) співвідношення правових і неправових способів здійснення

владних функцій;

г) методи, інтенсивність і правова обґрунтованість викорис­тання силових структур, інших ресурсів влади;

ґ) механізм ідеологічного тиску.

Таким чином, політичний режим (у широкому смислі слова) характеризується рівнем гарантованості демократичних прав і свобод громадян, ступенем відповідності офіційних конституційних установлень політичним реаліям. Політичні реалії — невід'ємна характеристика політичного клімату в будь-яку епоху розвитку держави. Поєднання способів здійснення влади ставить акценти демократичності й авторитарності режимів (від деспо­тичних, теократичних і режимів рабовласницької демократії до сучасних модифікацій ліберально-демократичного й авторитар­ного режиму). Політичний режим будь-якої держави тісно взаєпомопов'язаний і з іншим виміром політичного життя держа­ви — його політичним курсом. Якщо політичний курс відбиває цілі суспільства, то політичний режим — засоби їх досягнен­ня. Використання засобів політичної діяльності держави, не адекватних її цілям, призводить до серйозної соціальної дес­табілізації, втрати довіри з боку членів суспільства до політичних цінностей (громадяни все менше пов'язують захист власних інте­ресів і безпеки з політичним режимом держави), до відчуження людини від політичного процесу (держава встановлює суто при­мусовий контакт з громадянином) і як наслідок — до де легітимації політичного режиму в цілому, його невизнання.

Типи політичного режиму традиційно поділяють на демокра­тичні і недемократичні (авторитарні). Це важливо для вичленення

їх основних показників.

Демократичний режим — стан політичного життя суспіль­ства, при якому державна влада здійснюється на основі прин­ципів широкої і реальної участі громадян та їх об'єднань у фор­муванні державної політики, утворенні і діяльності державних органів, дотримання праві свобод людини. Основним його різно­видом традиційно вважався ліберальний режим. Однак тенденції розвитку політичних систем у розвинених країнах внесли значні корективи в розуміння демократичних цінностей. Якщо лібераль­на класична демократія була за своєю суттю індивідуалістичною

95

РОЗДІЛ VI

ФОРМА ДЕРЖАВИ

(демократією індивідів), то сучасна демократія стала демо­кратією організацій, політичних партій, асоціацій, груп інтересів та інших суб'єктів, що входять до політичної системи суспільства. Але плюралістична демократія, в центрі уваги якої є організації і групи, стане практично марною для суспільства, якщо в його політичній і правовій системі буде ігноруватися свобода особи. Політичний режим є демократичним настільки, наскільки держа­ва гарантує людині прояви її свободи у трьох аспектах: як індивіду (особистості); як соціальному суб'єкту (члену громадських і професійних груп, інших інститутів суспільства); як громадянинові (підданцю держави), міра свободи якого конституційно визначена і гарантована. Поєднання цих іпостасей свободи індивіда стає можливим саме в рамках демократичного режиму. Він здатний не тільки нести в собі необхідні гарантії сво­бод, але й забезпечувати оптимальні умови сполучення різних інтересів, їх гармонію. Сучасну форму такої гармонізації являє собою плюралістична демократія, яка коригує класичну ліберальну ідею з урахуванням сучасної динаміки суспільного розвитку. Звичайно, чимало положень теорії лібералізму про мак­симально можливу свободу особистості сьогодні достатньо вико­ристовувані у практиці держав, що переходять до демократії. Од­нак для вже існуючих демократичних систем Заходу лібералізм як основоположний принцип конституційного устрою демократич­них держав у його класичному вигляді вже відійшов у минуле. Ним його доповнює політичний плюралізм в єдності з ідеологічним та економічним. І це є закономірним тією мірою, якою відсутність та­кого плюралізму закономірно призводить до переродження демо­кратії в авторитаризм або в його крайній прояв — тоталітаризм. До основних ознак демократичного режиму належать:

а) рівність громадян перед законом, гарантованість державою їх прав і свобод;

б) виборність представницьких органів влади населенням;

в) юридично визначена строковість повноважень представницьких органів;

г) розвинена система демократичних інститутів;

ґ) пряма участь громадян у вирішенні загальних справ;

д) реальне здійснення поділу державної влади;

є) політичний плюралізм із врахуванням інтересів меншин.

Демократичний режим має кілька основних різновидів: лібе­рально-демократичний, радикально-демократичний, національно-демократичний та ін.

96

Недемократичні режими — це режими, за яких державна вла­да здійснюється шляхом обмеження і порушення формально про­голошених прав_і_свобод людини.

До основних ознак такого режиму в умовах сьогодення нале­жать:

а) формальне закріплення в конституційних актах мінімуму прав і свобод громадян при відсутності правових механізмів та інших гарантій їх здійснення;

б) надмірна централізація державної влади;

в) тенденція до застосування неправових засобів здійснення

влади;

г) застосування примусових методів управління; ґ) протиправне використання силових структур;

д) у деяких випадках авторитаризм може досягати крайнощів у прагненні держави повністю контролювати всі сфери суспільного життя (економіку, ідеологію, духовно-культурний розвиток і т. ін.).

До антидемократичного типу в історії держав належали такі його різновиди, як деспотичний (тобто режим необмеженої влади і свавілля в управлінні при відсутності його правових і моральних ос­нов, повній безправності підданих); тиранічний (панування жорст­ких способів здійснення влади при режимі одноособового прав­ління в античних державах); військово-диктаторський; расист­ський; фашистський, мусульмансько-фундаментальний та ін.

Усі перелічені режими, як і тоталітарний, мають авторитар­ний характер. Він лише проявляється в них різною мірою. Авто­ритарний режим заслуговує особливої уваги: саме за його умов інститути демократії існують формально, державні рішення приймаються правлячою елітою, функції якої не обмежуються законом, офіційно визнається пріоритет державних інтересів перед інтересами особи. При тоталітарному режимі (крайня фор­ма авторитарного) особливо помітні методи силового ідео­логічного тиску, політична опозиція недопустима, зрощення державного апарату з партійним, жорстку централізація управління. протизаконне використання_силових структур держави, міліта­ризація державної політики, підміна державних і правових ме­ханізмів створенням неконституційних органів (наприклад, ор­ганів позасудової репресії в колишніх соціалістичних державах).

97

Однак у реальному житті в будь-якому політичному режимі завжди проявляються поєднання рис авторитарності і демокра­тизму, тобто «чистих» режимів практично не існує. Це особливо

РОЗДІЛ VI

важливо сьогодні для пояснення суті політичних режимів у дер­жавах перехідного періоду: там, де вибір між демократією й авто­кратією лежить у руслі політичного курсу, політичний режим має дуже багато особливостей. Вибір демократичного шляху розвит­ку сам по собі не несе автоматичної свободи, зростання благо­денства, справедливості і безпеки. Тоталітарний режим залишив у спадок корупцію, протекціонізм, скакання цін та їх перекіс, зовнішній борг тощо. Цими чинниками визначається специфіка засобів, прийомів здійснення державної влади перехідного періоду. В Україні після ліквідації тоталітаризму здійснюється перехід до демократичної державності. В її політичному режимі сполучаються риси демократичного режиму з застосуванням ав­торитарних підходів. Тому повна централізація і жорсткий дер­жавний контроль у деяких випадках є необхідними. Головним же показником будь-якого перехідного періоду є людина: якщо в політичній спільноті підґрунтям і метою політичної дії не висту­пає індивід, то там немає демократії або вона існує формально.

Розділ VII

НІ ТЕОРІЯ ДЕМОКРАТІЇ