Вопрос 51. Политико-территориальное устройство и организация местной власти в Китае.

1. Административно-территориальное устройство КНР

В Китае понятия "политико-территориальное устройство" и "административно-территориальное устройство" — синонимы, ибо территориальная автономия в любой форме там отсутствует, как, впрочем, и любая другая автономия, хотя о национальной автономии в Конституции говорится. В действительности не существует и ее, так как в условиях тоталитарного политического режима, что бы ни было написано в нормативных актах, автономия противосистемна.

Китай — унитарное государство с более чем миллиардным многонациональным населением. В Китае согласно ст. 30 Конституции действует трехзвенная система административно-территориального деления: 1) к верхнему звену относятся провинции, автономные области* и города центрального подчинения; 2) провинции и автономные области делятся на автономные округа, уезды, автономные уезды и города, образующие среднее звено; 3) наконец, уезды и автономные уезды делятся на волости, национальные волости и поселки, составляющие нижнее звено. Города центрального подчинения и сравнительно крупные города делятся на районы и уезды, а автономные округа — на уезды, автономные уезды и города. Получается, что автономные округа — это как бы верхняя часть среднего уровня. Автономные области, автономные округа и автономные уезды именуются собирательно — районы национальной автономии.

В Конституции перечислены только эти территориальные образования. Однако специальными законами предусмотрены также особые административные районы и свободные экономические зоны.

Особые административные районы — это бывшие колониальные владения Аомынь (Макао) и Сянган (Гонконг), возвращенные Китаю соответственно Португалией и Великобрианией. Свободные экономические зоны — территориальные единицы со специальным таможенным режимом. Подробнее их статус рассматривается ниже, в п. 4 и 5 настоящего параграфа.

2. Местные органы государственной власти в провинциях, городах, уездах, волостях, поселках и городских районах

Система местных органов власти строится в соответствии территориальным делением. В территориальных единицах, указанных в ст. 30, кроме национально-автономных, учреждены собрания народных представителей и народные правительства.

Собрания народных представителей избираются прямыми выборами на пять лет, а собрания волостей, национальных волостей и поселков — так же прямыми выборами на три года. Все остальные местные собрания избираются непосредственно нижестоящими собраниями сроком на пять лет.

В компетенцию местных собраний народных представителей входит обеспечение соблюдения исполнения на соответствующей территории Конституции, законов, административных актов, а также постановлений и решений вышестоящих собраний народных представителей, утверждение народнохозяйственных планов и бюджетов данной территориальной единицы и отчетов об их исполнении, формирование других местных государственных органов и ряд других полномочий, причем перечень полномочий собраний волостей, национальных волостей и поселков — более узкий по сравнению с перечнем полномочий остальных собраний.

Статус депутатов местных собраний в основном аналогичен статусу депутатов ВСНП, включая принцип императивного мандата, иммунитет и компенсации.

Депутаты собраний народных представителей могут участвовать с правом совещательного голоса в сессиях избравших их собраний народных представителей.

В местных собраниях народных представителей высшего и среднего уровня образуются специальные комиссии и могут создаваться следственные комиссии.

Сессии местных собраний народных представителей проводятся не реже одного раза в год. Внеочередные сессии могут быть созваны по предложению не менее 1/5 числа депутатов данного органа.

Постоянные комитеты — постоянно действующие органы собраний народных представителей уездного и провинциального уровней, подотчетные собраниям в своей деятельности. Постоянные комитеты избираются в составе: председателя, заместителей председателя и членов. Все эти лица не могут одновременно занимать другие государственные должности. Постоянные комитеты руководят выборами в соответствующее собрание, рассматривают и решают важные вопросы политической, экономической, культурной, просветительской, здравоохранительной работы, деятельности администрации и межнациональных отношений на данной территории; вносят частичные изменения в народнохозяйственные планы подведомственных территорий, контролируют работу народных правительств, народных прокуратур и народных судов соответствующей ступени, изменяют или отменяют ненадлежащие решения нижестоящих местных собраний народных представителей и их постоянных комитетов, принимают решения по кадровым вопросам, а также присваивают местные почетные звания. В отношении издания законоустановлений в период между сессиями собраний у постоянных комитетов такие же полномочия, как у собраний.

Местные народные правительства суть исполнительные органы местных собраний. В Конституции они характеризуются также как государственные административные органы. В КНР применяется система двойной ответственности и подотчетности этих органов: по отношению к собранию народных представителей соответствующей ступени (а в период между сессиями — соответствующему постоянному комитету) и по отношению к непосредственно вышестоящему народному правительству. Все народные правительства, таким образом, находятся под единым руководством Государственного совета и в его подчинении. В состав народных правительств входят: губернатор, заместители губернатора провинции, председатель и заместители председателя автономной области, мэр и заместители мэра города, а также начальники секретариатов, департаментов, бюро и председатели комиссий.

Комитеты городского и сельского населения. Конституция КНР в ст. 111 устанавливает, что низовыми массовыми организациями самоуправления являются комитеты городского населения и комитеты сельского населения, создаваемые по месту жительства. С помощью комитетов население осуществляет "самоуправление, самовоспитание и самообслуживание".

Первое направление задач по самоуправлению — решение дел данной деревни или городского квартала, микрорайона или жилого блока (100—700 семей), урегулирование гражданских споров населения, информирование местных правительств о замечаниях населения, пропаганда Конституции, законов и государственной политики, воспитание жителей в духе закона, забота об общественной собственности, защита законных интересов жителей, развертывание мероприятий по строительству социалистической духовной культуры и т. д.

Второе направление носит административный характер: оказание помощи низовым народным правительствам; осуществление по их поручению некоторых функций административного управления; выполнение задач по охране общественного порядка, закупкам зерна, набору в армию, планированию рождаемости, управлению коллективными землями, помощь малоимущим, борьба со стихийными бедствиями и т. д. Суть, как писала печать, в "реализации народом права быть хозяином".

3. Органы самоуправления в районах национальной автономии

Особенности организации национальной автономии в КНР в значительной мере определяются демографическими особенностями страны.

Для решения национального вопроса в КНР применена административная форма автономии. Компактно проживающие национальные меньшинства (уйгуры, тибетцы, чжуаны, хуэй, маньчжуры, монголы, буи и др.) могут создавать три вида автономных образований: автономную область, автономный округ, автономный уезд. В настоящее время в КНР создано пять автономных областей.

Районы национальной автономии рассматриваются как неотъемлемая часть унитарного государства. Органы автономных образований осуществляют обычные функции местных органов власти соответствующего уровня и вместе о тем являются органами самоуправления данного автономного образования.

Решение о создании автономных образований, их границах и наименовании принимается вышестоящим органом власти совместно с соответствующими местными органами и после "всесторонних консультаций" передается на утверждение Государственного совета. Наименование автономного образования, за исключением особых случаев, устанавливается по местному названию, названию национальности, административному положению (например, Тибетская автономная область, Автономная область Внутренняя Монголия, Гуанси-Чжуанская автономная область и т. д.).

Председатели автономных районов, начальники автономных округов, начальники автономных уездов должны принадлежать к соответствующим национальностям.

Автономные образования наделены правом принимать нормативные акты, регулирующие их правовой статус. Собрание народных представителей каждого автономного образования принимает положение об автономии и отдельно действующие положения.

4. Особые административные районы

В КНР для реализации на практике концепции "одно государство — два строя" была найдена такая форма, как особые административные районы (ОАР). Как отмечалось, этот статус получили китайские территории, которые являлись ранее колониями Великобритании (Гонконг) и Португалии (Макао). Это единицы, обладающие "высокой степенью автономии" и непосредственно подчиненные Центральному народному правительству КНР.

Главой ОАР является главный администратор, избираемый непосредственно или путем консультаций из числа постоянных жителей ОАР — китайских граждан и назначаемый Центральным народным правительством. Он руководит правительством ОАР и издает административные указы, обеспечивает исполнение Основного закона ОАР и несет за это ответственность, подписывает и публикует законы, принятый бюджет, наделен правом отлагательного вето и роспуска законодательного совета, представляет проект бюджета и доклад об исполнении бюджета, рекомендует или назначает различных высших должностных лиц, обладает правом помилования или смягчения наказания за уголовные деяния, а также иными перечисленными в Основном законе полномочиями. Срок полномочий главного администратора — пять лет, но возможно однократное его продление.

Функции законодательной власти в ОАР выполняет законодательный совет, избираемый на четыре года. Полномочия его достаточно традиционные (за исключением полномочия "принимать прошения жителей Сянгана и выносить по ним решения"): принятие, изменение и отмена законов, бюджета, заслушивание докладов главного администратора, возбуждение процедуры импичмента против него, назначение высших должностных лиц и др.

5. Свободные экономические зоны

Особый политико-административный режим свободных экономических зон (СЭЗ) связан с тем, что в них экономическая реформа проводится в наиболее радикальной форме. Соответственно статус СЭЗ и организация их внутреннего управления отличаются от обычных административно-территориальных единиц.

Во-первых, СЭЗ — относительно обособленные территории, это проявляется в том, что в них осуществляется таможенный контроль, а в некоторых из них (например, в Шэнь-чжэне) допускается даже одновременное обращение китайской и иностранной валюты.

Во-вторых, органы административного управления в СЭЗ пользуются определенной самостоятельностью при принятии решений и выделены из общей системы управления. У правительства СЭЗ существуют "отношения взаимообусловленности"

В-третьих, в СЭЗ складывается специфическая правовая система: эти зоны служат местом и для проведения опытов по хозяйственному законодательству.

В-четвертых, в СЭЗ создаются специфические органы. Например, в СЭЗ Шеньчжэнь учреждены центр по разрешению хозяйственных споров,