3. Сравнительная политика западных демократий

3.1. Соединенные Штаты Америки

Особенности образования США. Демократия в Северной Америке утвердилась в конце XVIII в., а через 200 лет, в конце XX в. американское общество, а с ним и весь мир получают неопровержимое свидетельство ее (704) жизнестойкости. В 1974 и 1999 годах были проведены процедуры импичмента президентам США Ричарду Никсону и Биллу Клинтону. Первый ввиду угрозы импичмента (законодательный комитет Конгресса про-голосовал за то, чтобы рекомендовать Конгрессу подвергнуть Р. Никсона импичменту, за это голосовали даже 11 республиканцев) в связи с Уотергейтом подал в отставку. Второй - пережил судебную процедуру в связи с "делом М. Левински", но остался у власти. Эти процессы показали, что один из основных принципов демократии - равенство граждан перед законом - это не просто фраза Конституции США, а ее живая душа. Однако станов-ление такой демократии в бывших британских колониях проходило не просто. Ныне государство США, решающее стоящие перед обществом проблемы, главным образом путем компромисса и консенсуса, создавалось революционным путем. Колонисты с ору-жием в руках в течение почти века (1775-1871) отстаивали свои права и свободы, понеся при этом человеческие потери - большие, чем в любом другом конфликте, в том числе и в Гражданской войне [См.: Janda Kenneth, Berry Jeffrey, Goldman Jerry. Указ. соч. - С. 75].

Американская революция - специфична, она осуществлялась при наличии у граждан британских колоний свобод, которых не знали народы европейских государств. У Америки не было феодального прошлого, имелось незначительное число ограничений на наследование собственности, отсутствовала единая правящая церковь, а следовательно, не взимались и подати с прихожан, здесь отсутствовали ограничения со стороны гильдий, как в Европе, для занятий ремеслами и торговлей. К 1763 г. был достигнут компромисс между имперским контролем и колониальным самоуправлением. Если внешняя политика Америки и экспорт контролировались королем, парламентом и британскими законами, то все остальное решалось на местах. Поскольку же управление колониями, а также некоторые другие обстоятельства требовали немалых средств, метрополия увеличивает налогообложение колонистов. Вводятся новые почтовый, гербовый и "чайный" налоги. Попытки Британии решить свои проблемы посредством ограничения прав и свобод североамериканских колонистов и проложили путь к революции.

В 1765 г. в Нью-Йорк Сити возникло первое объединение граждан. Делегаты из девяти колоний заявили: (705) "Никаких налогов не должно налагаться без нашего согласия, данного лично или через представителей". Реакция на Акт 1765 г., вводивший налоги на документы, жалобы, апелляции, дипломы и проч. была настолько сильной, что парламент отменил erq. Однако политика усиления налогообложения продолжилась. В сентябре 1774 г. в Филадельфии был созван Первый Континентальный Конгресс, на который все колонии, кроме Джорджии, прислали своих представителей. Целью этой ассамблеи было восстановление взаимопонимания между Великобританией и колониями. Колонии пытаются объединиться, всем им предоставили по одному голосу, был избран лидер - "Президент". В октябре делегаты приняли положение о правах и принципах, которые затем вошли в Декларацию и Конституцию, Конгресс заявил о праве "на жизнь, свободу, частную собственность" и о праве "мирно собираться, решать свои проблемы и посылать петиции королю". Делегаты состоявшегося в мае 1775 г. Второго Континентального Конгресса столкнулись с дилеммой: попытаться достичь соглашения с

метрополией или готовиться к войне. Они выбрали второе и назначили Дж, Вашингтона главнокомандующим. В ответ на подготовку Великобритании к войне (метрополия наняла 1200 германских наемников) в 1776 г. был созван Конгресс, заявивший: "Объединенные колонии являются и должны иметь нрава быть свободными и независимыми штатами, свободными от британского подданства; любые политические связи с Великобританией должны быть окончательно разорваны".

Для подготовки документа, фактически провозглашавшего создание нового государства, был сформирован Комитет из пяти человек. В него вошел и Томас Джефферсон - молодой фермер и юрист, разносторонне образованный и последователь-ный сторонник идей Джона Локка. Многие идеи английского философа, одного из создателей идейно-политической доктрины либерализма, таким образом, нашли отражение сначала в Декларации, а затем и в Конституции. Среди них идеи естественных прав человека (жизнь, свобода, стремление к счастью) и общественного договора, в соответствии с которым люди создают правительство, правящее справедливо и в согласии с управляемыми. 2 июня 1776 г. Второй Континентальный Конгресс абсолютным большинством голосов окончательно проголосовал за неза(706)висимость, а через два дня была одобрена (подписана) Декларация Независимости. После этого Второй Континентальный Конгресс занялся организацией правительства. Через неделю в Конгресс поступили "Статьи Конфедерации Вечного Союза". В соответствии с ними Конфедерация - это свободная ассоциация независимых штатов, договорившихся о совместных действиях в определенных вопросах. Штаты по "Статьям" сохраняли в Конфедерации свою суверенность, то есть высшая власть находилась в границах штатов. Центральное правительство создавалось весьма слабым. Конгресс как представительный орган тринадцати штатов, создающих новое государство, 15 ноября 1777 года принял статьи. Однако, несмотря на это, они вызывали и недовольство штатов и вошли в силу только в 1784 году, когда их ратифицировали все 13 штатов.

"Статьи" ревностно защищали суверенность штатов, и это целиком согласовывалось с принципом республиканизма, согласно которому удаленная власть угрожает свободе. Это, с одной стороны, делало их приемлемыми в Штатах, но с другой - фактически стреножило правительство, не позволяя ему успешно функционировать. Слабость цент-рального правительства выражалась в следующем: налогообложение оставалось компе-тенцией штатов; специально не оговаривался вопрос о лидере правительства, речь шла только о председателе конгресса (президенте); штаты самостоятельно управляли меж-штатной торговлей; право вето штатов на любые изменения "статей", обеспечение широ-ких свобод штатам имело своим следствием уменьшение порядка в обществе, В связи с этим уже через год после ратификации {1785 г.) штат Массачусетс ставит вопрос о пересмотре "Статей", а в 1786 г. штаг Вирджиния приглашает другие штаты на Конвен-цию. Она стала одновременно и поражением, и победой. Поражением, так как не было необходимого кворума, прибыли представители только пяти штатов, победой, так как было принято решение созвать следующую с более широкой миссией. И она состоялась в 1787 г. Двенадцать из тринадцати штатов (исключение - Род Айленд) направили 74 делегата в Филадельфию в мае 1787 г. Целью делегатов было создание такого правитель-ства, которое бы установило порядок и сохранило свободу. На первом же заседании представитель Вирджинии предъявил длинный (707) список изменений к "Статьям", предложенный Джеймсом Медисоном, который был назван Планом Вирджинии. Однако делегаты отклонили предложение совершенствовать "Статьи" и занялись созданием новой

конституции. Она и была принята, как своеобразный компромисс между двумя планами - Вирджинии и Нью-Джерси. Первый отличался радикализмом в наделении полномочиями центрального правительства, а второй - тем же в сохранении прав и свобод штатов, при согласии с увеличением компетенции центральной власти.

Проект Вирджинии предусматривал создание двухпалатного законодательного органа, представительство в котором было основано на принципе численности населения. Эта идея никогда всерьез не критиковалась, однако штаты с малочисленным населением боялись того, что крупные штаты будут диктовать им свою волю. Созданный для решения этой проблемы комитет объявил о Великом Компромиссе (его называют еще Коннекти-кутский компромисс): в Палату представителей войдут 56 членов – пропорционально населению штатов, в Сенате же все штаты будут представлены одинаково - по два сена-тора от штата. При определении числа представителей в нижнюю палату население каждого штата исчислялось сложением "общего числа свободных граждан" и "трех пятых от числа остальных лиц" ("остальные" - рабы). Делегаты таким образом достигли великого компромисса: мелкие штаты получили равное, а крупные - пропорциональное представи-

тельство.

Был достигнут также компромисс и относительно исполнительной власти. Штаты без труда согласились, что эта власть должна быть в руках одного человека - президента. Но не было единства относительно процедуры его избрания и срока правления. Не доверяя суждениям граждан, делегаты отклонили идею всеобщего голосования; представители мелких штатов опасались, что выборы через законодательные органы позволят крупным штатам контролировать исполнительную власть. Избранная комиссия, в которую вошли по одному делегату от штата, предложила громоздкую систему, которую мы сегодня знаем как избрание Президента коллегией выборщиков. Делегаты установили также четырехлетний срок правления президента с правом переизбрания на (708) второй срок. Одновременно палата представителей получила полномочия обвинить президента в измене, коррупции и др. крупных преступлениях. Сенат же был уполномочен вести судебный процесс над президентом.

Конституция США. Политологи Запада исключительно высоко оценивают Конституцию США, считают, что ей нет равных в мире. Ее часто копируют, иногда - дословно. Многие авторы, чаще всего американские, полагают, что почти 160 стран при написании своих конституций использовали опыт США, а первыми были Франция и Польша в 1791 г. Лаконичность - специфика этого документа: всего 4300 слов плюс 27 поправок более чем за 200 лет.

Вокруг принятия Конституции развернулась борьба между ее сторонниками (федералисты) и противниками (антифедералисты). Отстаивали Конституцию, главным образом, Д. Мэдисон (главный ее автор) и А. Гамильтон. Чуть ли не решающее значение в защите Конституции имели заявления Дж. Вашингтона и В. Франклина. Дж. Мэдисон доказывал, что Конституция имеет целью "уничтожить и контролировать возникновение насилия отдельных фракций". Под фракциями он понимал отдельных граждан, относящихся к большинству или меньшинству, объединившихся в общем порыве или интересе, противоположном правам граждан или постоянным общим правам общества. Посредством представительства, говорил Мэдисон, Конституция предотвратит тиранию большинства. Сторонники демократии и сильного государства победили.

Конституция США состоит из Преамбулы и 7 статей.

Первые три статьи посвящены порядку внутреннего функционирования государства и обозначению полномочий отдельных ветвей власти. В четырех остальных статьях определены взаимоотношения между штатами, описывается процесс внесения поправок, провозглашается верховенство государственных законов, излагается процедура ратификации Конституции.

Статья Первая, самая объемная, характеризует законодательную ветвь, представ-ленную двухпалатным парламентом. Изложены основные принципы деятельности палат, перечислены права, которыми может пользоваться парламент, названы 18 его полномочий. Однако полномочия парламента шире, чем определенные восемнадцать. Конституция (ст. 1) содержит "пара(709)граф о необходимом и надлежащем", или "элас-тичный параграф". Он представляет Конгрессу средства, которые позволяют восполь-зоваться восемнадцатью перечисленными полномочиями. Например, право парламента взимать налога и выпускать денежные знаки предполагает (хотя это не записано в Конституции)" что Конгресс обладает правом основывать банки в штатах, иначе у прави-

тельства не будет возможности оперировать теми средствами, которые оно накапливает от налогообложения.

Статья Втораяхарактеризует исполнительную власть, она определяет: срок правления президента (4 года и максимум 2 раза), процедуру его избрания, а также права и обязанности. В основном они следующие: президент - главнокомандующий, он заключает договоры с последующей ратификацией их в Сенате 2/3 голосов; назначает правительственных лиц, послов и т. д. (с согласия Сената). Президент, кроме того, обладает некоторыми законодательными полномочиями, что входит в систему взаимного контроля. Он разрабатывает и представляет в Конгресс программы (в последующее время - это ежегодные послания Конгрессу). Есть у президента так называемая резервная власть, он обязан следить за исполнением законов.

Статья Третьяопределяет положение судебной власти. Согласно Конституции Верховный Суд – Высший суд в стране. Федеральные судьи служат пожизненно и не подлежат импичменту, зарплаты их не могут быть снижены, пока они служат. Это делает судей независимыми. Назначает судей в Верховный суд и федеральные суды низших уровней президент с согласия Сената. Судебная власть может подвергаться проверке со стороны закона, дающего президенту право создавать и закрывать суды низших уровней.

Статья Четвертаятребует, по существу, равенства граждан во всех штатах, то есть одинакового выполнения законов. Она удерживает штаты от того, чтобы они обращались с гражданами других штатов иначе, чем со своими. Федеральные законы одинаковы для всех. Здесь же предусмотрена возможность создания новых штатов, характеризуются межштатные отношения и т. д.

Статья Пятаяопределяет методы внесения поправок, говорит о главенстве в этом прецессе Конституции, общегосударственного закона и договора, имеющих высшую власть над законами штатов. (710)

Статья Шестаятребует от всех государственных должностных лиц штатов, избранных или назначенных, принимать клятву в поддержку Конституции.

Статья Седьмаяописывает процесс ратификации Конституции.

Говорят, что эта Конституция составлена только для богатых людей. Берд доказывал, что Конституция защищает экономические интересы маленькой группы кредиторов, кото-рые были заинтересованы в сильной центральной власти. Доводы Берда спровоцировали целое поколение исследователей-историков изучать финансовое состояние делегатов съезда. Их исследования опровергли утверждения Берда. Оказалось, что у семерых деле-гатов, из числа тех, которые покинули съезд и отказались подписать Конституцию, были государственные облигации, стоимость которых более чем вдвое превышала стоимость имущества 39 делегатов, подписавших документ. Более того, у наиболее влиятельных делегатов не было облигаций вовсе. И только небольшое число делегатов, по-видимому, получили экономическую выгоду от принятия Конституции.

Конституция США имеет "лекарство" на случай болезней, связанных с возможным ограничением прав граждан. Это - "Билль о правах". Даже Т. Джефферсон был недоволен, что Конституция не перечисляет прав и свобод. Штаты сразу же после принятия Конституции предложили более ста поправок. Первые десять принятых поправок и составили "Билль о правах". Интересно, что три штата (Коннектикут, Массачусетс и Джорджия) окончательно одобрили их в 1939 году, то есть через 150 лет, а 27-я поправка была окончательно ратифицирована более чем через 200 лет, в 1992 г.

Ратификация Конституции проходила непросто, первым ратифицировал ее штат Делавэр. Однако Конституция вступила в силу 21 июня 1788 г., когда ее ратифицировал девятый штат (Нью Хэмпшир). В то же время штаты Вирджиния и Нью-Йорк не подписали, а их население составляло 40% от всего числа, но вскоре и они ее ратифицировали. К августу 1788 г. уже 11 штатов ратифицировали Конституцию, оставался один - Род Айленд, который сделал это 29 мая 1790 г. (34 голосами против 32).

Конституция США постоянно совершенствуется. Еще в свое время Т. Джефферсон говорил, что каждые (711) двадцать лет новое поколение должно иметь свою конститу-цию, которая отражала бы его текущие нужды. Однако американское общество и его законодатели пошли иным путем, они улучшали Основной закон страны посредством поправок к нему. С 1787 г. внесено более 10 000 поправок к Конституций. Всего принято к 1999 г. 27 поправок, большинство из них призваны адаптировать Конституцию к ново-му мышлению. Как уже отмечалось, первые 10 поправок составили Билль о правах, принятый в 1791 году. Остальные 17 можно разделить на 3 группы: формирующие общественную политику; исправляющие дефекты структуры управления; поддерживаю-щие идею равенства.

Перечислим некоторые из этих поправок (кроме содержащихся в "Билле о правах"):

13-я (1865 г.) - запрещает рабство;

14-я (1868 г.) - гарантирует гражданство чернокожим;

15-я (1870 г.) - предоставляет право голоса чернокожим;

16-я (1913 г.) - наделяет Конгресс правами взимать налога с доходов (прогрессивный налог);

19-я (1920 г.) - гарантирует избирательные права женщин;

23-я (1961 г.) - разрешает жителям округа Колумбия, которые не принадлежат ни к одному из штатов, голосовать за Президента;

26-я (1971 г.) - предоставляет избирательные права гражданам, достигшим 18 лет;

27-я (18 мая 1992 г. - одна из 12-ти первых, но утвержденная через 200 лет после внесения): "Ни один закон, изменяющий размер вознаграждения сенаторов .и членов Палаты представителей за их службу, не вступит в силу до следующих выборов Палаты представителей" [Конституция США. Поправка XXVII // Конституции зарубежных государств. - М., 1996. - С. 42].

Плюралистская модель демократии США. Эту модель называют еще "разделенной демократией". Речь идет о делении власти между национальным правительством и шта-тами, между исполнительной, законодательной и судебной ветвями власти, законнодате-льной власти между двумя палатами Конгресса, распределение партийного влияния на исполнительную и законодательную власть. Истоки этой разделенности довольно глубоки и конкретно коренятся в двусмысленности Конституции, (712) неоднородности избирате-лей, неодинаковых сроках пребывания в должности президента, а также депутатов Палаты представителей и Сената, слабости политических партий, разделенности государствен-ного управления и меняющейся власти Конгресса.

Двусмысленность Конституции в том, что она возлагает "всю полноту власти" на Конгресс и одновременно дает полномочия президенту накладывать вето на законопроект. Повторно он должен быть принят двумя третями голосов Сената и Палаты представителей, после чего становится законом. В отличие от других парламентских систем мира государственное правление в США предусматривает независимые выборы администраторов и членов законотворческих учреждений. Президент при этом избирается на значительно более широкой базе. Разные сроки полномочий (конгрессмены - 2 года, сенаторы - 6 лет, президент - 4 года и не более 2 раз) существенно влияют на взаимодействие президента и Конгресса. Политические партии в США, хотя и являются слабыми и разобщенными, но они имеют свою базу в штатах, а потому способствуют независимости членов Конгресса от президента. Поскольку же в партиях слаба дисциплина, то это приводит к известной независимости законодателей и от политических партий и позволяет им добиваться преимуществ для собственных избирателей. Партийная система США функционирует к тому же так, что, как правило, одна из двух главных партий контролирует парламент, а другая - президентство. За последние 30 лет влияние политических партий уменьшилось. Баланс законодательной и исполнительной власти в постоянном движении, поскольку изменяются требования общественности к обеим ветвям власти. На протяжении более двухсот лет Конгресс продолжал представлять в первую очередь локальные интересы, для чего время от времени осуществлялось его реформирование. Однако общая тенденция взаимодействия этих двух ветвей оказалась к нынешнему времени в пользу исполнительной власти. Из четырех переменных, характеризующих принцип разделенности власти в США, кратко рассмотрим две первых: федерализм и конфликтное взаимодействие Конгресса и президента.

Федерализм- важнейшая часть плюралистической модели североамериканской демократии. Разделение (713) власти на центральную и осуществляемую штатами насто-лько глубоко, что американцы по сути имеют "двойное гражданство", ими управляет центральное (федеральное, национальное) правительство и правительство штата. Эта система установилась и развивается в результате политического маневрирования власт-ных структур и противоборства двух концепций. Первая - "двойственный федерализм". Вторая - "кооперативный федерализм". Обе концепции базируются на политическом плю-рализме, но трактуют его по-разному, исходя из своей общемировоззренческой позиции.

Концепция "двойственного федерализма" развивалась и отстаивалась консервато-рами. В центре ее была модель "полноправных штатов". Двойной федерализм стремится к децентрализации, признает важность частных интересов и поощряет разнообразие стандартов. Такое разнообразие позволяет людям если и не влиять на политику, то выбирать образ жизни. Политолога описывают двойной федерализм с ломощью метафоры - "слоеный федерализм", или "слоеный пирог. В этой интерпретации полномочия и функции нацио-нального правительства и правительства штатов разделены так же, как слои в пироге. Каждое правительство полномочно в пределах своего "слоя", в своей сфере деятельности; все слои отделены друг от друга и Конституцией определены полномочия каждого слоя. Такое понятие федерализма доминировало и в политике и в умах в течение более сотни лет (конец XVIII - начало XX в.).

Концепция "кооперативного федерализма" основана на идее двойного гражданства, идее о том, что люди являются одновременно и гражданами государства, и гражданами штатов. Кооперативный федерализм, в отличие от двойного федерализма, не различает полномочия государства и штатов. Для описания этого федерализма используется метафора "мраморный кекс". Эти две концепции в чистом виде не что иное, как мифы, ибо конкретная политическая практика была доминантна и как бы самодостаточна по сравнению с теорией и использовала в разное время требования то одной, то другой концепции. Степень же реализации зависела от существующих социально-культурных условий развития, характера требований общества к государству.

Если штаты во взаимодействии с федеральным правительством делали упор на том, что они его создатели, (714) то федеральное правительство, обосновывая свою более высокую значимость, ссылается, как правило, на законодательство и финансовые возможности, которые идентифицируются им с "кнутом" и "пряником". Действие федералышх законов в качестве "кнута" обусловлено конститущетонно, ибо Основной закон отдает приоритет федеральному закону над законами штатов. Кроме того, "эластичная" фраза Конституции (ст. 1, п. 8) предоставляет федеральному правителзьетву полномочия в издании законов, которые являются, но его мнению, необходимыми в разумными. Это означает наличие не только обозначенных Конституцией, но и скрытых дополнительных полнгомочий у национального правительства. Вашингтон в борьбе за объем полномочий широко использует финансовую помощь штатам. Во второй половине XX в. финансовый "пряник" даже соперничает с законодательным "кнутом*. С 60-х годов правительство штатов и местные правительства все чаще обращаются к национальному правягежьству за финансовой поддержкой. Она оказывается в виде грантов - денежных сумм, выплачи-ваемых правительством одного уровня правительству другого уровня и предназначенных для конкретной цели, а также выплат на общие цели, когда получатели средств свободно распоряжаются ими. Если в I960 г. федеральное правительство дало 15% фондов, потраченных местными правительствами, то к 1980 г. - уже 23% от общего финансиро-вания {См.: Janda Kenneth, Вепу Jeffrey, Goldman Jerry. Указ. соч.-С.121]. Эта редистрибу-тивная деятельность федерального правительства не только усиливала позиции федераль-ной власти, но и в конечном счете была на пользу штатам, так как гранты позволили устранить значительное неравенство среди штатов и их граждан.

Два представления о федерализме США отражали постоянную борьбу политических сил, одна из которых (консерваторы) акцентировала внимание на свободе, что предпола-гало расширение прерогатив штатов, другая (либералы) - на необходимости и ценности порядка, предполагавшего увеличение объема полномочий федерального правительства. В политической борьбе федералистов и антифедералистов (последний термин условен, так как и сторонники "слоеного пирога" признавали федеративную форму правления) функцию третейского судьи выполнял Верховный Суд, который был (715) и остается доныне главным арбитром федеральной системы И если в прошлом веке он чаще стано-вился на сторону штатов, то в нынешнем больше отстаивает общенациональные интересы, "кнут" толкования законов чаще действовал в пользу федеральной власти.

Нынешнее время тем не менее отмечено продолжающейся борьбой национального правительства и штатов за объем полномочий. Концепция двойного федерализма словно обрела второе дыхание. Президенты Ричард Никсон, Джимми Картер и Рональд Рейган в последней трети XX столетия отстаивают идею "нового федерализма". Р. Никсон, придя к власти в 1969 г., обещал изменить систему правления, которую он характеризовал как "чересчур централизованную, гипербюрократизированную, безответственную и неэффек-тивную". Р. Никсон говорил, что направит власть, средства и полномочия органам управ-ления, которые ближе всего к народу. Дж. Картер в 1976 г. участвовал в избирательной кампании на пост президента, предложив уменьшить размеры и финансирование федерального правительства. Он победил и кое-что реализовал из своей программы... Р. Рейган пришел к власти в 1981 г., пообещав, что "его программа нового федерализма восстановит надлежащие конституционные отношения между правительствами разных уровней". Он осудил существовавшую концепцию федерализма, заявив, что "федеральная

система потеряла свою форму" [Там же. - С. 131].

Значит, маятник качнулся в сторону штатов? Не совсем так. Точнее, совсем не так. Программа Р. Никсона по передаче полномочий штатам не имела успеха. Предусмотрен-ная Р. Рейганом передача в ведомство штатов 44 программ, финансировавшихся правительством, не состоялась. Денег центральное правительство не нашло, штаты, в свою очередь, их не изыскали. Программы были закрыты. Амбициозные усилия Р. Рейгана тоже не принесли ожидаемых результатов. Правда, идея переоценки роли государства в обществе, которое до прихода Р. Рейгана к власти выступало за экономическое равенство, проводимое в жизнь путем перераспределения доходов, была поддержана и в определенной мере реализована. Однако всеобщей реорганизации федеральной системы, как это было заявлено, администрация Рейгана не осуществила.

В целом XX век, особенно его вторая половина, несмотря на усилия названных президентов, отмечены (776) изменением баланса властей в пользу национального правительства. Для этого были веские основания, к числу которых относятся: 1) увеличение роли государства в экономике, особенно в период "великой депрессии"; 2) осуществление правительством политики, направленной на повышение благосостояния населения; 3) борьба с бедностью и расизмом; 4) определенное изменение позиции Верховного Суда, все чаще отдающего предпочтение общенациональным интересам; 5) овладение умами политиков мысли, что Конституция, а следовательно, и само государс-тво создавались тринадцатью штатами, а 37 штатов созданы правительством; 6) известная коррекция политики правительств штатов, которые стали более профессиональны и выявили заинтересованность в обеспечении порядка, а не только в защите свободы.

Вместе с тем и в 90-е годы противоборство федеральной власти и штатов продолжается. Исход этой конфликтной ситуации будет определять не теория, а политическая деятельность.

Американская конституция в явной форме оговаривает лишь национальное правительство и правительства штатов. Однако федеральная система США включает еще множество местных органов управления. По последним подсчетам их число превысило 82 тысячи. Следовательно, являясь гражданами государства и штата, американцы попадают также под юрисдикцию других органов управления. Функции государства, правительства штата и органов управления города или округа часто перекрывают друг друга. Иногда их практически невозможно разделить, применяя критерии Мэдисона, касающиеся значите-льных совместных и частных интересов. Основными структурами местных органов управ-ления являются: муниципальные правления, правления городов и админи-стративных округов. Кроме того, большинство американцев живут в школьных округах, ответствен-ных за управление начальным и средним образованием. В дополнение к этому могут существовать один или несколько особых районов или органов управления, созданных для выполнения особых функций, частд в тех случаях, когда данные функции должны выполняться без учета границ юрисдикции отдельных округов. Примером этому может служить Портовое управление Нью-Йорка или оздоровительный район Чикаго и др. (717)

Местные органы управления создаются правительством штата в соответствии с его Конституцией, либо законодательным путем. Это приводит к тому, что их структура, полномочия, ответственность и эффективность значительно изменяются от штата к штату. 40 штатов создали разнообразные формы местных кодексов, дающих им право проводить в жизнь законы в том или ином административном округе. Предоставляя местным правительствам возможность самоуправления, местные кодексы дают городам большую свободу действий, чем они бы имели в другом случае. Множественность правительств повышает эффективность управления в обществе. Она дает возможность государству отвечать на разнообразие условий в различных частях страны. Штаты и города сильно различаются по числу населения, размерам, экономическим ресурсам, климату и др. Национальное правительство, кроме того, оставляя за собой решающие прерогативы власти, оказывается ближе к народу, предоставляя ему возможность участвовать в политическом процессе и прямо влиять на проводимую политику.

В конечном счете федеральную систему управления в США можно метафорически изобразить как "забор из штакетника", где три горизонтальные линии показывают уровни правительства: федеральный, штатов и местный, а вертикальные линии - интересы социальных групп и лобби как внутри, так и снаружи правительства, а также функции правительства.

Взаимодействие Президента и Конгресса. На вопрос о том, каков характер этого процесса, можно было бы ответить: сотрудничество и конфликт. Эта формула, хотя и довольно емкая, но излишне краткая. Чтобы стать ясной и понятной, она должна быть раскрыта и прокомментирована. Для этого необходимо прежде всего охарактеризовать прерогативы Конгресса и Президента и только затем показывать, как специфическая реализация их трансформируется в единый политический процесс, во многом отличный от политических процессов других западных демократий.

Конституция США возлагает на Конгресс "всю полноту власти". Она одновременно ограничивает ее конкретными (восемнадцатью) полномочиями и расширяет "эластичным параграфом". При достаточно широком перечне полномочий наибольшая власть Конгресса заключается в правах принимать законы, напрямую обя (718) зывающих граждан страны распоряжаться казной державы и контролировать деятельность правите-льства. Наличие таких полномочий превращает Конгресс в источник важнейших инициа-тив. За Конгрессом, скорее, нежели за президентом или избирателями, остается последнее слово в политике.

Конгресс США отличает глубокая и постоянная связь с электоратом. Конгрессмены проявляют большую личную привязанность к своим избирательным округам. Будучи однажды избранными, они обнаруживают тенденцию как можно дольше оставаться в занимаемых креслах Конгресса. У них относительно высокие оклады, значительные дополнительные привилегии, великолепное пенсионное обеспечение. К тому же в избирательных округах есть влиятельные группы, финансирующие их избирательную кампанию. В Конгрессе депутаты обретают большую автономность от своих партийных лидеров. Чтобы сохранить занимаемое положение, парламентарии внимательно следят за нуждами своих избирателей и активно отстаивают их. Конгресс США отличается высоким профессионализмом. Его члены - это, как правило, выходцы из среднего класса, люди высокообразованные, с большим опытом политической деятельности.

У Конгресса, естественно, есть и слабые стороны. Это прежде всего: узость его социальной базы, излишний бюрократизм и неоправданная эмоциональность во время принятия отдельных решений. Конгрессмены выступают часто не как депутаты, отражающие интересы всего общества, а как делегаты, пекущиеся о нуждах избирателей своего округа. А ведь еще во времена принятия Конетитуции в споре о статусе членов Конгресса: депутат так делегат - победила первая точка зрения. Она доминирует и сегодня. Парламентарии сами критикуют Капитолий как бюрократическое учреждение. Например, член Палаты представителей республиканец Ньют Гинрич сравнил 100-ю сессию Конгресса (1987-1989 гг.) с "деспотическим учреждением... Современный Конгресс стал наиболее непредставительным и коррумпированным учреждением нынешней эры. Это Конгресс, который страстно желает власти, но избегает ответственности за свои действия" [Разделенная демократия. - М., 1994. - С. 77].

Определяющее влияние на принятие решений в Конгрессе стали оказывать председатели постоянных (719) комитетов, которые возникают здесь в 1789 г. К 1810 г. в Палате представителей их было десять, а в Сенате за первые 25 лет было создано четыре комитета. В 1913 г.их насчитывалось соответственно 71 и 74. Роль руководителей постепенно стала настолько весомой, что Вудро Вильсон в 1885 г. охарактеризовал власть в Конгрессе как "власть глав постоянных комитетов" [Вiче.-1998.-№ 11. -С. 146]. С целью уменьшения подобной бюрократизации во второй половине текущего столетия осуществлено реформирование комитетской системы Конгресса,которое, как ожидается, должно усилить принцип представительности. Законодатели чаще, чем представителиисполнительной власти, руководствуются не холоднымрасчетом и разумом, а собствен-ными эмоциями. Неслучайно один из отцов-основателей государства Мэдисон сделал вывод о том, что в законодательных учреждениях "страсть никогда не упускает случая вырватьскипетр у разума" [Разделенная демократия. - С. 29].

Если Конгресс США по сравнительным стандартамявляется мощнейшим законо-творческим институтом вмире, то и президентство в этой стране отличается высочайшим авторитетом. К тому же оно на протяжениидвухсот лет последовательно, по Лельшинству оценок,расширяло круг своих прерогатив. Здесь довольно редкийслучай, когда обе взаимодействующие ветви власти сильные,а усиление какой-либо из них, как правило, не сопровождается соответственным ослаблением другой. Президент, как и Конгресс, по Конституции обладает большимобъемом полномочий. Основные из них названы выше.Взаимодействие законодательной и исполнительнойвластей осуществляется на базе всех выполняемых имифункций. Но в первую очередь на основе законодательства и контроля правительства. В отличие от законодательных собраний других стран мира Конгресс США -рабочий орган, который предписывает обязательныенормы, вырабатывает и утверждает законы. Он сам совершенствует процедуры их принятия, полагаясь в значите-льной степени на собственные ресурсы и средства.Важный аспект взаимодействий двух ветвей власти -надзор за соблюдением законности. Это сложная задача, так как в отдельные периоды законов принимаетсядовольно много. Контроль деятельности исполнительной власти осуществляется законодателями в различныхформах. Это и полномочия Конгресса создавать агент (720)ства и департаменты для исполнительной власти, и утверждение Сенатом кандидатур членов кабинета, послов,судей и прокуроров до занятия ими своих кресел. Это ивсевозможные слушания типа "Иран-контрас" и многоедругое. Но самый драматический, а потому и редко используемый способ контроля за деятельностью президента - импичмент. Правда, за всю историю СШАтолько трижды применялась эта процедура, по отношениюк президентам: Эндрю Джексону (не хватило одного голоса для формального приговора), Биллу Клинтону (небыло необходимых 2/3 голосов в Сенате) и РичардуНиксону (в связи с начавшейся процедурой импичментаподал в отставку). Угроза импичмента - серьезное сдерживающее начало для главы исполнительной власти.

Основные принципы взаимодействия двух ветвейвласти были заложены "отцами-основателями". Ониреализовали план, по которому, с одной стороны, сохраняется прин-цип политического представительства,исходя из идеи Мэдисона, что "законодательные полномочия обязательно доминируют", с другой – создаетсясильное национальное прави-тельство, способное контролировать те полномочия, которыми могут злоупотреблять законодатели, а также достаточно изолированноеот народа, обеспечивая тем самым политическую стабильность. Это был по существу выбор сбалансированной власти, когда "всевластных" законодателей сдерживают сильные исполнительные ведомства. Возмож-ностьсдерживания обусловливалась широкими полномочиямиправительства, особенно в таких сферах как налогообложение, коммерция, оборонная и внешняя политика.В этом же направлении действует Сенат, избираемый косвенно и на шесть лет. Палате представителей запрещенопредпринимать какие-либо действия без согласия Сената и Президента. Присущим представительному органустремительности, переменчивости и излишествам какбудто бы был поставлен надежный заслон.

Однако, несмотря на конституционную расстановкувсех точек над "i" относительно взаимодействия двухветвей власти, политическая практика в США колеблется по широ-кой амплитуде: от "арестованного правительства" и "закованного президента" до "законо-дательного президентства". Конституционный узел разделенной власти между прези-дентом и Конгрессом остается.Выработка и реализация политики, отвечающей крите-(721)риям оптимальности, предполагает если и не вовсе разрубить этот конституционный узел, то хотя бы болеечетко определить роли Конгресса и президента. Конгрессу, как считают многие специалисты, следовало бысовершенствовать контроль за исполни-тельной властьюи практику представления интересов, с тем чтобы онибыли услышаны.

XX век характеризуется продолжением поисков оптимального взаимодействия законодательной и исполнительной власти, особенно в периоды спадов и подъемовто одной, то другой. "Великая депрессия" способствовала формированию режима "нового курса" фр. Рузвельта, протянувшегося до Р. Никсона, когда демократию спасли экспансия бюрократического государства -более "жесткое" регулирование бизнеса и повышениесоциальной ответственности правительства. Вмеете стем усилия исполнительной власти, направленные наразвитие демократии и экономики, предпринятые впервой половине XX в., оказались недостаточными дляего второй половины. 60-70-е годы выдались весьма

бурными для американского общества: террор, жертвами которого стали многие государственные и общественные деятели; гражданское неповиновение, когдамногие города были охвачены расовыми и другимиконфликтами, возникшее ощущение "общего недомогания" нации, в связи с поражением во Вьетнаме, "Уотергейтом" и т. п. Рождается новое мировоззрение, связанное с самовосприятием нации как дрейфующего общества, потерявшего свои исторические ориентиры.

В этой ситуации растет понимание недостатков "президентского империализма". Законодательная власть"берет реванш". В 1973 г. был принят закон о военныхполно-мочиях, в 1974 г. - Акт о бюджете. Они привнесли существенные перемены в процесс реализации власти, помогли Конгрессу "отнять" у президента частьполномочий, утерян-ных в прошлые десятилетия. К тому же в 70-е годы были проведены институционныереформы, которые привели к децентрализации и сделали действия Конгресса более демократичными и...менее эффективными в законодательной сфере.

Похоже, что конец столетия открыл новую страницуистории взаимодействия двух ветвей власти США. Операции "Буря в пустыне" и "Лиса в пустыне", военныедействия против Югославии, а также неудавшийся (722)импичмент президенту Б. Клинтону, видимо, приведут кновой экспансии исполнительной власти, учитывающейвсю совокупность перемен внутри страны и в современном мире. Однако будущее здесь не за "доминирующим президентом" и не за "агрессивным конгрессом".Отношения между ветвями власти скорее будут характеризоваться содержанием, хорошо передаваемым ан-

тичной эпиграммой Марциала: "Я не могу жить с тобой, но и без тебя не могу тоже".