Тема 7. Региональная политика государства

7.1 Уровни и основные направления региональной политики в РФ

7.2 Средства реализации региональной политики

7.3 Особенности регионального планирования и прогнозирования

7.4 Особенности функционирования СЭЗ.

7.1 Уровни и основные направления региональной политики в рф

Государственная региональная политика – один из основных элементов общей стратегии экономического и социального развития страны. Региональная политика государства – система мер и действий органов государственной власти и управления, направленных на развитие территорий с целью создания оптимальных условий жизни населения,достижения территориальной справедливости и максимально эффективного развития страны и регионов. Развитие региона — многомерный и многоаспектный процесс, который обычно рассматривается с точки зрения совокупности различных социальных и экономических целей. Цели и задачи региональной экономической политики отражают приоритеты госу­дарственного регулирования, вытекающие из диагностики регио­нальных (территориальных) проблем, требований стратегии тер­риториального развития, политической и социально-экономиче­ской конъюнктуры. На каждом этапе развития страны региональная политика отличалась определенными особенностями. В дореформенный период государственная региональная политика носила вспомогательный характер, обеспечивая интересы министерств и ведомств. Она сосредотачивалась вокруг размещения предприятий (и необходимых для их функционирова­ния объектов социальной и производственной инфраструкту­ры) и основывалась на выравнивании уровней социально-экономического разви­тия регионов, преимущественно окраинных территорий (одна­ко и это осуществлялось в основном с целью освоения мине­рально-сырьевых ресурсов или защиты государственных инте­ресов — стратегических или геополитических).

В современных условиях основной целью региональной политики в РФ является влияние на социально-экономическое развитие территорий в целях обеспечения во всех регионах РФ равноценных условий жизни и реализации прав, установленных Конституцией. Развитие включает в себя:

• рост производства и доходов;

•улучшение качества жизни населения.

Объединение в рамках региона различных подсистем социально-экономических отношений в свою очередь определяет множественность направлений региональной политики, среди которых основными являются:

1. Экономическая политика, направленная на смягчение региональных экономических диспропорций. Другим направлением экономической политики являются: повышение эффективности использования территориальных ресурсов конкретного региона путем оптимального размещения производства, коммуникаций и мест расселения с учетом природных, экономических, архитектурно-строительных и инженерно-технических факторов.

2. Социальная политика, направленная на сглаживание региональной дифференциации в уровне жизни, а также общее улучшение качества социальной среды.

3. Демографическая политика, предполагающая регулирование со стороны государства естественного и механического движения населения.

4. Экологическая политика, направленная на улучшение экологической ситуации в регионе.

5. Научно-техническая политика, нацеленная на регулирование взаимосвязей между размещением научных центров и производительных сил, региональные перемещения научных кадров и т.д.

В России, как в зарубежных странах, региональная политика охватывает комплекс законодательных, административных, социально-эконо­мических и экологических мероприятий, которые реализуются цен­тральными, региональными и местными органами власти.

Субъектами региональной политики в РФ являются федеральные и региональные органы управления. Внутренняя политика регионов – целевые действия органов власти, направленные на наиболее эффективное использование всех ресурсов региона для повышения благосостояния , совершенствование структур материального производства, развития социально-экономической инфрастуктуры. Предмет федеральной региональной политики составляют тер­риториальные проблемы национальной экономики (в том числе межрегиональные), отношения центра с субъектами Федерации, комплексное регулирование факторов и связей, влияющих на со­циально-экономическое положение регионов. При этом центр мо­жет включаться в решение проблем «малых» регионов являю­щихся частями субъектов Федерации, если подобные проблемы имеют федеральную значимость. Например: ликвидация чрезвы­чайных ситуаций, освоение месторождения стратегического сы­рья, конверсия промышленного узла с оборонными предприятиями. Предмет субфедеральной региональной политики — это про­странственная организация внутри региона, регулирование отношений субъекта Федерации с муниципальными образованиями. Муниципальные власти явля­ются субъектами региональной политики, в компетенции кото­рых находится широкий круг вопросов территориальной органи­зации хозяйства и жизнедеятельности. Однако, в соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление не входит в структуру госу­дарственного управления.

Различия между региональными политиками разных уровней заключаются не только в масштабах региональных задач, но и в средствах их реализации: нормативной правовой базе, участвую­щих институтах, финансовых источниках, экономических регу­ляторах и т. д.

Промежуточное положение в РЭП занимает деятельность меж­региональных ассоциаций экономического взаимодействия. Пред­мет деятельности этих субъектов РЭП — координация социально-экономического развития групп сопредельных регионов, в том числе в их взаимоотношениях с федеральным центром. Межрегиональная ассоциация «Сибирское соглашение» (МАСС) была образована 2 октября 1990 года как добровольное межрегиональное объединение экономического взаимодействия. В Кемерове было подписано соглашение «Об основных принципах экономического сотрудничества местных Советов народных депутатов Алтайского и Красноярского краев, Кемеровской, Новосибирской, Омской, Томской, Тюменской областей и Хакасской автономной области». Документ сразу получил название «Сибирское соглашение», дав имя и созданной межрегиональной ассоциации. Причиной создания МАСС, прежде всего, было то, что, стратегически выстроенное, но не выдержавшее «реформ», хозяйство Сибири быстро разрушалось дезинтеграционными процессами. Экономика Сибири вошла в глубокий кризис. Его масштабы для сибирских территорий, в силу особой структуры хозяйства, были шире и глубже, чем в большинстве европейских субъектов Федерации. Резко возросла безработица в результате сокращения государственной финансовой поддержки важнейших отраслей хозяйства (оборонных, сырьевых, транспортных). Рост транспортных тарифов отделил сибирских производителей от европейских и дальневосточных рынков сбыта продукции. Межрегиональное сотрудничество обуславливалось также и наличием огромных природных ресурсов, высокого промышленного и сельскохозяйственного потенциала, которыми располагает Сибирь. К началу реформ Сибирь немного уступала по своей экономической мощи только Центральной России. Но с 1986 по 1992 гг. в Западной и Восточной Сибири рождаемость снизилась на 37-40 %, что больше, чем в целом по России, рост смертности достиг 3-10 %. Естественный прирост населения за 1985-1992 г. сократился в Западной Сибири в 11,8 раза, в Восточной Сибири в 5,8 раза. Началась миграция населения в европейскую часть страны. В этих условиях субъекты Федерации взяли на себя инициативу укрепления горизонтальных отношений путем объединения в ассоциации экономического взаимодействия для разработки и реализации межрегиональной программы как необходимого условия выхода из социально-экономического кризиса и последующей стабилизации экономического развития не только Сибири, но и всей России [14, C.48]. Основная задача ассоциации – интеграция сибирских регионов в интересах повышения экономического, а следовательно, и жизненного уровня населения Сибири в рамках целостного российского государства. Сегодня межрегиональная интеграция выражается в двух основных типах: экономической интеграции товаропроизводителей и экономической интеграции регионов.

В государственном регулировании территориального развития выделяются две его составляющие:

- текущая поддержка регионов - оказание финансовой помощи ниже­стоящим бюджетам для обеспечения их необходимыми для финансирования возложенных на них обязательств средствами, иначе говоря межбюджетные отношения;

- инвестиционная поддержка регионов - стимулирование экономического роста в проблемных регионах, такая поддержка связана в основном либо с вложением бюджетных средств в объекты инфраструктуры либо с оказанием финансовой помощи населению и предприятиям отдельных регионов [23, C.11].

В России в период после начала рыночных реформ и вплоть до настоящего времени в государственном регулировании территориального развития наибольшее внимание, как федеральными органами власти, так и учеными уделяется межбюджетным отношениям. На оказание финансовой помощи региональным бюджетам приходится подавляющая часть расходов федерального бюджета, целенаправленно выделяемых отдельным территориям. Фактически сегодня межбюджетные отношения и применение районного коэффициента заработной платы являются единственной обязательной составляющей государственного регулирования территориального развития. Если инвестиционная поддержка регионов в стране может вообще не действовать, то без построенных бюджетных взаимоотношений федерации и регионов, регионов и муниципальных образований бюджетная система существовать не может. В ситуации ограниченности финансовых ресурсов регулирование территориального развития сводится лишь к оказанию финансовой помощи региональным бюджетам на покрытие их текущих расходов.

Единственный на сегодняшний день документ, касающийся непосредственно региональной политики, - это Указ Президента Российской Федерации № 806 от 3 июня 1996г. "Об основных положениях регио­нальной политики в Российской Федерации". Этим Указом утверждены основные положения, цели и задачи региональной политики. Но названный закон носит декларативный характер и не имеет прямого действия. Ситуация усугубляется, тем что и в научных публикациях, и в обществе отсутствует ясное представление о том на решение каких конкретно задач должно быть нацелено государственное регулирование. В современной практике получили большое распространение два основных подхода к построению государственной региональной по­литики: «политика выравнивания» уровней развития регионов и «теория полюсов роста».

Политика выравнивания — это поддержка отдельных регионов в целях ускоренного развития путем перераспределения средств федерального бюджета в их пользу на определенный период времени за счет других регионов. Объективными основаниями для ее проведения являются экологические катастрофы, экономическая депрессия, не­благоприятные условия и т. д. Примером проведения «политики вы­равнивания» является приоритетное финансирование восточных зе­мель Германии после ее объединения в начале 1990-х гг.

Теория полюсов роста явилась методоло­гической основой французской модели перестройки террито­риальной структуры управления в 1970-е гг. Теория базируется на общей теории синхронного развития во временном, отрас­левом и территориальном аспектах.

Теория полюсов роста сменила концепцию равномерного размещения про­изводительных сил по всей территории страны и сбалансиро­ванного регионального развития. Данная концепция строилась на том основании, что рассредоточенное размещение промыш­ленного потенциала по территории страны приведет к созда­нию собственной производственной базы в каждом городе или населенном пункте и, следовательно, поможет удержать в них местное население от миграции в высокоразвитые регионы. Между тем жизнь показала несостоятельность данной концеп­ции в условиях Франции, где имеются значительные террито­рии с ярко выраженными признаками слаборазвитости и депрессивности, с рассеянной промышленностью и неквалифи­цированной рабочей силой, высвобождавшейся из сельского хозяйства. Помимо этого, распыление промышленных пред­приятий остро поставило вопрос об их рентабельности, об обеспечении квалифицированными трудовыми ресурсами, о формировании соответствующей инфраструктуры и создании прочих необходимых условий. Естественно, что одновременное выполнение всех или даже некоторых из этих условий для большинства регионов страны представляется чистой утопией. По мнению западных специалистов, когда возникает выбор между сбалансированным, но часто утопическим ростом и ди­намизмом неравномерности (которая не исключает гармониче­ского развития), на практике предпочтение отдается второму пути, поскольку он представляется не только более реалистич­ным, но и более экономичным. Особую известность и значение в последнее время приобрела теория конкурентных преимуществ Майкла Портера, развивающая теорию полюсов роста. В российской литературе это направление получило наименование поиска и развития «точек роста экономики». Разработку последнего направления в России осуществляют П. Щедровицкий и В. Княгинин, а реализует Министерство регионального развития (Яковлев). Современная Россия имеет предельно устаревшую систему расселения и размещения производительных сил. Значительная часть производительных сил размещена в соответствие с проектом советской индустриализации. Сегодня потери от неэффективной пространственной организации оцениваются в 3 % в год от ВВП России [25]. Поэтому можно констатировать, что ставку на политику выравнивания устарела. Рассмотрим основные особенности политики выравнивания уровня регионального развития и «поляризованного развития», что отражено в таблице 6.

Усиление интеграционных процессов между регионами России имеет определяющее значение в укреплении российской государственности и эффективном функционировании экономики в целом и ее ведущих отраслей. Под интеграцией понимают, по существу, всякого рода объединения. Что касается экономики, то здесь речь идет об объединении производственных и научных потенциалов нескольких регионов с целью решения не отдельных каких-либо временных задач экономического или социального порядка, а о выводе регионов на принципиально новые производственно-технические и социально-экономические рубежи.

Таблица 6

Политика выравнивания уровней развития и поляризованное развитие [25]

Государственная политика	Политика выравнивания уровня развития регионов	Поляризованное развитие
Цель	Освоение ресурсов территорий в рамках национального рынка	Повышение капитализации регионов (доминируют те регионы, на территории которых стоимость большинства активов (в первую очередь финансов и человеческого капитала) является наивысшей, а объем находящихся в управлении активов - наибольший)
Основные параметры	Выделение регионов на основе усредненного социально-экономического потенциала	Создание зон роста – опорных регионов, генерирующих инновационную волну
Административно-территориальное деление	Сохранение существующей федеративной структуры	Укрупнение юрисдикции для выделения системы опорных регионов внутри страны, формирование бюджет а развития данных регионов, единой системы контроля и управления проектами
Базовый механизм управления	Администрирование, централизованные бюджетные инвестиции	Интеграция (формирование стратегических партнерств)

Основой интеграции выступает кластерный подход, который направлен на повышение эффективности производства каждого региона  (страны)  до  примерно усредненного уровня в масштабах регионального сообщества государства и формировании оптимальной структуры национальной экономики.

Создание структур и институтов, поддерживающих различные формы интеграционных процессов, может осуществляться в различных формах: от формирования различных ассоциативных организаций (“мягкая” форма межрегиональной интеграции) до создания в макрорегионах государственных структур и межрегиональных органов исполнительной и законодательной власти (“жесткая” форма). К так называемым “мягким” структурам относятся экономические ассоциации межрегионального сотрудничества. Эксперты еще в 1997 г. указывали, что ассоциации (союзы) краев и областей могут стать переходной ступенью к новому административно-территориальному делению страны. Одним из примеров такого союза является соглашение девятнадцати сибирских субъектов Российской Федерации об учреждении межрегиональной ассоциации “Сибирское соглашение” (МАСС)”. “Жесткие” формы и институты в своей завершенной форме должны привести к изменению Конституции РФ и к кардинальному изменению административно-территориального деления страны. По сути, речь идет о новой модели федеративного устройства России, в которую вводятся в качестве важнейших элементов крупные экономические районы (федеральные округа, макрорегионы, губернаторства) со всеми атрибутами государственных образований (законодательной, исполнительной, судебной власти, собственной конституцией, гимном, флагом, гражданством и т.д.). В истоке этих моделей лежат не глубинные экономические причины интеграционного характера, а очевидный факт неравенства субъектов Российской Федерации. Многие исследователи считают, что укрупнение субъектов Федерации и образование новых макрорегионов в корне решат проблему асимметричности российского федерализма.

Мнения специалистов сходятся на том, что существуют некоторые ключевые проблемы, которые с неизбежностью возникнут в случае постановки задачи укрупнения субъектов Федерации в практическом плане. Отсутствует целостное видение “конечного продукта” укрупнения, т.е. той модели Федерации, к построению которой в процессе укрупнения субъектов стремится власть. Вследствие этого нет ответов на вопросы: сколько должно быть субъектов Федерации, каким статусом они должны обладать, каким образом формироваться и т.д. Законодательно не установлены пределы укрупнения, что также свидетельствует как о непродуманности процесса реформирования российского федерализма, так и об абстрактном представлении властью его результатов. Если вместо 88 будет создано 20-30 субъектов Федерации, то федеральный центр столкнется с тем, что новые субъекты станут очень мощными в экономическом, политическом и социальном отношении, что позволит им весьма успешно конкурировать не только друг с другом, но и с Федерацией в целом. Усиление потенциала субъектов само по себе неплохо, но в таком случае неизвестна перспектива конституционного принципа единства и территориальной целостности Российской Федерации. Безусловного одобрения заслуживает идея необходимости законодательного закрепления мер федерального протекционизма для некоторых случаев укрупнения (например, при объединении сложносоставных, малочисленных субъектов, при объединении субъекта-донора с дотационным субъектом и др.). Ясно, что субъекты Федерации должны быть экономически самодостаточны. Существует еще один очень интересный аспект укрупнения субъектов. Трудно управлять 88-ю субъектами Федерации, но еще труднее управлять крупными, экономически и политически мощными субъектами, которые станут претендовать на суверенизацию, на новую версию разграничения компетенции, поскольку в ходе предлагаемой реформы неизбежна тенденция к расширению властных амбиций их политических элит. Поэтому в рамках упомянутой концепции необходимо разработать нормы допустимости слияния субъектов РФ, а также численные пределы их укрупнения. Наиболее оптимальным вариантом укрупнения представляется поэтапное создание симметричной Федерации, состоящей из одностатусных субъектов.