8.3 Фазы применения политических инструментов: приоритеты

Несмотря на то, что все виды транспорта должны быть равноценно обременены расходами в соответствии с теми внешними издержками, что они создают, расчеты издержек представленные в данном документе показывают, что в политиках развития, не умаляя значение других видов, приоритет должен отдаваться автодорожному транспорту. Эти политики должны, насколько это возможно, учитывать разницу в величине негативных внешних факторов по типам транспортных средств, по времени и в пространстве.

При разработке стратегии интернализации, должны быть сделаны различия между тем, что желательно в долгосрочной перспективе и что достижимо в ближайшем будущем. Тем не менее, при данном подходе выбор инструментов для применения на ранних фазах должен учитывать желаемое перспективное развитие. Таблица 10 представляет возможные инструменты для интернализации ряда внешних издержек на автодорогах и других видах транспорта. Долгосрочные политические инструменты представляют потенциально привлекательные варианты, из-за возможности их продуманного дифференцирования. Однако сейчас они пока не действуют, а затраты на их практическую реализацию требуют выяснения до принятия любого решения.

Принцип тесной связи цен с издержками, ложащимися в основу выбора вида транспорта, в идеале потребует новых инструментов, которые могли бы быть дифференцированы очень точно. Здесь достигнут значительный технический прогресс. Отчет о состоянии систем для электронного взимания пошлин, которые в отдаленной перспективе станут производительными инструментами для сбора платы за пользование инфраструктурой и издержками перегруженности, приводится в Приложении 4. Последние системы способны полностью отвечать требованию невмешательства в личную жизнь дорожных пользователей (на основе технологий смарт-карт). Что касается других внешних факторов, то «черный ящик» с автоматическим управлением (или «зеленый ящик»), который способен регистрировать определяющие факторы (например, пробег, характеристики транспортного средства, количество выбросов) стал бы особенно производительным инструментом для «интернализационного сбора», после того как величина сбора сможет определяться в связи с реальными издержками. Такие инструменты разрабатываются и для других целей (например, для управления парком подвижного состава), но ясно, что понадобится еще больше исследований для создания необходимого оборудования, отвечающего техническим, транспортным и другим требованиям.

К тому же, требуется исследование связи между электронными системами сбора дорожных пошлин. При условии сдерживания эксплуатационных издержек в приемлемых пределах, такие системы смогли бы стать привлекательным перспективным решением.

Введение большего дифференцирования в существующий ежегодный налог на транспортное средство и в топливные налоги для учета издержек загрязнения воздуха и, возможно, шума, могло бы стать обещающим вариантом для фазы ближайшего будущего на автодорожном транспорте. Также должен быть предусмотрен пересмотр уровней сборов с принятием во внимание того, что «чистые» автомобили не должны наказываться.

Поэтому, предпочтительно повышение среднего уровня сборов при одновременном их большем дифференцировании. К тому же эти вопросы могут рассматриваться в контексте существующего пересмотра налогообложения транспортных средств. В то же время, введение специфических пошлин, предпочтительно электронных – может применяться для транспортных коридоров с особенно высокими издержками инфраструктуры, перегруженностью или загрязнением воздуха. Такие системы уже эксплуатируются и могут обеспечить переход к более продвинутым системам электронного дорожного ценообразования. С учетом прогноза устойчивого роста перегруженности, действия не должны откладываться.

Внешние издержки, связанные с дорожно-транспортными происшествиями, могут быть интернализированы без значительных технологических изменений через систему страхования, увязанную с риском, что могло бы покрывать полные социальные издержки. Тем не менее, как показано в Главе 5, все еще существует ряд важных вопросов, требующих решения до конкретных шагов в этом направлении. Более того, процесс интернализации не должен быть отделен от необходимости достижения параллельного прогресса на других фронтах, таких как развитие законодательства относительно безопасности транспортных средств, обучения, правил управления автомобилем и употребление алкоголя и т.д. Дополнительно, полезным дополнением обоих подходов стало бы классификация транспортных средств по характеристикам безопасности и публикация этой информации.

Там где электронные системы сбора пошлин уже эксплуатируются и имеют успех, их внедрение может быть разбито на фазы в более долгосрочной перспективе, вплоть до начала следующего столетия, поскольку формирование всей сети требует значительного времени (вероятно, до 2015 года). Это предполагает, что серьезные мысли должны быть отданы промежуточным решениям. Для тяжелых грузовых автомобилей введение покилометрового налога может быть перспективным вариантом для сокращения дистанции существующей системы сбора от более совершенной перспективной системы. Покилометровый налог может точно учесть характеристики транспортного средства, определяющие шум, выбросы и износ дороги с учетом пробега.

Таблица 10 Возможные политические инструменты для рационального и справедливого ценообразования

	Кратко/среднесрочная перспектива				Долгосрочная перспектива
		Автодороги	Другие виды транспорта			Автодороги		Другие виды транспорта
Издержки инфраструк-туры и перегружен-ности		Большее дифференци-рование по критерию пользования и износа в существующих системах сборов Покиломет-ровый налог для тяжелых грузовых автомобилей (на основе осевой нагрузки Пошлины	Сборы, связанные с пользованием инфраструктурой			Электрон-ное дорожное цено-образование для перегружен-ности и издержек инфраструк-туры		Сборы с путей и другие сборы, связанные с пользова-нием инфра-структурой
Происшествия		Прогресс в системах переходящего страхования для получения желательной перспективной структуры					Системы страхования, покрывающие полные социальные издержки и дифференцированные по рискам (например, бонус/малус)
Загрязнение воздуха и шум		Для легковых автомобилей: ежегодный налог с учетом выбросов (и возможно, километража) Для тяжелых грузовых автомобилей: доплата покиломет-рового налога Дифференцированный акциз в соответствии с экологи-ческими характерис-тиками топлива Налог на углекислый газ (СО2), влияющий на глобальное потепление – одинаковый для всех видов транспорта		Введение сборов в зависимости от выбросов, сборы за приземление на воздушном транспорте в зависимости от шума.			Плата за въезд на основе фактических выбросов/шума с дифференцированием издержек в зависимости от географических условий (и возможно, времени дня).

Хотя существующие системы не в состоянии осуществлять дифференцирование по времени и пространству, покилометровый налог на основе электронного одометра или, совмещенный с электронным тахографом, представляет значительное улучшение существующих систем. Если затраты электронной версии – в настоящее время достигающие 300 ЭКЮ – смогут быть снижены, то можно будет рассматривать внедрение таких систем в частных легковых автомобилях. Технические устройства, традиционно используемые для покилометрового налога, смогут со временем эволюционировать до гармонизации с будущим инструментами «черного ящика» электронного дорожного ценообразования.

Так же следует понимать до какой степени существующие сборы на других видах транспорта могут быть модулированы в соответствии с различиями во внешних издержках и выровнены с уровнями внешних издержек, если понадобится. Например, отдельные поездки на поезде могут облагаться налогом в соответствии с типом используемого подвижного состава и выбором определенных маршрутов (важно для шума и выбросов). Хотя сложные аспекты конкуренции за пределами Сообщества играют роль в авиации и морском судоходстве, сборы за приземления и портовые сборы могут варьироваться в соответствии с теми же принципами. Примером подобного подхода является введение дифференцированных портовых сборов для танкеров с чисто-балластными системами, которые безопаснее и экологичнее. Regulation EC N 2978/94, OJ L 319).

Иногда высказывается мнение, что увеличение цен на топливо является эффективным способом интернализации внешних издержек. Несомненно, сбор налога гораздо легче осуществить на практике, а потребление топлива имеет связь с пробегом. Тем не менее, этот путь имеет главные недостатки - за исключением достижения такой цели как снижение риска глобального климатического изменения, налог не может стать привлекательным вариантом для достижения других целей: потребление топлива имеет слабую связь с рисками дорожно-транспортных происшествий, загрязнения воздуха и перегруженности. Различные изучения, упомянутые в данном документе, показывают, что снижение остроты основных транспортных проблем после повышения цен на топливо, весьма ограничены. Более того, более высокие цены на топливо совсем незначительно стимулируют «ответственное поведение», но могут наносить удар по перевозкам вне населенных пунктов, которые, похоже, уже оплачиваются достаточно высоко. Поэтому справедливость, рациональность и затраты практической реализации – а также, роль, которую налоги на топливо играют в составе растущих доходов правительств – должны быть учтены в процессе принятия решений по данному вопросу.

И, наконец, было бы желательным проведение обзора существующих транспортных налогов и налоговых освобождений для того, чтобы определить: полностью ли вносят существующие правила свой вклад в создание справедливых условий для конкуренции как внутри видов транспорта, так и между самими видами на внутреннем (ЕС) транспортном рынке.