Бюллетень Европейского Союза, 2/96

Бюллетень Европейского Союза

На пути к справедливому и рациональному ценообразованию на транспорте

Варианты политики в Европейском Союзе для перевода внешних транспортных издержек во внутренние затраты

Приложение 2/96

Зеленый Документ

Европейская Комиссия

Содержание

Предисловие 3

Резюме 5

1 Введение 9

1.1 Потребность в политическом действии 9

1.2 Необходимость ребалансирования политической стратегии 10

1.3 Цель и структура данного документа 12

2. Внешние транспортные издержки 13

2.1 Что такое внешние транспортные издержки? 13

2.2 Почему внешние транспортные издержки имеют значение? 14

2.3 Как можно уменьшить внешние транспортные издержки? 15

ПРИЛОЖЕНИЕ 1 16

Результативность подхода, основанного на ценообразовании для решения транспортных проблем 16

Ценовое дифференцирование и поведенческие реакции 17

Эластичность цены на топливо 18

Цена за пользование дорогой 20

2.4 Измерение внешних транспортных факторов 22

ПРИЛОЖЕНИЕ 2 22

2.4.1 Подход 1: Функция ущерба/доза-последствия 23

2.4.2 Подход 2: Избежание издержек 23

2.4.3 Подход 3: Гедоническое ценообразование 24

2.4.4 Подход 4: Условная ценность/установленные предпочтения 25

2.5 Что представляют главные внешние транспортные факторы? 26

3. Инструменты сдерживания негативных внешних транспортных факторов 27

3.1 Критерии для отбора инструментов 27

ПРИЛОЖЕНИЕ 3 28

Критерии для подбора политических инструментов для сдерживания проявления негативных внешних транспортных факторов 28

Результативность 28

Принцип издержек благосостояния 28

Эффективность произведенных издержек 29

Статическая и динамическая эффективность от произведенных затрат 29

Ясность 29

Распределительная объективность 29

Дополняемость 30

Перемещения/вторичные выгоды 30

3.2 Инструменты, основанные на рыночных механизмах и регулирование 31

4. Издержки инфраструктуры и перегруженность 33

4.1 Почему издержки инфраструктуры и перегруженности имеют значение? 33

4.2 Измерение и сборы для оплаты издержек инфраструктуры 33

4.2.1 Из чего складываются затраты на инфраструктуру? 33

4.2.2 Как нам следует оплачивать издержки инфраструктуры? 36

4.3 Издержки перегруженности: природа, величина и возмещение 38

Приложение 4 42

4.4 Плата, связанная с перегруженностью, политики экономичности в области инфраструктуры и возмещение издержек инфраструктуры 43

4.5 Как оплачиваются издержки инфраструктуры перегруженности в настоящее время? 44

4.5.1 Системы оплаты 44

4.5.2 Возмещение затрат транспортных инфраструктур: автомобильные, железные дороги и внутренние водные пути 46

ПРИЛОЖЕНИЕ 5 48

4.6 Политические выводы относительно платы на покрытие издержек дорожной инфраструктуры и перегруженности 49

4.6.1 Долгосрочное измерение 49

4.6.2 Краткосрочное и среднесрочное измерение 51

Диаграмма 3 Предельные издержки инфраструктуры в зависимости от веса транспортного средства в метрических тоннах – Швеция (ECU/10 km)*. 53

5. Аварии на транспорте 53

5.1 Введение 53

5.2 Политики регулирования, значительно снижающие уровень ДТП 54

5.3 Издержки ДТП для Евросоюза 54

ПРИЛОЖЕНИЕ 7 56

5.3.1 Внешние издержки от ДТП 56

5.4 Возможные экономические инструменты для приближения затрат к пользователям 56

5.5 Страхование дорожно-транспортных происшествий в Евросоюзе 57

5.6 На пути к справедливому и производительному ценообразованию на ДТП 59

5.7 Политические выводы 60

6. Воздушное загрязнение от транспорта 61

6.1 Выбросы от транспорта: уровни и тенденции 61

6.2 Издержки загрязнения воздуха 62

6.3 Существующий политический подход: законодательная сфера и ограничения 64

6.3.1 Существующий политический подход 64

6.3.2 Ограничения существующего политического подхода: дифференцированные случаи и результаты загрязнения воздуха в Европе 65

6.4 Снижение выбросов от транспорта: точки опоры 66

6.5 Экономические инструменты, дополняющие меры регулирования 67

6.5.1 Дальнейший прогресс в приближении издержек загрязнения воздуха к пользователям 67

6.6 Политические выводы 69

7 Шум 72

7.1 Введение 72

7.2 Существующее законодательство стало смешанным успехом 73

7.3 Издержки проблемы транспортного шума 73

7.4 Экономические инструменты 74

7.5 Политические выводы 75

8 Внешние транспортные факторы: издержки и политические альтернативы 76

8.1 Резюме имеющихся доказательств относительно внешних издержек 76

8.2 Интернализация издержек как существенный компонент транспортной стратегии 79

8.2.1 Мнения о беспристрастности 83

8.2.2 Конкурентоспособность и занятость 84

8.3 Фазы применения политических инструментов: приоритеты 85

9 Измерительная шкала Сообщества 90

9.1 Когда и почему требуется вмешательство на уровне ЕС 90

9.2 Следующие шаги 91

10 Заключительные замечания, заслуживающие внимания 94

Характеристики транспортных средств и топлива 97

Владение транспортным средством и его эксплуатация 97

Предисловие

Сегодня перегруженность в крупных городах в пиковые часы настолько велика, что поездка на автомобиле может потребовать больше времени, чем такая же поездка в конном экипаже на рубеже 19 и 20 веков. Дорожные пробки начали серьезно подрывать функционирование европейской транспортной системы, – особенно тревожной ситуация выглядит, если принимать в расчет вклад производительной транспортной системы в темпы экономического роста, в обеспечение конкурентоспособности и занятости. Проблемы окружающей среды и безопасности дорожного движения, создаваемые транспортом, становятся все более очевидными. Несмотря на значительные улучшения, достигнутые в определенных областях, растет осознание того, что только посредством существующих политик и инструментов, поддерживать устойчивость транспортной отрасли уже не представляется возможным.

Очевидна необходимость использования политики всесторонней, способной лучше справляться с подобной ситуацией. Важная роль принадлежит инвестициям в инфраструктуру, обширную область применения для повышения «экологичности» эксплуатационных характеристик всех видов транспорта имеют технические стандарты. Требуется улучшение функционирования железных дорог, внутренних водных путей и каботажного морского судоходства. Завершение формирования внутреннего рынка услуг этих видов транспорта - также представляет ключевую важность. Деятельность в области научных исследований и конструкторских разработок (НИиОКР) является еще одним составным элементом для побуждения внедрения на транспорте безопасных, чистых и экономичных технологий.

В данном Зеленом Документе рассматривается ценообразование, которое, как я уверен, является существенным элементом для необходимого сплава политик. Этот подход знаменует изменения в расстановке акцентов, поскольку до сих пор транспортная политика фокусировала основное внимание на прямом регулировании. Несмотря на то, что на европейском уровне регулирование уже обеспечило значительные улучшения и будет продолжать использоваться во многих случаях, все же, ценообразование способно еще результативнее справляться с разнообразием транспортных проблем в пространстве и времени. Поэтому, я уверен, что акценты транспортной политики необходимо постепенно смещать, приближаясь со временем к более справедливой и рациональной системе ценообразования.

Это немаловажно, поскольку, транспортный выбор осуществляется на основании цены, а во многих случаях, цена поездки для пользователя, не соответствует тем реальным издержкам, что возникают в результате его поездки (разрушающее воздействие на инфраструктуру и окружающую среду, издержки от аварий на транспорте, потери времени при задержках, создаваемых для других пользователей).

В результате транспортный выбор искажается. Там, где плата слишком высока, совершается мало поездок; там, где плата мала, люди совершают много поездок, издержки которых для сообщества, в целом, начинают превышать выгоды отдельных пользователей. В результате, транспортная система становится все более непроизводительной, а система ценообразования несправедливой, поскольку часть издержек, создаваемых одними пользователями, покрывается другими пользователями или сообществом в целом.

Поэтому, данный Зеленый Документ появился как попытка содействия разработке практических средств:

• Способных рационально увязать цену за пользование транспортом с издержками, возникающими в результате этого пользования,

• побуждающих потребителей и транспортных пользователей к сдерживанию общих транспортных издержек.

  Речь идет об улучшении системы ценообразования, а не о повышении налогов. При решении данной задачи, полагаю, наибольшую важность имеет понятность и рациональность системы ценообразования, а также, справедливость и подотчетность.

  Очевидно, что применение подобных принципов на практике может внести важные изменения в транспортные политики и принципы. Поэтому я уверен, что будущие законодательные инициативы необходимо предусмотрительно готовить на основе дискуссий.

  Поэтому, данный Зеленый Документ – документ дискуссионный, в ответ на который хотелось бы получить комментарии и идеи от пользователей и транспортных экспертов различного рода из стран-членов нашего Союза.

  Нейл Киннок,

  Член Европейской Комиссии

  Резюме

  1 Транспортная политика стоит на распутье. В то время как фундаментальная важность адекватных транспортных мощностей для современных сообществ и экономик, в целом, признается, еще только формируется озабоченность растущей транспортной перегруженностью, ее влиянием на окружающую среду и аварийность. Растет осознание того, что только с помощью существующих политик поддерживать устойчивость транспортной отрасли не представляется возможным. Без существенных изменений в транспортные принципы и инвестиций, рост потерь времени и издержек гарантированы.

  2 Это соображение послужило началом для пересмотра транспортных политик во многих странах-членах Европейского Союза. Призывы к организации дебатов на европейском уровне стали громче, а Саммит в Каннах (июнь 1995) поставил вопрос о том, какие меры следует предпринять для обеспечения условий для более справедливой конкуренции между видами транспорта.

  3 Постепенно формируются положения более широкой политики, направленные на снижении остроты создавшейся ситуации. Важным компонентом стали инфраструктурные инвестиции, нацеленные на устранение узких мест и увязку отдельных видов транспорта в рамках интермодальной системы. Транс-европейская транспортная сеть является частью решения задачи, поставленной Сообществом. Как дополнение необходимы усилия для завершения формирования внутреннего рынка услуг тех видов транспорта, которые наносят меньший вред окружающей среде и которые имеют свободные мощности. Усиление конкуренции в данной области должно способствовать повышению конкурентоспособности автодорожного транспорта. Исследования и передовые разработки - еще один компонент для дальнейшего распространения более экономичных и безопасных транспортных технологий.

  4 Данный Зеленый Документ посвящен такому аспекту как ценообразование. В прошлом транспортные политики фокусировались, главным образом, на прямом регулировании. Эти регулирующие документы способствовали значительным улучшениям в некоторых областях, но оказались неспособными полностью раскрыть тот потенциал, который можно раскрыть с помощью ценовых инструментов. Политики, основанные на ценообразовании, способны побуждать граждан и бизнес искать решения проблем. Достижение цели Союза - обеспечение устойчивого транспорта - требует ценового механизма, воздействующего на скрытые проблемы, которые, в противном случае, в значительной степени оказываются вне поля зрения. Транспортный выбор отдельного гражданина, решения об ассигнованиях или инвестициях в значительной степени принимаются на основании цен. Таким образом, нужны правильные цены, чтобы сделать транспорт правильным.

  Определение

  Ценообразование - калькуляция, назначение цены, процесс формирования цен, тарифов и системы цен в целом.

  При рыночной экономике ценообразование происходит в условиях конкуренции, зависит от спроса и предложения и ряда других факторов.

  В условиях административно-командной системы цены устанавливаются планирующим органом, что приводит к нарушению соотношения между реальной стоимостью и ценой, к диспропорции всей системы цен.

  5 Свидетельства, представленные в данном Зеленом Документе, показывают, что цены, которые платят отдельные транспортные пользователи, по многим поездкам не соответствуют издержкам, которые от этих поездок возникают – как по структуре, так и по уровню. Издержки редко рассматриваются как таковые с точки зрения пользователя, а цены поездок редко отражают истинные издержки, возникающие в результате этих поездок. Некоторые издержки, связанные, например, с воздействием на окружающую среду, авариями на транспорте и перегруженностью, покрываются лишь частично или не покрываются вообще. Степени, до которых покрываются издержки инфраструктуры, значительно варьируются как в рамках одного вида транспорта, так и по видам транспорта. Некоторые транспортные пользователи платят слишком много, а другие - слишком мало. Такая ситуация и несправедлива и нерациональна.

  Определения:

  Затраты - цены, оплачиваемые за поставку товаров, услуг и т.д. при какой-либо деятельности.

  Издержки - совокупность затрат, усилий и убытков, а также, упущенные выгоды при какой-либо деятельности.

  6 Величина доли издержек, которые не перекладываются непосредственно на тех, кто эти издержки создает – очень велика даже по самым консервативным расчетам. Величина перегруженности для Союза оценивается ежегодно как 2% от ВВП, аварии на транспорте обходятся еще в 1.5%, а загрязнение воздуха и шум, как минимум, в 0.6%. Полностью эти издержки составляют около 250 млрд. ЭКЮ ежегодно только в Европейском Союзе, а свыше 90% этих издержек имеет отношение к автодорожному транспорту. Поэтому данный документ концентрирует внимание именно на автодорожном транспорте. Имеющиеся свидетельства дают основания полагать, что поступления от существующих дорожных налогов далеки от того, чтобы полностью покрывать все издержки.

  Определения:

  Валовый Внутренний Продукт – один из важнейших макроэкономических показателей, выражающий исчисленную в рыночных ценах совокупную стоимость конечного продукта (продукции, товаров и услуг), созданного в течение года внутри страны с использованием факторов производства.

  7 Данный Зеленый Документ рассматривает пути формирования справедливых систем ценообразования и их рационального функционирования через побуждение пользователей адаптировать их транспортное поведение. Цель – снизить транспортную перегруженность, аварийность и негативное воздействие транспорта на окружающую среду. Подобная политика не ставит целью рост транспортных затрат. Наоборот, снижая негативное транспортное воздействие и скрытые издержки, полные транспортные затраты Сообщества (а именно: затраты, оплачиваемые транспортными пользователями + издержки от транспорта, возникающие для других членов сообщества + издержки для сообщества в целом), могут быть снижены.

  8 Из анализа, представленного в данном документе, следует ряд ключевых характеристик для рациональных и справедливых систем ценообразования. В принципе, цены, оплачиваемые за поездку, должны быть теснее связаны с реальными издержками, создаваемыми в результате этой поездки. Поскольку величина издержек различна в зависимости от времени поездки, места, вида транспорта, то потребуется значительное дифференцирование поездок. Ясность информации также немаловажна и, в идеальном случае, должны публиковаться данные, показывающие связь между платой, взимаемой с пользователя и реальными издержками, связанными с его поездкой. Принципиальной целью такой политики является не увеличение налоговых сборов, а использование ценообразования в качестве инструмента снижения перегруженности, аварийности и загрязнения окружающей среды. При успехе такой политики общее количество сборов с пользователей может сокращаться.

  9 В долгосрочной перспективе телематика – электронное дорожное ценообразование – имеет потенциал обеспечения требуемой системы, отвечающей предъявляемым требованиям, в то же время, уважая личную жизнь европейских граждан. Телематика также имеет значительный потенциал снижения транспортных проблем. Существенные выгоды будут получены в случае исключения несовместимости систем и правил в масштабе всей Европы, гарантируя эксплуатационное взаимодействие систем. Тем не менее, полное внедрение этих систем, скорее всего, потребует не одно десятилетие.

  10 Острота сегодняшних проблем не позволяет откладывать действия на завтра. Более того, существуют хорошие возможности решить ряд проблем за достаточно короткий срок, как на национальном уровне, так и на уровне Сообщества. Такими возможностями являются:

• адаптация существующего законодательства по дорожным сборам для тяжелых грузовых транспортных средств как шаг к справедливому и экономичному ценообразованию;

• введение электронного сбора платы за проезд с учетом пробега как фактора разрушения инфраструктуры, а возможно, и с учетом других параметров (тяжелые грузовые транспортные средства);

• использование дорожных пошлин в перегруженных и/или чувствительных зонах;

• дифференцирование налогов на топливо для отражения различий по качеству используемого топлива (экологические характеристики);

• дифференцирование налогов на транспортные средства в соответствии с характеристиками их воздействия на окружающую среду (выбросы, шум) с возможной увязкой с электронными сборами с учетом пробега;

• дифференцирование сборов за приземление (воздушный транспорт) и путевых сборов (железнодорожный транспорт);

• обеспечение информации по характеристикам безопасности транспортных средств и видов транспорта для пользователей.

11 Отладка структуры существующих налоговых систем для того, чтобы приблизить сборы к пользованию, похоже, может обеспечивать значительные выгоды. Данный документ предполагает, что принятие правильных систем налогообложения и сборов должно стать главным приоритетом. Тем не менее, неопределенность расчетов величины внешних издержек не отменяют необходимость увеличения сборов, где это необходимо: направление и порядок требуемых изменений часто известен. Желательна политика постепенного, шаг за шагом, применения инструментов и сборов там, где это необходимо, и по мере того, как появляется больше информации.

12 Прогресс в направлении справедливого и рационального ценообразования способен значительно усилить европейскую конкурентоспособность. Снижение перегруженности, загрязнения воздуха и числа аварий означает, что связанные с этим издержки, в настоящее время обременяющие европейскую экономику в целом, также снижаются. Например, сдерживание перегруженности сократит потери времени бизнеса и потребителей. Снижение количества аварий ведет к снижению затрат на медицинское обслуживание, что означает уменьшение социальных выплат. Уменьшение загрязнения воздуха будет также сокращать счета медицинских учреждений за лечение и повысит продуктивность сельского хозяйства (например, за счет снижения концентрации озона). Там, где может потребоваться повышение транспортных сборов, дополнительные поступления должны компенсироваться экономике в виде снижения других налогов и сборов. В соответствии с анализом, представленном в Белом Документе ЕС «Относительно экономического роста, конкурентоспособности и занятости», снижение сборов на социальное обеспечение, особенно в отношении рабочей силы низкой квалификации, выглядит весьма значительным. Безусловно, последствия политик будут значительно различаться для отраслей промышленности и, поэтому, подлежат тщательной оценке.

13 Предлагаемая стратегия ценообразования нуждается в высокой степени дифференцирования и учете местных особенностей. Это важно из соображений рациональности и равенства. В сельских районах, где транспортные проблемы имеют иную природу, чем в городе, требуются другие способы решения проблем, особенно там, где по имеющимся свидетельствам цены примерно адекватны. То же справедливо для периферийных регионов.

14 Необходимость большего прогресса в направлении справедливого и рационального ценообразования вызывается попытками завершить формирование внутреннего транспортного рынка и продвигаться в направлении интермодальных транспортных систем в масштабе Европы. Равные условия конкуренции важны для реализации полных выгод от проводимых политик.

15 Справедливое и рациональное ценообразование означает перспективы для более тесной увязки сборов с издержками инфраструктуры. Правильное ценообразование может не только снизить затраты на ремонт и содержание инфраструктуры, но и мобилизовать частный капитал для строительства инфраструктуры для чего правильные сборы за пользование инфраструктурой являются критическим условием. Поэтому рациональное инфраструктурное ценообразование содействует расширению партнерства государственного и частного секторов, уменьшая потребность в ограниченных бюджетных средствах.

16 После того, как были сформулированы некоторые транспортные политики на уровне Сообщества (например, стандарты по транспортным средствам и т.д.), и некоторые другие политики были приняты странами-членами ЕС, появилась потребность в широком соглашении по единому политическому подходу для обеспечения соответствия.

17 Критическая роль транспорта для современных экономик и сообществ позволяет Комиссии быть уверенной в важности дебатов по транспортному ценообразованию. Необходимость в проведении дебатов стала срочной, поскольку в 1996 г. Комиссией должны быть вынесены на обсуждение предложения о транспортном ценообразовании, особенно по налогу на тяжелые грузовые транспортные средства и налогу о компенсации воздействии транспорта на окружающую среду. Какую бы форму ни приняли решения, ясно одно - в реальной жизни потребуется время для адаптации транспортной системы, поскольку: решения в транспортном секторе создают далеко идущие последствия; технологии должны приводиться в соответствие с требованиями потребителя, что потребует времени для развития технологий; замена парка транспортных средств является реальной через десятилетие или более. Поэтому деловые круги, граждане и правительства строят свои планы на уже следующее столетие, а цены, которые платят отдельные транспортные пользователи, как по уровню, так и по структуре должны точнее отражать полные издержки транспорта, чтобы выполнять функцию инструментов. Необходимы широкие и всесторонние дискуссии и консультации для реализации данного принципа на практике.