Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 1
.pdf
481
дателей местных советов в соответствии с положениями Конституции и законодательства о выборах1. В разделе I ст. II Конституции США установлено, что «каждый штат назначает в установленном его Законодательным собранием порядке выборщиков в количестве, равном общему числу сенаторов и представителей, которых штат имеет право посылать в Конгресс…»2.
Наряду с косвенными, применяются и многостепенные выборы, при которых нижестоящий орган избирает вышестоящий. В частности, многостепенные выборы применяются в КНР. В этой стране трехуровневая система административно-территориального деления: представительные органы нижнего звена административно-терри- ториального деления избираются населением. Все остальные представительные органы, включая общекитайский представительный орган Всекитайское собрание народных представителей, избираются нижестоящими представительными органами.
В конституционной практике отдельных стран встречаются так называемые кооптированные выборы. Так, согласно Конституции Демократической Республики Конго депутаты Областного собрания (законодательный орган провинции) избираются всеобщим прямым и тайным или кооптированным голосованием сроком на 5 лет с правом переизбрания. При этом, согласно Конституции, число областных кооптированных депутатов не может превышать десятую часть от общего состава Областного собрания (ст. 197).
Существует подразделение выборов на очередные (проводятся в связи с окончанием конституционного срока полномочий выборного органа); внеочередные, или досрочные (проводятся в связи с досрочным прекращением полномочий выборного органа – при роспуске парламента). Различают также повторные выборы и повторные голосования.
Так, согласно § 1 ст. 258 Политической Конституция Колумбии, «в случае, когда по результатам подсчета голосов, поданных избирателями на выборах в коллегиальные выборные органы власти, на посты губернатора или мэра, либо в первом туре голосования на выборах на пост Президента Республики число незаполненных бюллетеней составляет абсолютное большинство от числа бюллетеней, признанных действительными, проводится повторное голосование. Если такая ситуация создается на выборах в единоличные органы власти, кандидаты, участвовавшие в выборах, не вправе принимать участие в новых выборах. Если такая ситуация создастся на выборах в коллегиальные органы власти, не могут представляться на повторные выборы списки кандидатов от не получившей избирательной квоты политической партии или движения»3.
1Конституции государств Азии : в 3 т. Т. 3. Дальний Восток. С. 222.
2Конституции государств Америки : в 3 т. Т. 1. Государства Северной и Центральной Америки. С.675.
3Конституции государств Америки : в 3 т. Т. 3. Южная Америка. С. 627– 628.
482
Противоположной выборам конституционно-правовой процедурой является институт отзыва. Так, по Конституции Эквадора (ст. 109) граждане имеют право решить вопрос об отзыве мандата алькальдов, префектов и депутатов за коррупционные действия и необоснованное невыполнение своего плана работы1.
§ 2. Выборы и право: конституционная взаимосвязь. Избирательное право
§ 2.1. О понятии избирательного права
Как феномен конституционно-правовой жизни выборы имплицитно по своей природе, можно сказать генетически, связаны с правом, являются институтом конституционного права. Обслуживающее выборы право получило название «избирательное право». При этом традиционно оно рассматривается в двух значениях: в объективном и субъективном смысле.
В объективном значении избирательное право рассматривается как совокупность правовых норм, регулирующих разнообразные действия носителей избирательных прав, возникающие при этом отношения по поводу выборов в органы государственной власти и местного самоуправления, а также порядок (процедуры) осуществления избирательных прав граждан в связи с проведением выборов. Избирательное право в этом значении может быть представлено как избирательное законодательство.
Не следует только упрощать его значения, сводя исключительно к оформлению некоего множества электоральных действий. «Избирательное право, – как это следует из ст. 219 Конституции Боливии, – является основой режима представительной демократии и основывается на всеобщем голосовании, прямом и равном, индивидуальном и тайном, свободном и обязательном: основанном на публичном подсчете голосов и на системе пропорционального представительства»2.
Структура избирательного права в этом значении многослойна, включает несколько структурных пластов. Прежде всего, необходимо обратить внимание на обособление в нем двух генеральных совокупностей: материальное избирательное право и процедурно-процес- суальное избирательное право 3 . Последняя нормативная общность,
1Конституции государств Америки : в 3 т. Т. 3. Южная Америка. С. 1120.
2Там же. С. 109–110.
3См.: Любарев А. Е. Избирательные системы: российский и мировой опыту. М. : РОО «Либеральная миссия» ; Новое литературное обозрение, 2016. С. 5–6.
483
как правильно замечено, составляет значительную часть (однако не по значимости – доминантными остаются материально-правовые установления, прежде всего представленные принципами избирательного права, нормами, закрепляющими избирательные права и свободы, статус субъектов избирательного права).
Возможно структурирование применительно к каждой из этих составляющих, причем по различным основаниям. Так, материально- правовые нормы могут быть подразделены в зависимости от их нормативного объема, уровня нормативного закрепления, юридической силы и юридических форм признания и др.
Что касается процедурно-процессуальной составляющей, то здесь также применим множественный критерий для ее структурирования, например в зависимости от стадий избирательного процесса, назначения и пр. В частности, все многообразие процедурно-процессуаль- ных установлений предлагается разделить на три группы: а) регулирующие саму организацию выборов; б) призванные обеспечить формирование избирателями своей воли; в) призванные обеспечить правильное выражений воли избирателей в итогах голосования.
Избирательное право охватывает совокупность содержащихся в нормативных правовых актах правовых норм (избирательное законодательство) и фактически сложившиеся обычаи (обычное право), на основе и с учетом которого проводятся выборы. Обычное право, следовательно, является составной частью системы избирательного права.
Основное содержание избирательного права составляют процессуальные нормы, назначение которых состоит в регламентации процедуры реализации материально-правовых норм, закрепляющих субъективное избирательное право. Наличие процессуальных норм в избирательном праве, их многообразие и детализированность обусловлены спецификой предмета избирательного права, особенностями субъективного избирательного права, которое может быть реализовано только в рамках сложной правовой процедуры.
При этом обращено внимание на то, что в избирательном законодательстве есть еще две группы норм, которые имеют фундаментальное значение – от них в большой степени зависят результаты выборов. Это нормы, определяющие состав избирательного корпуса и потенциальный состав кандидатского корпуса, т. е. устанавливающие правила обретения активного и пассивного избирательного права; определяющие, как итоги голосования трансформируются в резуль-
484
таты выборов, – то, что принято называть избирательной системой (в узком смысле этого понятия)1.
В субъективном смысле избирательное право квалифицируется как предусмотренное национальной конституцией и гарантированное конституционной системой основное, базисное право граждан избирать и быть избранными в органы публичной власти. Избирательное право в этом значении подразделяется на активное – право граждан избирать своих представителей в выборные органы власти (совокупность всех граждан, обладающих этим правом, образуют избирательный корпус) и пассивное – право гражданина быть избранным в эти органы. Кроме того, национальное избирательное законодательство признает и иные субъективные избирательные права.
§ 2.2. Активное избирательное право в зарубежных странах: конституционно-правовое содержание и пределы, основания ограничения
Активное избирательное право – это конституционно признанное (часто формально-юридически закрепленное) право гражданина избирать своих представителей в органы публичной власти (государственной власти и местного самоуправления), принимать участие в референдумах и иных политических акциях, целью которых является волеизъявление населения. Активное избирательное право обусловлено общей конституционной правосубъектностью. Его носители – все совершеннолетние граждане (исключение составляют лица с ограниченной правоспособностью и, как правило, находящиеся в местах лишения свободы по приговору суда).
Активное избирательное право ограничено преимущественно двумя-тремя цензами: гражданства, возраста и психическим состоянием своего здоровья как фактического (медицинского) основания признания лица недееспособным: «Не имеют права быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда».
Несомненно, первым в ряду тех условий, с которыми национальное законодательство связывает наделение физического лица активным избирательным правом, является возраст. Если не вдаваться в тонкости проблемы, то утверждение, вроде того, что такое право возникает с момента достижения 18 лет и соответственно с данного момента наступает совершеннолетие, может и не вызвать возражений.
1 См.: Любарев А. Е. Избирательные системы: российский и мировой опыту. М. : РОО «Либеральная миссия» ; Новое литературное обозрение, 2016. С. 5–6.
485
В 28 государствах Европы и 22 (из 39) государств АзиатскоТихоокеанского региона1 совершеннолетие и соответственно приобретение активного избирательного права связано с наступлением 18-летнего возраста. Согласно Акту о народном представительстве 1983 г. Соединенного Королевства Великобритании (с изм. 2000 г.,) «лицо имеет право участвовать в парламентских выборах лишь при условии, что оно: а) зарегистрировано в установленном порядке и включено в реестр избирателей соответствующего избирательного округа; б) не лишено права голоса по установленным в законе основаниям; в) является гражданином Содружества или гражданином Республики Ирландия; г) достигло возраста 18 лет. Аналогичные требования устанавливаются в отношении избирателей на местных выборах (ст. 1). Согласно ст. 3 Акта в выборах не вправе участвовать лица, отбывающие наказания в исправительных учреждениях по судебным приговорам, а согласно ст. 3А избирательного права лишаются лица, находящиеся на принудительном лечении в больницах для душевнобольных; лица, официально признанные недееспособными, а также лица, осужденные за последние пять лет за совершение коррупционных преступлений или преступлений в сфере избирательного законодательства»2. Обязательным условием для участия в выборах является включение избирателя в соответствующий реестр избирателей.
Конституция Чешской Республики (ч. 3 ст. 18) и законодательство о выборах устанавливают, что все граждане страны, достигшие 18 лет, имеют право избирать и участвовать в выборах. Согласно положениям Конституции и законодательства о выборах лицо, отвечающее этим двум требованиям, имеет право избирать как на общегосударственном уровне, так и на уровне краев и органов местного самоуправления. Законодательство Чешской Республики не предусматривает лишения избирательных прав в качестве особого вида наказания для граждан. В правовых предписаниях о выборах предусмотрены определенные жизненные условия, при наступлении которых воз-
1См.: Лысенко В. И. Избирательное законодательство и выборы в современном мире. Американский континент / под общей ред. В. Е. Чурова. Вып. 2. М. : МедиаП-
ресс, 2010. С. 47.
2Лафитский Д. В., Касаткина Н. М., Орлов А. Г. и др. Современные избирательные системы. Вып. 1. Великобритания, Канада, Мексика, Польша. М. : РЦОИТ; Норма,
2006.
Следует отметить, что правом голоса не обладают пэры (за исключением пэров Ирландии), заседающие в Палате лордов. Активное и пассивное избирательное право предоставлено только потомственным пэрам, лишенным права заседать в Палате лордов после принятия Акта о Палате лордов 1999 г. (ст. 4 Акта о Палате лордов).
486
можны ограничения активного избирательного права у отдельных граждан. Например, при выборах в Палату депутатов предполагается достижение гражданином, даже на другой день голосования, возраста 18 лет. Однако условия участия граждан в выборах в Палату депутатов и Сенат различаются. Так, при выборах в Сенат право избирать имеют также граждане, достигшие на день голосования во втором туре выборов 18-летнего возраста (ч. 7 § 1 Закона «О выборах в Парламент Чешской Республики от 27 сентября 1995 г.).
В то же время остается довольно значительная группа государств, национальное законодательство которых устанавливает иной минимальный возрастной порог для приобретения активного избирательного права.
Так, при проведении выборов в национальные парламенты необходимо достижение следующего возраста:
1)16 лет – в Австрии (с 2007 г.; при проведении выборов депутатов Национального совета – нижней палаты парламента); Конституция Никарагуа (ст. 47) содержит базовое
положение о том, что «никарагуанцы, достигшие шестнадцати лет, могут осуществлять политические права, принадлежащие гражданам» 1 ); такой же порядок предусмотрен Конституциями Кубы и Эквадора 2;
2)17 лет – в 3 государствах Азиатско-Тихоокеанского региона (Восточный Тимор, Индонезия, КНДР) 3;
3)20 лет – в 3 государствах Азии и Австралии (Южная Корея, Науру, Япония);
4)21 года – в 9 государствах преимущественно Индостана (Кирибати, Малайзия, Маршалловы Острова, Самоа, Сингапур, Соломоновы Острова, Тонга, Тувалу, Фиджи).
ВЕвропе к таким государствам относится Кипр. Отмеченное правило применяется в некоторых странах американского континента. В частности, Политическая Конституция Государства Боливия (глава V, ст. 220) устанавливает, что «избирателями являются все боливийцы старше двадцати одного года, независимо от степени их образованности
и вида деятельности; единственным обязательным условием является их внесение в списки избирателей»4;
5)25 лет – в 1 государстве (Филиппины)5.
Принципиальными особенностями отличается содержание активного избирательного права, предусмотренное Конституцией Шри- Ланки. Глава XIV Конституции «Право принимать участие в выборах и выборы» содержит ст. 90 «Право быть избирателем», согласно которой каждое лицо, если оно не дисквалифицировано, имеет право быть избирателем Президента и членов Парламента или голосовать
1Конституции государств Америки : в 3 т. Т. 3. Южная Америка. С. 591.
2См.: Избирательное законодательство и выборы в современном мире. Американский континент. Вып. 2. М., 2010. С. 47.
3См.: Избирательное законодательство и выборы в современном мире. АзиатскоТихоокеанский регион. Вып. 3. М., 2013. С. 111.
4См.: Конституции государств Америки : в 3 т. Т. 3. Южная Америка. С. 75.
5См.: Избирательное законодательство и выборы в современном мире. АзиатскоТихоокеанский. Вып. 3. С. 93.
487
на любом референдуме при условии, что любое такое лицо вправе принимать участие в голосовании (и только если его имя включено в соответствующий список избирателей).
Одна из особенностей активного избирательного права Италии – наличие карты избирателя – официального индивидуального документа, являющегося действительным на 18 эпизодов выражения волеизъявления, в которых гражданин Италии реализует свое избирательное право или право на участие в референдуме. Карта избирателя – это постоянно действующий и единый для проведения любого вида выборов и референдумов бланк. Согласно законодательству карта избирателя четко атрибутирована – она имеет серию, номер, должна содержать следующую информацию: личные данные избирателя, место постоянного проживания, специальные пометки, связанные с ограничением избирательных прав. В случае изменения каких-либо данных избирателя эта информация должна быть занесена в карту избирателя. Закон отдельно оговаривает положение о соблюдении права на неприкосновенность частной жизни при составлении и использовании карты избирателя.
Порядок составления, содержания, учета и определения подлинности карты избирателя в Италии определяется Законом № 120 от 1999 г. Карта избирателя оформляется в муниципальной избирательной комиссии по месту жительства избирателя. Как отмечалось, карту избирателя можно использовать 18 раз: избиратель предъявляет ее перед голосованием в муниципальной избирательной комиссии, при этом уполномоченное лицо избирательной комиссии делает отметку в соответствующей текущей графе и ставит печать. После 18-разового использования карта избирателя сдается в соответствующую избирательную комиссию, а избиратель получает взамен новую карту. Для получения карты (взамен использованной) избиратель подает заявку в муниципалитет по месту жительства, после оформления карты сотрудник муниципалитета или муниципальной полиции доставляет карту избирателя на дом гражданину в запечатанном конверте. Избиратель или совершеннолетний член его семьи должен расписаться в получении карты. Для оформления карты избирателя впервые, в силу достижения избирательной правосубъектности, обращаться с заявлением не требуется1.
Примечательно, что статус избирателя или активное избирательное право в определенных случаях национальные государства связывают с фактом постоянного проживания на его территории.
§ 2.3. Пассивное избирательное право в зарубежных странах
Являясь одним из базовых избирательных прав, пассивное избирательное право, вместе с тем, имеет принципиальные отличия от активного избирательного права: это сущностное различие проявляется,
1 См.: Кузнецова Т. О., Ефимова Л. М.,. Орлов А. Г и др. Современные избирательные системы. Вып. 10. Италия, Малайзия, Перу, Сирия / науч. ред. А. В. Иванченко, В. И. Лафитский. М. : РЦОИТ, 2015.
488
прежде всего, в специфике его (пассивного избирательного права) реализации. Если реализация активного избирательного права сопряжена лишь с некоторыми условностями (а по сути, носит безусловный характер), то реализация пассивного избирательного права предопределена целым рядом таких условий. Причем с конституционной точки зрения набор таких условий вызывается интересами носителя активного избирательного права. Конституционная взаимосвязь активного и пассивного избирательного права, как сказали бы сторонники классической философии, в этом случае имеет диалектический характер. Такая взаимосвязь обусловлена демократическим характером публичной власти и выборов как механизма воспроизводства этой власти. Отсюда пассивное избирательное право имеет подчиненное значение в отношении удовлетворения действительных интересов носителей активного избирательного права: с формальноюридических позиций пассивное избирательное право можно рассматривать как конституционный механизм достижения целей активного избирательного права. Противоположная этой логика основывается на отрицании принципов демократии в организации властвования; в то же время действительная практика далеко не отдельных государств свидетельствует о «живучести» именно такой парадигмы властвования.
Вместе с тем, следует иметь в виду, что как всякое публичное (политическое) право, пассивное избирательное право, чтобы быть реализованным, зависимо от конституционной правосубъектности его носителя. В этом смысле, как и активное избирательное право, пассивное право не только реализуемо, но и может стать достоянием его носителя лишь с определенного возраста. Практика различных стран в этом вопросе, хотя и не подчинена каким-то единым стандартам, тем не менее, может быть подвергнута определенной систематике и соответственно некоторым образом типологизирована.
Имеют место особенности в закреплении пассивного избирательного права в национальных конституциях. По общему правилу активное избирательное право как воплощение базового принципа избирательного права формально-юридически отражается в тексте основного закона страны. Что касается пассивного избирательного права, то формула, принятая Конституцией Российской Федерации и конституциями ряда других стран, не является универсальной для всех без исключения стран. Более того, конституции значительного числа стран содержат указания относительно права быть избранным применительно к конкретным выборным должностям – чаще всего к президенту и членам
489
парламента. Есть страны, конституции которых не содержат установлений относительно права избираться на выборную должность. Так, Конституция Сингапура не провозглашает всеобщее пассивное избирательное право; вместе с тем, конституционно достаточно детально закреплены квалификационные требования к выборным должностным лицам, что в особенности касается кандидата на пост президента (ст. 19 Конституции во взаимосвязи с положениями ст.ст. 44, 45 и 22А).
Возраст носителя пассивного избирательного права, в отличие от активного избирательного права, значительно в меньшей мере привязан к совершеннолетию, хотя совпадение возрастного порога для обеих разновидностей избирательных прав граждан все же имеет место. При этом в одних государствах возраст для реализации активного и пассивного избирательного права – на выборах депутатов парламента (в случае однопалатного парламента) либо депутатов нижней палаты парламента (в случае двухпалатного парламента) – является идентичным.
В специальной литературе выделяются несколько подходов к возрастным критериям пассивного избирательного права. В частности, ряд стран придерживается, единого возрастного критерия: предполагается, что реализации активного и пассивного избирательного права обусловлена достижением избирателем минимального электорального возраста. Иными словами, пассивное избирательное право, как и активное, может быть реализовано избирателем по достижении определенного возраста. Так, при проведении выборов в представительные органы краев и в муниципальные представительные органы Чешской Республики может быть избран любой избиратель, не лишенный права избирать, в соответствии с законом. Препятствием для реализации кандидатом права быть избранным в данные органы является лишение свободы по приговору суда и другие ограничения для избирателя, упомянутые выше1.
Единство возрастного критерия в целом ряде стран применяется при формировании как нижней, так и верхней палат национального парламентов.
В этой связи, как правило, конституционно предусмотрено, что пассивное избирательное право может быть реализовано лицом по достижении возраста:
а) 17 лет – Восточный Тимор, КНДР; б) 18 лет – Китай, Мальдивская Республика, Новая Зеландия, Шри-Ланка, (в 2007 г.
была проведена избирательная реформа, в соответствии с которой с 19 до 18 лет понижен возраст лица для реализации пассивного избирательного права при проведении выборов депутатов Национального совета), Албания, Андорра, Босния и Герцеговина (нижняя и
1 См.: Орлов А. Т., Мещерякова М. А., Павлов С. Я. и др. Современные избирательные системы. Выл. 8. Бразилия, Франция, Чехия, Южная Корея / науч. ред. А. В. Иванченко, В. И. Лафитский. М. : РЦОИТ, 2013. С. 260.
490
верхняя палаты парламента), Дания, Исландия, Лихтенштейн, Македония, Мальта, Португалия, Словения, Хорватия, Черногория, Швеция; к этой группе следует также отнести ряд государств американского континента: Боливию, Гватемалу, Канаду, Белиз;
в) 20 лет – Науру; г) 21 года – Бруней, Вьетнам, Индия (нижняя палата парламента), Индонезия (ниж-
няя палата), Кирибати, Лаос, Маршалловы Острова, Мьянма (нижняя палата), Пакистан (нижняя палата), Самоа, Сингапур, Соломоновы Острова, Тонга, Тувалу, Фиджи (нижняя палата)1, а также Ирландия (нижняя и верхняя палаты), Латвия, Люксембург, СанМарино, Словакия, Чехия (нижняя палата), Эстония 2 , а равно ряд государств – участников ОАГ – Венесуэла, Бразилия, Мексика, Чили3;
д) 23 года – Румыния; ж) 25 лет – Бангладеш, Бутан4, Вануату, Индия (верхняя палата), Камбоджа (нижняя
палата), Республика Корея, Монголия, Непал, Пакистан (верхняя палата), Палау, Папуа – Новая Гвинея, Таиланд (нижняя палата), Филиппины (нижняя палата), Япония (нижняя палата), а также Литва, Кипр, Монголия, Афганистан (нижняя палата);
з) 30 лет – Малайзия, Микронезия, Мьянма (верхняя палата), Япония (верхняя палата); и) 35 лет Филиппины (верхняя палата), Румыния (верхняя палата), Афганистан
(верхняя палата), к) 40 лет – Камбоджа (верхняя палата), Таиланд (верхняя палата)5, Чехия (верхняя
палата).
Реализация пассивного избирательного права основывается на различающихся возрастных требованиях к кандидатам в нижнюю и верхнюю палаты парламента. В частности, в Индии, Пакистане, Гаити, Колумбии, Парагвае, Перу, Уругвае, США – соответственно 21 и 25 лет; в Малайзии – 21 и 35 лет; в Мьянме и Японии – 25 и 30 лет; на Филиппинах – 25 и 35 лет; в Камбодже и Таиланде – 25 и 40 лет6.
Характерным является различие в возрастных границах применительно к избранию в нижних и верхних палатах. К примеру, в Чешской Республике пассивное избирательное право в соответствии с законодательством о выборах принадлежит гражданам, достигшим возраста: 21 года – на выборах в Палату депутатов, 40 лет – на выборах
вСенат7.
1См.: Избирательное законодательство и выборы в современном мире. АзиатскоТихоокеанский регион. Вып. 3. М., 2013. С. 97–98.
2Там же. С. 98–101; Избирательное законодательство и выборы в современном мире. Европейско-Азиатский регион. Вып. 4. М., 2015. С. 45–48.
3См.: Избирательное законодательство и выборы в современном мире. Американский континент. Вып. 2. М., 2010.
4В Бутане закреплены минимальные и максимальные возрастные пределы реализации пассивного избирательного права. Так, согласно ст 23 Конституции Бутана кандидат на выборную должность, установленную Конституцией Бутана, должен, в частности, быть в возрасте не менее 25 лет и не более 65 лет на дату избрания (регистрации в качестве кандидата).
5См.: Червонюк В. И. Конституционное право : курс лекций. Вып. 5. С. 115.
6См.: Избирательное законодательство и выборы в современном мире. АзиатскоТихоокеанский регион. Вып. 3. М., 2013. С. 99.
7Современные избирательные системы. Вып. 8. Бразилия, Франция, Чехия, Южная