Глава 2. Анализ управления земельными ресурсами региона (на примере рсо-Алания)

2.1. Анализ методов и форм управления земельными ресурсами

в РСО-Алания

Объективной основой организации и осуществления управления земельными ресурсами являются экономические, природные, социальные и иные законы. Это положение должно быть основополагающим при определении функций управления земельными ресурсами. Кроме того, наличие двух взаимосвязанных форм рационального использования земли, таких, как организация (опосредованная форма) и осуществление ее хозяйственной эксплуатации (прямая форма), также влияет на выбор функций управления.

К основным методам управления земельными ресурсами относятся землеустройство, государственный кадастр недвижимости, мониторинг земель, земельный контроль.

Землеустройство – система государственных мероприятий, направленных на организацию земельной территории в целях рационального использования и охрана земель, создания благоприятной экологической обстановки, улучшения природных ландшафтов¹².

Определяющим на региональном уровне является создание государственного земельного кадастра как информационной основы управления земельными ресурсами и экономического регулирования земельных отношений. Кроме того, необходимы внедрение экономически обоснованных методик массовой государственной кадастровой оценки земель всех категорий и законодательное изменение принципов и правил налогообложения земли и другой недвижимости, учитывающих реальную рыночную стоимость земель.

В Республике Северная Осетия-Алания (РСО-Алания) создана система управления земельными ресурсами региона. В табл. 2.1 приведены полномочия органов государственной и муниципальной власти РСО-Алания в области земельных отношений.

Таблица 2.1

Полномочия органов государственной и муниципальной власти РСО-Алания в области земельных отношений

Наименование органа государственной власти	Полномочия
Парламент РСО-Алания	- принимает законы РСО-Алания в области земельных отношений, осуществляет контроль за их исполнением
Правительство РСО-Алания	- управляет и распоряжается земельными ресурсами, находящимися в государственной собственности РСО-Алания; - определяет специально уполномоченный орган исполнительной власти РСО-Алания по управлению и распоряжению земельными ресурсами, находящимися в государственной собственности РСО-Алания
Министерство государственного имущества и земельных отношений РСО-Алания	реализацию единой государственной политики в области имущественных и земельных отношений; полномочия собственника имущества и земли, находящихся в государственной собственности РСО-Алания.
Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по РСО-Алания	Ведение государственного кадастра недвижимости. Организация и осуществление мониторинга земельных ресурсов Государственный земельный контроль
Территориальное управление Росимущества в РСО-Алания	Управление федеральными земельными участками: приватизация, аренда, купля-продажа и пр.
Органы местного самоуправления	Управление и распоряжение земельными участками, находящимися в государственной (не разграниченной) и муниципальной собственности в границах муниципальных образований, установление правил землепользования и ставок земельного налога и арендной платы.
Органы исполнительной власти РСО-Алания	управление земельными ресурсами, на которых расположены подведомственные предприятия и организации

Как следует из данных табл. 2.1 специально уполномоченным органом проводящим государственную земельную политику в РСО-Алания является Министерство государственного имущества и земельных отношений РСО-Алания.

Основными задачами Министерства государственного имущества и земельных отношений РСО-Алания являются:

- обеспечение эффективного управления, распоряжения, а также рационального использования государственного имущества и земельных ресурсов РСО-Алания;

- осуществление приватизации государственного имущества в пределах своей компетенции;

- осуществление в установленном порядке разграничения государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность РСО-Алания и собственность муниципальных образований;

- методическое и правовое обеспечение процессов приватизации, управления и распоряжения республиканским имуществом и земельными ресурсами;

- защита в соответствии с законодательством Российской Федерации и РСО-Алания имущественных прав и интересов РСО-Алания;

- обеспечение и совершенствование функционирования системы учета республиканского имущества и земельных ресурсов и контроля за их использованием;

- координация деятельности республиканских органов исполнительной власти в области управления и распоряжения республиканским имуществом и земельными ресурсами, взаимодействие по указанным вопросам с органами местного самоуправления;

- разработка и формирование перспективных направлений государственной политики в области реформирования имущественных и земельных отношений в Республике Северная Осетия-Алания в пределах компетенции, определенной федеральным и республиканским законодательством;

- реализация федеральных и республиканских государственных программ, связанных с регулированием земельных отношений, проведением земельной реформы и рациональным использованием земель, в пределах компетенции Министерства.

На рис.2.1 приведена организационная структура Министерства государственного имущества и земельных отношений РСО-Алания.

Рис. 2.1. Организационная структура Министерства государственного имущества и земельных отношений РСО-Алания

Министерство возглавляет Министр, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Главой РСО-Алания по представлению Председателя Правительства РСО-Алания.

Министр несет персональную ответственность за выполнение задач, возложенных на Министерство.

Министр имеет трех заместителей. Заместители Министра назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством РСО-Алания по представлению Министра государственного имущества и земельных отношений РСО-Алания на срок, согласованный с Администрацией Главы РСО-Алания и Правительства РСО-Алания¹³.

Правовую основу регулирования земельных отношений в Республике Северная Осетия-Алания составляют Конституция Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", иные нормативные правовые акты Российской Федерации, Конституция РСО-Алания¹⁴. Специальным нормативным актом, регулирующим земельные отношения в РСО-Алания является закон РСО-Алания «Об особенностях регулирования земельных отношений в республике Северная Осетия-Алания»¹⁵, согласно которого приоритетными задачами земельной политики в Республике Северная Осетия-Алания являются:

1) обеспечение государственного регулирования земельных отношений в целях сохранения земель сельскохозяйственного назначения, земель особо охраняемых территорий и других категорий земель;

2) обеспечение рационального использования и охраны земель;

3) сочетание интересов РФ, РСО-Алания, муниципальных образований и иных участников земельных отношений;

4) сохранение целевого использования земель сельскохозяйственного назначения;

5) реализация иных полномочий РСО-Алания в соответствии с действующим законодательством.

Таким образом, система управления земельными ресурсами РСО-Алания функционирует на трех взаимосвязанных уровнях: федеральном, республиканском и муниципальном (местном), комплексно реализующих единую государственную земельную политику. Такой подход обеспечивает за­щиту прав собственности и владения землей, охрану земель, эффективное развитие инфраструктуры на любых территориях, надежное функционирование системы налогообложения земли, формирует порядок продажи или сдачи в аренду государственных и муници­пальных земель.

Статус земли как всеобщего условия труда, средства производ­ства и иной социальной деятельности объективно определяет це­лесообразность данного принципа. Вытекая из территориального верховенства государства (неотъемлемого элемента государственно­го суверенитета), государственное управление землями распростра­няется как на неиспользуемые, так и на находящиеся в пользовании земли независимо от форм прав на них.

В табл. 2.2 и на рис.2.2 приведено распределение земель РСО-Алания по формам собственности.

Таблица 2.2

Распределение земель РСО-Алания по формам собственности, тыс. га

Годы	Общая площадь	В собствен­ности граждан	В собствен­ности юридичес­ких лиц	В государст­венной и му­ниципальной собственности	из них
					в собственнос­ти РФ	в собственно­сти субъекта РФ	в муници­пальной собствен­ности
2015	798,7	10,6	6,6	781,5	290,3	45,5	445,7
2014	798,7	10,3	6,3	782,1	256,9	36,4	488,8
2013	798,7	8,4	4,6	785,7	255,8	32,1	497,8
2012	798,7	5,2	0,6	792,9	241,0	н/д	н/д
2010	798,7	4,2	0,5	794,0	241,0	н/д	н/д
2009	798,7	1,9	0,2	796,6	241,0	н/д	н/д
Прирост, (снижение), % 2015/2009	-	в 5,6 раз	в 33 раза	-1,9	20,5	41,7*	-10,5*

* 2015/2013 гг.

Рис. 2.2. Структура собственности на землю в РСО-Алания, %,

на 01.01.2016 г.

Как следует из приведенных данных в структуре собственности на землю в РСО-Алания имеются следующие субъекты: государство, регион, муниципалитеты, юридические и частные лица.

Динамика структуры собственности (табл.2.2) свидетельствует о том, что с 2009 по 2015 гг. произошли следующие изменения:

- в 5,6 раза увеличилась площадь земель, находящихся в собственности граждан, однако ее удельный вес составил всего 1,33 % от площади всей земли региона;

- в 33 раза увеличилась площадь земель, находящихся в собственности юридических лиц, но ее удельный вес составил всего 0,83 % от площади всей земли региона;

- увеличилась площадь земель в собственности республики в 1,4 раза по сравнению с 2013 г.;

- увеличилась площадь земель в собственности РФ в 1,2 раза;

- уменьшилась площадь муниципальных земель в 1,12 раза.

Таким образом, можно констатировать, что в РСО-Алания идет преобразование земельных отношений рыночному принципу, опирающемуся на включение земельных ресурсов в экономический оборот, участвующих наряду с трудом и капиталом в процессе воспроизводства материальных благ. Однако, доля частной собственности на землю в РСО-Алания не превышает 2,16 % на 01.01.2016 г.

Вопросы о собственности на землю и об оптимальности ее структуры являются принципиальными, также как и вопрос о том, как научиться управлять процессом землепользования, влиять на принятие решений субъектами землепользования и землевладения в условиях развития частной формы собственности на землю и рынка земли, таким образом, реализовать государственную политику землепользования.

По общему правилу, пользование земельными участками осуществляется за плату. Одновременно допускается установление исключений, которые по земельному законодательству выражены в виде льгот для отдельных категорий субъектов и по отношению к категориям земель.

Правовые основы взимания платежей сформулированы в законодательстве РФ и в специально принятом по этому вопросу Законе «О плате за землю» 1991 года¹⁶, постоянно остающемуся в поле зрения законодателей, вносящих в него дополнения и поправки, а также в Налоговом кодексе Российской Федерации.

В Северной Осетии приняты нормативные акты, устанавливающие размеры арендной платы за земельные участки, например, за земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в собственности республики¹⁷. Арендная плата устанавливается исходя из кадастровой стоимости земель различных категорий с учетом коэффициента к кадастровой стоимости.

По данным Минимущества, в настоящее время арендные платежи за пашню взимаются в диапазоне от 463 рублей до 2200 рублей за гектар в год в зависимости от кадастровой стоимости и, соответственно, плодородия, а также качества земли.

В результате мониторинга и анализа рынка аренды и субаренды земли установлено – большое количество арендованных земельных участков впоследствии сдается в субаренду, причем стоимость субаренды начинается с 6 000 рублей за гектар и в некоторых случаях доходит до 15 000 рублей за гектар. 

В этой связи Минимуществом была проведена независимая рыночная оценка стоимости аренды земель сельскохозяйственного назначения с привлечением двух независимых оценщика, и оба дали заключение, что минимальный размер годовой стоимости арендной платы в разы больше и составляет 5500 рублей, а в некоторых случаях доходит до 20 000 рублей.

Таким образом, действующий размер арендной платы явно не соответствует рыночным реалиям и является экономически необоснованным. Фактически недополучаемые государством доходы по аренде получают лица, непосредственно не осуществляющие сельскохозяйственную деятельность и обработку земли. Кроме того, низкий размер арендной платы никак не соотносится с доходностью земельных участков. Этот факт подтверждается официальными данными Росстата РСО-Алания по рыночным ценам на основную сельхозпродукцию, произведенную в Северной Осетии в 2016 году (кукуруза, пшеница, картофель). Например, в Алагирском районе, где наиболее низкие средние урожаи по кукурузе – 6 тонн с одного гектара, можно получить доход в размере 55 154 рубля с одного гектара. Доходность от выращивания картофеля еще выше. Так, минимальная урожайность – 20 тонн с гектара предполагается в Ирафском, Алагирском, Дигорском районах. По официальным данным статистики оптовая цена картофеля в 2016 году составляла 13230,3 рубля за тонну, соответственно, доходность с гектара равна 264 606 рублям.

В министерстве госимущества и земельных отношений РСО-Алания уверены – учитывая вышеуказанные расчеты, предполагаемое увеличение арендной платы до 4400 рублей за 1 гектар в год не повлечет удорожания себестоимости продукции и увеличения розничных цен. Вместе с тем, увеличение ставок будет направлено на ликвидацию института субаренды как экономически нецелесообразного, а также, что немаловажно, повлечет рост доходов консолидированного бюджета республики на сумму свыше 160 миллионов рублей¹⁸.

На повышение эффективности управления земельными ресурсами в РСО-Алания направлена государственная программа «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия» на 2014-2020 гг., в частности подпрограмма № 6 «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения РСО-Алания» на 2014-2020 гг. Цель данной подпограммы - воспроизводство и повышение эффективности использования в сельском хозяйстве земельных и других ресурсов, а также экологизация производства.

Основные задачи, в области земельных отношений, которые призвана решить программа:

- создание условий для эффективного использования земель сельскохозяйственного назначения; развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения;

- экологически регламентированное использование в сельскохозяйственном производстве земельных, водных и других возобновляемых природных ресурсов, а также повышение плодородия почв до оптимального уровня в каждой конкретной зоне

Объем финансирования подпрограммы № 6 «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения РСО-Алания– 606 174,6 тыс. руб. или 12,3 % от всего объема финансирования на Госпрограммы. Структура финансирования приведена в табл. 2.3.

Таблица 2.3

Объем и источники финансирования подпрограммы № 6 «Развитие мелиорации

земель сельскохозяйственного назначения РСО-Алания на 2014 – 2020 гг.»

Годы	Источники финансирования			Всего, тыс. руб.
	Средства федерального бюджета, тыс. руб.	Средства республиканского бюджета РСО-Алания, тыс. руб.	Средства внебюджетных источников, тыс. руб.
Всего	62090,4	22 383,0	521 701,2	606174,6
2014	17972,0	2 800,0	55 139,6	75911,6
2015	0,0	2 800,0	62 059,5	64859,5
2016	18000,0	2 000,0	160 135,9	180135,9
2017	26118,4	4 283,0	144 366,2	174767,6
2018	0,0	0,0	0,0	0,0
2019	0,0	0,0	0,0	0,0
2020	0,0	10 500,0	100 000,0	110500,0

Как видно из данных табл. 2.3 предполагаемый общий объем финансирования подпрограммы на 2014-2020 годы составляет 606 174,6 тыс. рублей, в том числе за счет средств федерального бюджета – 62 090,4 тыс. руб. или 10,2 %, республиканского бюджета РСО-Алания – 22 383,0 тыс. руб. или 3,69 %, внебюджетных источников – 521 701,2 тыс. руб. или 86,6 %. Необходимо отметить, что до начала реализации Программы на направление мелиорации и повышение эффективности земель сельскохозяйственного назначения были освоены средства в объеме 182 900 тыс. руб. за 2013 г. Источником риска в реализации программы могут быть средства внебюджетных источников – это средства частных инвесторов, наиболее подверженные влиянию негативных финансово-экономических процессов.

По данным ФГБУ «Управление мелиорации земель и сельскохозяйственного водоснабжения по Республике Северная Осетия-Алания», в республике 92,8 тыс. га мелиоративных земель, из которых 76,7 тыс. га – орошаемые и 16,1 тыс. га – осушаемые. Из-за резкого ухудшения за последнее десятилетие технического состояния мелиоративных систем и особенно внутрихозяйственной оросительной сети сельхозтоваропроизводители республики имеют сегодня возможность орошать не более 12-13 тыс. га. К настоящему времени износ большинства сооружений мелиоративного назначения составляет до 70%. Из-за длительного срока эксплуатации многие гидротехнические сооружения мелиоративного назначения требуют реконструкции и ремонта.

Результаты инвентаризации орошаемых земель республики, проведенной межведомственной комиссией в 2011 г., показали, что ремонтно-восстановительные работы необходимо провести на площади 62,0 тыс. га на сумму более 11,5 млрд. рублей, приобрести 420 единиц поливальной техники. В связи с отсутствием у сельхозтоваропроизводителей финансовых средств на эти цели им необходима государственная поддержка. Дальнейшая деградация и выбытие сельскохозяйственных угодий из оборота могут привести к полной стагнации сельскохозяйственного производства. Повышение плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения является естественным условием интенсификации земледелия, способствует росту урожайности, увеличивает ценность земли и имеет важное природоохранное значение.

Для достижения целей и решения задач подпрограммы необходимо реализовать ряд мероприятий. Министерством сельского хозяйства и продовольствия РСО-Алания разрабатываются, утверждаются нормативным правовым актом: реестр объектов строительства, реконструкции и технического перевооружения мелиоративных систем общего и индивидуального пользования и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, принадлежащих сельскохозяйственным товаропроизводителям РСО-Алания на праве собственности или переданных им в пользование в установленном порядке; предварительный реестр сельскохозяйственных товаропроизводителей, планирующих вовлечение в оборот выбывших сельскохозяйственных угодий за счет проведения культуртехнических работ; перечень инвестиционных проектов в сфере производства, хранения и переработки продукции растениеводства, реализуемых на территориях проведения мелиоративных работ в РСО-Алания.