17.2. Полномочия местного самоуправления в бюджетно-финансовой сфере

Разработка и реализация планов и программ социально-экономического развития муниципальных образований тесно взаимосвязаны с бюджетным процессом: формированием, утверждением и исполнением местного бюджета, ибо социально-экономическое развитие территории предполагает наличие соответствующих средств и ресурсов, включая и финансовые.

Конституция Российской Федерации (ст. 132) закрепляет право органов местного самоуправления формировать, утверждать и исполнять местный бюджет. При этом вмешательство иных органов и организаций в процесс составления проекта бюджета, утверждения и исполнения бюджета не допускается за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации. Так, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» определяет роль федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской федерации в бюджетном процессе в муниципальных образованиях.

Согласно Закону органы государственной власти Российской Федерации:

регулируют отношения между федеральным бюджетом и местными бюджетами;

передают им финансовые средства, необходимые для осуществления отдельных полномочий Российской Федерации;

устанавливают государственные минимальные социальные стандарты, служащие основой для формирования минимальных местных бюджетов;

компенсируют местному самоуправлению дополнительные расходы, возникшие в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти;

обеспечивают федеральные гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относятся:

регулирование отношений между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами;

обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

передача финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных полномочий субъектов Российской Федерации;

обеспечение государственных минимальных социальных стандартов и гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления.

Кроме того, государственные органы оказывают методическую помощь органам местного самоуправления в работе по составлению и исполнению местных бюджетов.

Составление и исполнение местного бюджета - обязанность исполнительного органа местного самоуправления (местной администрации). К ведению представительного органа местного самоуправления относятся: рассмотрение проекта местного бюджета; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении.

Проект местного бюджета составляется на основании прогноза социально-экономического развития муниципального образования, решений органов местного самоуправления, а также необходимости финансирования за счет бюджета тех или иных затрат.

Разработка прогноза социально-экономического развития муниципального образования осуществляется исполнительным органом самоуправления (местной администрацией). В прогнозе отражаются основные тенденции и динамика социально-экономического развития муниципального образования. При этом определяются приоритетные направления расходования бюджетных средств на предстоящий финансовый год. Прогноз обеспечивает разработку исходной информации для составления проекта бюджета муниципального образования на планируемый год, в том числе финансовых показателей.

При разработке местных бюджетов органы местного самоуправления используют информационно-методические материалы, которые направляют им органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Так, в соответствии со статьей 17 Закона Московской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Московской области» (с изменениями от II октября 1995 г.) администрация области разрабатывает и направляет органам местного самоуправления следующие информационно-методические материалы:

а) методическое письмо по определению показателей для расчетов нормативов отчислений от регулирующих доходов в местные бюджеты;

б) проекты нормативов отчислений от регулирующих доходов в местные бюджеты;

в) проектируемые объемы и формы финансовой помощи из областного бюджета;

г) размеры среднедушевого бюджетного дохода.

При формировании местных бюджетов к обязательному применению органами местного самоуправления Закон относит бюджетные нормативы:

базовые и дополнительные нормативы отчислений от регулирующих доходов в местные бюджеты;

нормативы трансфертов, в том числе передаваемые в местные бюджеты для выполнения государственных функций на договорной основе;

нормативы формирования областного резерва непредвиденных расходов;

нормативы оборотной кассовой наличности (ст. 19). В связи с осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации функции межбюджетного регулирования органы местного самоуправления направляют в органы исполнительной власти субъектов Российской федерации проектные показатели своих бюджетов и прогноз контингентов доходов по всем бюджетным источникам. Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации рассматривает и согласовывает предоставленные материалы с органами местного самоуправления с привлечением депутатов представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации. Межбюджетное регулирование, как правило, осуществляется посредством установления для местных бюджетов нормативов отчислений от федеральных регулирующих доходов и регулирующих доходов субъектов Российской Федерации, а также оказания финансовой помощи из бюджета субъекта Российской Федерации.

Для регулирования межбюджетных отношений и выравнивания уровня доходов по местным бюджетам в составе бюджета субъекта Российской Федерации образуется фонд финансовой поддержки муниципальных образований. Средства фонда передаются органам местного самоуправления безвозмездно. Так, согласно Закону Московской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Московской области» от II октября 1995 г. территориями, нуждающимися в финансовой поддержке, признаются территории, у которых не хватает доходной базы, сформированной по единым базовым нормативам для осуществления минимально необходимых расходов. Признание территории нуждающейся в финансовой помощи в Московской области производится решением областной Думы после анализа расходной части ее бюджета в администрации, в котором обязательно принимают участие представители органов местного самоуправления и депутат областной Думы, избранный по округу, включающему данную территорию. Результат анализа оформляется в виде протокола, подписанного участниками рассмотрения, и направляется в Думу.

Размер финансовой помощи (трансферт) территории, нуждающейся в поддержке, определяется как разность между минимально необходимыми расходами по территории и сформированными доходами по базовым нормативам.

Трансферт территории, нуждающейся в финансовой помощи, пересчитывается в дополнительные нормативы по регулирующим налогам для зачисления в местный бюджет.

Закон Московской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Московской области» предусматривает, что после того, как областная Дума по представлению главы областной администрации примет областной закон об основных характеристиках областного бюджета, содержащий, в частности, нормативы отчислений от регулирующих доходов в местные бюджеты и объемы и формы финансовой помощи местного самоуправления, органы местного самоуправления самостоятельно утверждают свои местные бюджеты.

В настоящее время в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. осуществляется разработка государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Органам исполнительной власти субъектов Российской федерации и органам местного самоуправления рекомендовано при разработке бюджетов предусматривать повышение расходов на социальную сферу, а также ежегодно определять финансовые нормативы формирования своих бюджетов на основе государственных минимальных социальных стандартов. До утверждения государственных социальных стандартов Указ Президента Российской федерации от 23 мая 1996 г. рекомендует органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления при разработке проектов своих бюджетов применять уточненные Правительством Российской Федерации социальные нормативы и нормы. Правительство Российской Федерации должно оказывать названным выше органам содействие в применении уточненных социальных нормативов и норм. Государственные минимальные социальные стандарты должны быть установлены федеральным законом.

При формировании бюджетов различных уровней в настоящее время применяются социальные нормы и нормативы, определяющие, прежде всего, государственные гарантии в сфере труда и заработной платы, занятости, социального обеспечения. В отраслях социально-культурной сферы (образования, здравоохранения, культуры) также установлены нормативы финансовых средств. Однако они не ориентированы на обеспечение минимальных социальных норм и нормативов и не получили, по существу, практической реализации.

Государственные минимальные социальные стандарты призваны повысить уровень социальной защищенности человека, улучшить механизм реализации основных конституционных прав человека и гражданина. Введение государственных минимальных социальных стандартов, отражающих важнейшие потребности человека в материальных благах и услугах, гарантирующих соответствующий уровень их потребления, предназначено для определения обязательного минимума бюджетных расходов на эти цели. Они будут способствовать повышению обоснованности формирования бюджетов, включая и местные бюджеты.

Местная администрация - при составлении проекта бюджета, уточнении бюджета в ходе его исполнения, а представительный орган местного самоуправления - при рассмотрении и утверждении бюджета и его уточнении в ходе исполнения в пределах своих полномочий вправе:

определять объем финансирования из своего бюджета мероприятий по социально-экономическому развитию территории в пределах планируемых бюджетных доходов, предоставленных дотаций, субвенций, а также с учетом привлекаемых заемных средств;

определять направления использования средств бюджета на инвестиции, собственные целевые программы, мероприятия по охране окружающей среды, восстановление памятников природы и культуры, благоустройство городов, поселков и сел, содержание и капитальный ремонт жилищного фонда, объектов коммунального назначения, образовательных учреждений, учреждений здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, на содержание органов местного самоуправления и на другие цели;

увеличивать в пределах имеющихся средств нормы расходов на содержание жилищно-коммунального хозяйства, образовательных учреждений, здравоохранения, органов милиции общественной безопасности, охраны окружающей среды и на другие цели;

определять в установленном порядке в пределах имеющихся средств дополнительные льготы и пособия, а также в пределах имеющихся средств производить иные затраты на оказание помощи отдельным категориям населения, нуждающимся в социальной защите;

образовывать в пределах объема доходов своего бюджета резервные и целевые фонды;

объединять на договорной основе средства своего бюджета со средствами иных бюджетов, а также предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений и граждан для финансирования строительства, ремонта и содержания объектов производственного и непроизводственного назначения. В доходы местных бюджетов должны зачисляться: подоходный налог (налог на прибыль) с предприятий и организаций (полностью или частично);

подоходный налог с физических лиц (полностью или частично);

платежи за землю (полностью или частично); налоги и другие платежи за пользование недрами (полностью или частично); местные налоги и сборы;

часть доходов от государственных займов и государственной денежно-вещевой лотереи;

доходы от местных займов и местных денежно-вещевых лотерей;

часть доходов от приватизации государственного имущества, доходы от приватизации муниципального имущества и др.

В ближайшее время в Российской Федерации предстоит осуществить налоговую реформу. Согласно Указу Президента Российской Федерации от 8 мая 1996 г. «Об основных направлениях налоговой реформы в Российской Федерации и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины» в качестве одного из основных направлений реформы предусматривается развитие налогового федерализма, в том числе установление с 1 января 1997 г. минимальных значений долей поступления доходов от каждого налога в бюджеты разных уровней, имея в виду, что указанные доли будут устанавливаться ежегодно в федеральном законе о федеральном бюджете, но не ниже минимальных значений, указанных в приложении к упомянутому Указу Президента Российской Федерации. При этом предусматривается, начиная с 1 января 1997 г., сокращение числа налогов (обязательных платежей) путем их укрупнения и отмены целевых налогов, не дающих значительных поступлений. Так, в соответствии с приложением к Указу Президента Российской Федерации от 8 мая 1996 г. установлены минимальные значения долей поступления доходов в местные бюджеты от следующих налогов: налога на добавленную стоимость (5 процентов), налога на прибыль предприятий (5 процентов), подоходного налога с физических лиц (5 процентов), ресурсных налогов (5 процентов), экологических налогов (10 процентов), налога на землю (30 процентов), налога на имущество предприятий и организаций (40 процентов), транец-портного налога (40 процентов). Кроме того, установлены минимальные поступления доходов от акцизов на спирт, водку и ликеро-водочные изделия (5 процентов) и акцизов на остальные виды подакцизных товаров (10 процентов).

Переход на предусмотренные минимальные значения долей поступления доходов в бюджеты разных уровней должен быть осуществлен в течение 1997-1998 г. по мере введения Налогового кодекса Российской Федерации и изменений бюджетного законодательства Российской Федерации.

Представительные органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают местные налоги, сборы, а также льготы по их уплате. В соответствии с законом они также устанавливают ставки налога на прибыль для предприятий и других объектов, находящихся в муниципальной собственности.

Источники доходной части местного бюджета группируются по видам доходов: доходы от налогов и сборов; доходы в целевые бюджетные фонды: доходы, поступающие от вышестоящих уровней бюджета; планируемые дополнительные доходы в процессе исполнения бюджета.

Расходы местного бюджета разделяются на расходы, включаемые в бюджет текущих расходов и в бюджет развития.

В бюджет развития включаются ассигнования на финансирование инвестиционной и инновационной деятельности и другие затраты, связанные с расширенным воспроизводством (расходы капитального, инвестиционного характера).

В бюджет текущих расходов включаются все другие расходы, не вошедшие в бюджет развития. К ним относятся расходы на текущее содержание и капитальный ремонт (восстановительный) жилищно-коммунального хозяйства, образовательных учреждений, учреждений здравоохранения и социального обеспечения и иные расходы.

Каждая из этих частей расходов местного бюджета утверждается представительным органом местного самоуправления отдельно.

В местных бюджетах могут быть предусмотрены в качестве составной части сметы расходов отдельных населенных пунктов и территорий, не являющихся муниципальными образованиями.

Ассигнования на финансирование деятельности органов местного самоуправления включаются в местный бюджет в качестве самостоятельной статьи расходов.

В доходной и расходной частях местных бюджетов раздельно предусматривается: финансирование, решения вопросов местного значения, осуществления органами местного самоуправления отдельных федеральных полномочий и полномочий субъектов Российской Федерации.

Рассмотрение проекта годового бюджета начинается органом представительной власти не позднее, чем за месяц до начала финансового года. Финансовый (бюджетный год) установлен с 1 января по 31 декабря. Процедура рассмотрения бюджета определяется представительным органом местного самоуправления. Она находит свое закрепление в регламенте представительного органа местного самоуправления.

В период рассмотрения проекта местного бюджета исполнительный орган местного самоуправления (местная администрация) обязан представить всю необходимую для этого информацию и вправе вносить в проект бюджета изменения.

В случае неутверждения местного бюджета в срок орган исполнительной власти местного самоуправления имеет право расходовать ежемесячно средства, поступающие в доход бюджета по направлениям и статьям расходов, утвержденным в предыдущем бюджетном периоде (финансовом году), в объеме, не превышающем объема ассигнований, запланированных для последнего месяца предыдущего бюджетного периода.

Исполнение местного бюджета производится исполнительным органом местного самоуправления (местной администрацией) в соответствии с принятыми бюджетными нормативами и в рамках, определенных утвержденным постатейным планом ассигнований.

Порядок исполнения местных бюджетов определяется на основе законов местной администрацией с учетом положений, содержащихся в местном бюджете, который как основной финансовый план формирования и использования денежных средств муниципального образования утверждается решением представительного органа местного самоуправления и является правовым актом.

Исполнение местного бюджета осуществляется по его доходной и расходной частям.

Исполнение доходной части местного бюджета осуществляется за счет налоговых и неналоговых поступлений. Важную роль в обеспечении исполнения местного бюджета по его доходной части играют органы налоговой службы, которые осуществляют контроль за исчислением налоговых и неналоговых платежей и перечислением их в соответствующий бюджет.

Финансовую дисциплину при использовании бюджетных средств обеспечивают финансовые органы местного самоуправления.

Кассовое исполнение местных бюджетов осуществляется в соответствии с действующим законодательством уполномоченными банками по договору с органами местного самоуправления. Оно представляет собой деятельность уполномоченного банка (кассового учреждения) по концентрации всех доходов местного бюджета и финансирование бюджетных организаций и учреждений в соответствии с ассигнованиями, выделенными им по бюджету. Так, областной закон «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Архангельской области» от 26 января 1995 г. устанавливает, что бюджет соответствующего уровня не может иметь более одного текущего и одного расчетного счета.

Временно свободные средства бюджета могут располагаться на депозитивных счетах в различных банковских учреждениях на основании договоров, заключаемых исполнительным органом местного самоуправления с соответствующим банком, с последующим отчетом перед представительным органом власти.

Бюджетные целевые фонды могут иметь самостоятельные субсчета в банковских учреждениях в соответствии с положениями о данных фондах.

Распорядителями бюджетных кредитов по местным бюджетам являются руководители органов местного самоуправления (главные распорядители) и руководители муниципальных учреждений и организаций (нижестоящие распорядители), которые должны использовать выделенные им бюджетные средства для финансирования тех или иных расходов строго по целевому назначению и в пределах утвержденных смет.

Если в ходе исполнения местного бюджета федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской федерации принимают решения, которые приводят к уменьшению доходов или увеличению расходов местного бюджета, то недостающие в связи с этим для сбалансирования минимального местного бюджета средства компенсируются данными органами власти за счет средств их бюджета.

При этом согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются ими в пределах переданных им в качестве компенсации средств.

В процессе исполнения бюджета исполнительный орган местного самоуправления (местная администрация) имеет право распределять по направлениям расходования средства, получаемые из вышестоящего бюджета, для финансирования целевых комплексных программ и компенсации дополнительных расходов, вызванных решениями органов власти вышестоящего уровня управления.

В процессе исполнения местного бюджета может возникнуть необходимость в уточнении бюджета в связи с недостаточностью доходов, превышением доходов запланированного уровня. В этом случае представительный орган местного самоуправления вправе поручить исполнительному органу местного самоуправления внести соответствующие изменения с последующим их утверждением представительным органом в установленные им сроки.

Сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года не подлежит изъятию федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Контроль за исполнением местного бюджета осуществляет представительный орган местного самоуправления, который самостоятельно определяет организационные формы осуществления такого контроля. Исполнительный орган местного самоуправления (местная администрация) предоставляет представительному органу местного самоуправления информацию о ходе и прогнозах исполнения бюджета.

Представительный орган местного самоуправления, его постоянные комиссии (комитеты) вправе потребовать от исполнительного органа местного самоуправления, его финансового и других органов любую информацию, связанную с исполнением бюджета. Представительный орган вправе принять решение о привлечении аудитора для проведения проверки исполнения бюджета исполнительным органом местного самоуправления.

Исполнительный орган местного самоуправления обязан осуществлять контроль за правильностью использования предприятиями, учреждениями и организациями выделенных им из местного бюджета ассигнований. Исполнительный орган местного самоуправления обязан в установленный срок представить представительному органу местного самоуправления отчет об исполнении бюджета, который должен составляться по всем основным показателям доходов и расходов с необходимым анализом исполнения доходов и расходования средств.

Представительный орган местного самоуправления по результатам рассмотрения отчета принимает соответствующее решение.

Помимо бюджетных средств органы местного самоуправления в своей деятельности используют средства муниципальных внебюджетных фондов. Муниципальные внебюджетные фонды имеют целевое назначение и образуются представительными органами местного самоуправления. Средства этих фондов формируются за счет: а) добровольных взносов и пожертвований граждан, предприятий, учреждений и организаций на соответствующие цели;

б) сумм штрафов за загрязнение окружающей среды и нерациональное использование природных ресурсов и другие нарушения природоохранного законодательства, санитарных норм и правил, а также платежей, компенсирующих причиненный при этом ущерб. Суммы этих штрафов и платежей используются на проведение природоохранных и оздоровительных мероприятий;

в) сумм штрафов за порчу и утрату объектов историко-культурного наследия, памятников природы, находящихся в ведении соответствующих органов местного самоуправления, другие нарушения законодательства об охране этих объектов, а также платежей, компенсирующих причиненный при этом ущерб. Суммы этих штрафов и платежей используются на проведение мероприятий по восстановлению и поддержанию в сохранности объектов историко-культурного наследия;

г) иных доходов внебюджетных фондов в соответствии с законодательством.

При этом налоги и другие платежи, предназначенные для зачисления в бюджет, не подлежат направлению во внебюджетные фонды. Бюджетные средства не должны перечисляться во внебюджетные фонды.

Средства внебюджетного фонда находятся на специальных счетах, открываемых местной администрацией, изъятию не подлежат и расходуются с целевым назначением, определяемым утвержденным представительным органом местного самоуправления положением о фонде.

Исполнительный орган местного самоуправления обязан в установленный срок представить представительному органу местного самоуправления отчет об использовании средств внебюджетных фондов.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает также возможность использования для финансирования решения вопросов местного значения средств, внесенных жителями муниципального образования. Решение о разовом добровольном внесении жителями средств для указанных местных нужд принимается населением непосредственно путем местного референдума, на собраниях (сходах) граждан или представительным органом местного самоуправления.

К полномочиям органов местного самоуправления в бюджетно-финансовой сфере относятся также: право выпускать муниципальные займы и лотереи; право получать и выдавать кредиты; право создавать муниципальные банки и иные финансово-кредитные учреждения.

Муниципальные займы и ценные бумаги, связанные с этими займами, органы местного самоуправления выпускают при недостаточности средств для финансового обеспечения местных программ, строительства муниципальных объектов.

Процедура эмиссии муниципальных ценных бумаг, условия их размещения и обращения регулируются федеральными законами или в порядке, ими установленном. Органы местного самоуправления согласно Федеральному закону «О рынке ценных бумаг» от 22 апреля 1996 г. устанавливают предельные объемы эмиссии ценных бумаг (ст. 38)

Муниципальные лотереи - лотереи, которые проводятся на территории муниципального образования и только среди населения данной территории. Муниципальные лотереи, как и все иные лотереи, независимо от их типа, вида и территориального статуса, подлежат государственной регистрации. Государственная регистрация муниципальных лотерей осуществляется в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации, с соблюдением требований Временного положения о лотереях в Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 19 сентября 1995 г. «Об упорядочении лотерейной деятельности в Российской Федерации» В соответствии с указанным Временным положением объем призового фонда целевых лотерей, доходы от которых направляются на развитие образования, культуры, физической культуры и спорта, медицины и здравоохранения, рекреации и туризма, литературы и искусства, народного творчества, приоритетных отраслей народного хозяйства, устанавливается в размере не менее 40 процентов от общего объема выручки.

В случае возникновения временных финансовых затруднений в процессе исполнения утвержденного бюджета органы местного самоуправления могут обращаться за получением краткосрочных кредитов в банки. Ссуды органам местного самоуправления предоставляются на основе договора, которым определяются конкретные условия предоставления и погашения ссуды.

В компетенцию органов местного самоуправления входит право не только получать, но и выдавать кредиты.