2.4. Эволюция научной дисциплины муниципального права в России

Научная дисциплина муниципального права — новая отрасль научных знаний. Она находится в стадии становления, как и одноименная отрасль права. Начавшийся в 1990—1991 гг. процесс реформирования власти на местах на основе принципов самоуправления, появления союзного, а затем российского законов о местном самоуправлении стали основой формирования и новой отрасли права и научной дисциплины — муниципального права Российской Федерации. Вместе с тем научная дисциплина муниципального права возникла не на «пустом» месте: она имеет в России глубокие корни. Проблемы организации и деятельности местного самоуправления исследовались в дореволюционной России. Хотя в тот период и не существовало специальной учебной дисциплины — муниципального права, однако имелась весьма обширная научная, общественно-политическая литература по вопросам земского и городского самоуправления, которая сегодня, наряду с другими источниками, составляет теоретическую основу муниципального права.

Вопросы местного самоуправления в дореволюционной России изучались в рамках государственного и административного права.

В советский период развития нашей государственности практически не использовались такие понятия, как «муниципалитеты», «муниципальное управление» и т.п. Взгляды отдельных ученых, писавших о местных Советах как об органах местного самоуправления, о муниципальном строительстве в нашей стране, рассматривались в литературе как прямое извращение природы Советов — полновластных органов государственной власти на своей территории, которые противопоставлялись буржуазным муниципальным органам.

Организация и деятельность местных Советов и их исполнительных комитетов регулировались нормами таких основных отраслей права, как государственное (конституционное) право и административное право. Поэтому правовые аспекты деятельности местных органов власти и управления изучались соответственно науками государственного (конституционного) и административного права.

Вместе с тем организация и деятельность Советов и их исполнительных органов в целом, во всех их связях и проявлениях являлись предметом науки советского строительства, возникшей на стыке наук государственного (конституционного) и административного права и носящей в силу этого комплексный характер. Возникновение и развитие науки советского строительства во многом было обусловлено наличием единой системы представительных органов власти — Советов, построенных на общих принципах: единства Советов всех уровней как органов государственной власти: их верховенства и полновластия (которые носили, однако, формальный характер) в системе государственных органов, иерархической соподчиненности местных органов, их подотчетности вышестоящим органам и др.

Наука советского строительства, имевшая своим предметом всю систему Советов, особое внимание уделяла вопросам организации и деятельности местных Советов и их исполнительных комитетов.

Большой вклад в разработку вопросов организации и деятельности местных органов советской власти внесли такие ученые, как И.А. Азовкин, С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, А.А. Безуглок, В.И. Васильев, Р.Ф. Васильев, Л.А. Григорян, А.И. Ким, Е.И Козлова, А.И. Лукьянов, А.И. Лепешкин, В.А. Пертцик, А.Я. Слива, Н.Г. Старовойтов, Я.Н. Уманский, К.Ф. Шеремет и др. Конечно, накопленный за десятилетия опыт научных исследований организации и деятельности местных органов власти, научный инструментарий во многом устарели. Однако научная дисциплина муниципального права не должна отбрасывать опыт научных исследований местных органов советской власти, как некогда был отброшен по существу опыт дореволюционной школы отечественного государствоведения. Ведь наука имеет историческую преемственность одним из существенных признаков своего развития.

Формируемая сегодня научная дисциплина муниципального права — это новая отрасль научных знаний, которая основывается на принципиально иных, нежели наука советского строительства, взглядах и идеях об организации власти на местах. Ее предметом является не единая система представительных органов государственной власти (что было характерно для науки советского строительства), а организация и функционирование местного самоуправления, проблемы его правового регулирования. При этом научная дисциплина муниципального права основывается на конституционном положении о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.