– Законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации;

– принятые в соответствии с ними нормативно-правовые акты органов местного самоуправления.

Для второго уровня законодательства действуют следующие правила:

1) органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в пределах своих полномочий на основании ЖК РФ и принятых в соответствии с ним других федеральных законов (ч. 6 ст. 5 ЖК РФ);

2) органы местного самоуправления вправе принимать нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в пределах своих полномочий в соответствии с ЖК РФ, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (ч. 7 ст. 5 ЖК РФ).

Исходя из этого, систему жилищного законодательства Российской Федерации образуют:

1) федеральные жилищные законы и иные принятые в соответствии с ними нормативные правовые акты (федеральное жилищное законодательство);

2) законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (жилищное законодательство субъектов РФ).

Комплексность жилищного права, а также незавершенность жилищного законодательства указывают на то, что источниками жилищного права очень часто выступают кодексы и другие федеральные законы в большей степени ориентированные на правовое регулирование отношений в рамках других отраслей. Здесь следует упомянуть, прежде всего, ГК РФ, а также принятые в соответствии с ним Федеральные законы; Градостроительный и Земельный кодекс РФ, а также КоАП РФ, устанавливающий ответственность за правонарушения в жилищной сфере.

Статья 7 ЖК РФ устанавливает возможность применения аналогии закона и аналогии права в жилищных правоотношениях. В случаях, если жилищные отношения не урегулированы жилищным законодательством или соглашением участников, и при отсутствии норм гражданского или иного законодательства, прямо регулирующих такие отношения, к ним применяется законодательство, регулирующее сходные отношения. При невозможности использования аналогии закона права и обязанности участников жилищных отношений определяются исходя из общих начал и смысла жилищного законодательства (аналогия права) и требований добросовестности, гуманности, разумности и справедливости.

Важную роль имеет защита права граждан на жилище на международном уровне, в связи с этим, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены жилищным законодательством, применяются правила международного договора.

Глава 2. Конституционное право граждан на жилище: значение и содержание

1. Происхождение и эволюция права на жилище. Исторически жилищные права вели свое происхождение из римского права, опираясь не только на классическое право частной собственности на недвижимые вещи, но и на разновидность личного сервитута – права, устанавливавшего пользование жилым помещением какого-либо собственника другими лицами (habitatio).

Конституционное право граждан на жилище впервые было введено в нашей стране в ХХ веке ст. 44 Конституции СССР 1977 года. В советскую эпоху отмечалась особая социальная значимость провозглашения данного конституционного права, что было призвано способствовать полному и окончательному решению жилищной проблемы в стране. В настоящее время право на жилище нашло свое дальнейшее развитие в повторном закреплении в ст. 40 действующей Конституции РФ 1993 года.

В ХХ веке в международном праве стали происходить значительные изменения, отраженные в принятии нескольких основополагающих актов, установивших общепризнанные принципы и приоритеты не только международного права, но и большинства национальных правовых систем. Частью 1 ст. 25 Всеобщей декларации прав человека впервые было провозглашено «право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи». В Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах данное положение было усовершенствовано и преподнесено в более удачной формулировке (ч. 1 ст. 11), предполагавшей право человека на «достаточный жизненный уровень для него и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни». Принятию Пакта предшествовала международная Конвенция «О защите прав человека и основных свобод», провозгласившая право на неприкосновенность (уважение жилища) (ст. 8), которое тесным образом было связано с правом на жилище и закреплено подавляющим большинством конституционных актов европейских государств.

Отметим, что право на жилище в четком соответствии с упомянутыми международными актами было заявлено большинством конституций социалистических государств во второй половине ХХ века. В настоящее время европейские государства, провозгласившие самостоятельное право на жилище остались в меньшинстве (например, Бельгия, Испания, Португалия). Закрепление конституционного права на жилище в Российской Федерации акцентировало внимание на социальных проблемах общества, находившегося в 90-е годы ХХ века в стадии реформирования. В настоящее время потребность в сохранении конституционного права на жилище обосновывается социальным характером государственной политики, а также нерешенностью целого ряда проблем по предоставлению жилья малоимущим и остро нуждающимся в нем гражданам.

Формулировка ч. 1 ст. 40 Конституции РФ: «Каждый имеет право на жилище. Никто не может быть произвольно лишен жилища», соответствует содержанию важнейших международных договоров, ратифицированных нашей страной. Право на жилище приобрело конституционный статус и подлежит защите не только как право человека, но и как право гражданина Российской Федерации. Конституция РФ также закрепляет возможность предоставления жилья из государственного или муниципального жилищных фондов малоимущим гражданам и иным категориям лиц, перечень которых устанавливается федеральными законами. В обязанность государственных и муниципальных органов входит содействие гражданам в осуществлении права на жилище путем создания необходимых условий для этого и поощрения жилищного строительства.

Конституционные права на неприкосновенность жилища (ст. 25 Конституции РФ), свободу передвижения и выбора места жительства (ст. 27 Конституции РФ) относятся к категории личных, но видовая принадлежность права на жилище несколько иная. Наиболее обоснованным является отнесение данного права к группе социально-экономических конституционных прав человека и гражданина. Это объясняется тем, что соблюдение такого рода прав требует от государства осуществления целого комплекса мер, а также создания системы правовых и материальных гарантий их соблюдения¹.

Дополнительным аргументом отнесения права на жилище к группе социально-экономических конституционных прав человека и гражданина может служить то, что оно не потеряло своего исключительного социального значения и сблизилось с важнейшим правом экономического содержания – правом частной собственности, так как основной формой его реализации для российских граждан постепенно становится приобретение жилья в собственность различными способами.

2. Содержание конституционного права граждан на жилище и его реализация. В соответствии с существующими правовыми реалиями следует считать, что конституционное право граждан на жилище в Российской Федерации имеет многоаспектный характер, так как оно реализуется в различных по своей природе правоотношениях: как правило, конституционных, административных или гражданских.

Конституционное право граждан на жилище сводится к нескольким юридическим возможностям:

1) стабильное пользование жилым помещением,

2) улучшение жилищных условий;

3) охрана неприкосновенности жилища;

4) недопустимость произвольного лишения жилища;

5) обеспечение здоровой среды обитания.

Отметим, что в последние годы в трактовке содержания конституционного права граждан на жилище различные авторы справедливо указывают и ставят на первые по важности места аспекты, связанные с приобретением жилища в собственность или в пользование.

В связи с этим выделяется три основных способа реализации конституционного права на жилище путем:

1) предоставления жилых помещений по договору социального найма в домах государственного и муниципального жилищного фонда малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище;

2) передачи жилых помещений в соответствии с договором коммерческого найма во временное владение и пользование (круг граждан, имеющих право на заключение данного договора, законном не ограничен);

3) приобретения либо строительства жилых помещений в домах различных жилищных фондов за собственные средства без ограничения площади, в том числе, и за доступную плату¹.

Указанные юридические возможности гарантируются законодательством Российской Федерации, следовательно, конституционное право на жилище – это государственно-правовой институт, где конституционные нормы – это юридическая база для развития и совершенствования жилищного законодательства; сущностное право, стоящее над субъективными жилищными правами и оказывающее на них значительное влияние.

Исходя из того, что конституционное право на жилище приобретается с рождения и является неотъемлемым правом человека, а в связи с корреспондирующей праву обязанностью государственных и муниципальных органов предоставлять отдельным категориям граждан жилье из соответствующих жилищных фордов, оно входит в состав конституционно-правового статуса гражданина Российской Федерации.

Многоаспектность конституционного права на жилище заключается, прежде всего, в том, что:

1) содержание ст. 40 Конституции РФ включает в себя нормы, закрепляющие:

– право на жилище (без уточнения способа его приобретения);

– невозможность произвольного лишения жилища;

– создание государственными и муниципальными органами условий для реализации права на жилище;

– льготное предоставление жилища малоимущим и иным категориям населения в соответствии с законодательством;

2) конституционные нормы являются определяющими и диктуют, в каком направлении следует развиваться законодательству других отраслей, и, следовательно, в процессе правоприменения конституционное право на жилище приобретает комплексное правовое регулирование;

3) с конституционным правом на жилище теснейшим образом связаны два других личных конституционных права: на неприкосновенность жилища (ст. 25), на свободу передвижения и выбор места жительства (ст. 27).

В соответствии с Конституцией РФ право на жилище является неотъемлемым правом человека и гражданина, и в силу сочетания социальной и экономической (имущественной) составляющей правовой природы принадлежит к группе социально-экономических прав человека и гражданина (причем социальная и имущественная составляющие равноценны).

Право на жилище – это субъективное право, то есть «уже осуществляемая или осуществленная возможность, реализуемая или реализованная правоспособность», которому присущи следующие специфические свойства:

1) этим правом наделены все граждане без строгой их индивидуализации, а обязанность по созданию условий для осуществления права на жилище приняло на себя государство и органы местного самоуправления, поэтому возникающее правоотношение носит общий характер, а не конкретный, как например, в гражданско-правовом обязательстве;

2) право на жилище возникает у граждан непосредственно из закона, поэтому оно прекращается только в связи со смертью конкретного лица или изменения закона, следовательно, право является постоянным, а правоотношение – длящимся¹.

Таким образом, конституционное право граждан на жилище является субъективным правом, социально обусловленным и гарантированным государством, так как оно:

– надлежащим образом закреплено Конституцией РФ и принятыми в соответствие с ней федеральными законами;

– характеризует гражданина как субъекта права;

– определяется естественными потребностями человека в защите и охране личных интересов;

– подтверждается наличием специальных механизмов реализации и судебной защиты.

Конституционное право граждан на жилище носит многоаспектный характер, в связи с тем, что имеет широкое содержание, а положения ст. 40 устанавливают для него комплексное правовое регулирование и судебную защиту.

Конституционные права, закрепленные ст. 25, 27, 40 Конституции РФ образуют определенную последовательность в реализации: право на свободу передвижения и выбор места жительства на территории Российской Федерации, затем право на жилище, и только после реализации указанных конституционных прав – осуществляется право на неприкосновенность жилища; отсюда вытекает приоритетное значение конституционного права граждан на жилище, реализация и охрана которого влияет на реализацию и охрану двух других конституционных прав.