2.2 Парламент.

Парламент - общенациональное представительное учреждение демократического общества.

Парламент и парламентаризм - понятия взаимосвязанные и взаимообусловленные, но отнюдь не равнозначные.

 Парламентаризм - это особая система государственного руководства обществом, характеризующаяся разделением труда, законодательного и исполнительного, при привилегированном положении парламента.

 Парламентаризм не может существовать без парламента, его основой является именно сильный и полновластный парламент. Но парламентаризм есть в то же время высшее качество парламента, которое может им утратиться. Парламент может существовать без существенных элементов парламентаризма, что характерно для авторитарных режимов.

 Юридическим выражением парламентаризма является контроль парламента за деятельностью правительства. Этот контроль по-разному осуществляется в парламентарных странах и президентских республиках, но он является определяющей чертой парламентаризма и именно в нем находит свое выражение привилегированное положение парламента.

Во многих конституциях речь идет о том, что именно парламент и его депутаты представляют народ, нацию соответствующей страны (ст. 66 Кон-ституции Испании,). В Конституции («Форме правления») Швеции парламент (Риксдаг) характеризуется как «высший представитель народа» (п. 4 гл. 1); в Конституции Бельгии (ст. 42) указывается, что члены парламента «представляют нацию, а не только тех, кто их избрал».

Как орган законодательной власти только парламент выполняет функцию принятия законов, имеющих чаще всего приоритет в отношении других нормативных

Важная роль парламента в механизме осуществления государственной власти находит свое выражение в выполнении им не только главной своей функции - законодательствовании, но и в ряде других: принятия государственного бюджета, контроля за его исполнением, установления налогов; формирования других высших государственных органов и избрания иных высших должностных лиц или участие в этих процессах; осуществления в той или иной мере (в зависимости от формы государственного правления) контроля за высшими органами и должностными лицами исполнительной власти и др. Особая роль парламента получает свое выражение и в таких его полномочиях, как: объявление войны и заключение мира или участие в этом; назначение референдума; ратификация и денонсация международных договоров; объявление амнистии; осуществление процедуры импичмента и др. Такая государственно-политическая система, в рамках которой парламент имеет высший статус и играет ведущую роль в осуществлении государственной власти, называется парламентаризмом.

Место и роль парламента в той или иной стране во многом зависят от принятой в ней формы государственного правления. Они далеко неодинаковы в парламентарной республике, где парламенту принадлежит ведущее место и решающая роль, и в президентской республике, где парламенту могут принадлежать немаловажные, но все же не решающие, а подчиненные место и роль. Не сопоставимы место и роль парламента в абсолютных монархиях, где парламенту отведены в основном консультативные функции, и в парламентарных монархиях, где парламенту принадлежит решающее слово.

В качестве примера парламента европейской монархии, разберём парламент Великобритании.

Британской системе органов власти парламенту отводится роль высшего органа законодательной власти. Стоит отметить, что Английский парламент, созданный в 1265 г. является старейшим не только в Европе, но и во всём мире.

Согласно конституционному акту «О Парламенте Великобритании» от 25.01.2016 Парламент Великобритании (Parliament of Britain) – бикамеральный законодательный орган, работающий по принципам Вестминстерской системы – демократической парламентской системы государственного управления. Однако, как общенациональный представительный орган парламент являет собой триединое учреждение, включающее в себя не только обе палаты, но и монарха, «Королеву-в-Парламенте» поскольку только наличие всех трёх элементов образует в правовом смысле то, что называют британским парламентом. В своей работе Парламент руководствуется Конституционными, Парламентскими и иными Актами Британской империи, национальными интересами, ценностями демократии и правового государства. 

Особенностью британского парламента является то, что он функционирует в уникальных условиях отсутствия в стране писаной конституции. Положение парламента в конституционной системе определяется двумя фундаментальными принципами — парламентского верховенства и парламентарного (ответственного) правления. Реальное же функционирование всего парламентского механизма основано на существовании в стране двухпартийной системы. Под ее влиянием находится вся организация избирательного процесса — начиная от выдвижения кандидатов, деления страны на избирательные округа и кончая способом подсчета голосов избирателей. Она оказывает определяющее воздействие на внутреннюю организацию и деятельность парламента. Под ее влиянием сложились наиболее существенные конституционные соглашения, обусловливающие весь комплекс отношений между парламентом и правительством¹.

На сегодняшний день, парламент Соединённого Королевства Великобритании и Северной Ирландии состоит из:

1) Монарха (король /королева).

2) Палаты лордов

3) Палаты общин.

Следуя конституционной доктрине Англии, монарху в парламенте отводится место, его составной части. Статья 4 конституционного акта «О Парламенте Великобритании» закрепляет за монархом право назначать палату Лордов, назначать Лорда-Спикера из членов Палаты лордов.  Монарх и Лорд-Спикер ведают внутренним распорядком Палаты Лордов, ведут заседания Палаты Лордов, обладают правами модератора в подфоруме Палаты Лордов и во внутренних подфорумах. Статья 7 конституционного акта «О монархии в Британской империи» наделяет монарха исключительным правом роспуска Палаты Общин. На деле же участие монарха в парламенте сводится, лишь к скреплению законодательных актов совей подписью и, следуя конституционному обычаю, не использует право вето¹.

Поэтому под парламентом в его современном виде понимаются лишь две палаты – палата лордов (верхняя палата) и палата общин (нижняя палата).

Палата Лордов является верхней палатой Парламента Великобритании, действующей на постоянной основе. В соответствии со статьёй 4 конституционного акта «О Парламенте Великобритании» Палата Лордов назначается монархом. В этой же статье указано, что в Палату Лордов входят: Герцоги или Герцогини Англии, Шотландии, Ирландии, Принц или Принцесса Уэльса. Как было указано выше руководство Палатой Лордов осуществляют Монарх Британской империи и Лорд-Спикер, который назначается Монархом Британской империи из числа членов Палаты Лордов². 

В целом роль Палаты Лордов сходна с ролью Палаты Общин, за некоторыми существенными исключениями: члены верхней палаты не представляют электорат и они не обсуждают и не принимают решения по вопросам налогов и финансирования. Фактически их роль сводится к доработке и одобрению важных законов и постановлений, разрабатываемых в нижней палате.

Законодательная власть Палаты Лордов существенно уступает возможностям палаты Общин. Право лордов отвергать билль, прошедший палату общин, существенно ограничено. Некоторые типы биллей могут быть представлены на Королевское Утверждение без согласия палаты лордов. Палата лордов не может задержать денежный билль больше чем на один месяц. Другие публичные билли нельзя задержать больше чем две парламентские ассамблеи, или один календарный год. Это касается только публичных биллей, пришедших из палаты общин, и не имеет силы продолжить срок парламента дольше пяти лет. Кроме того, лорды не имеют возможности противодействовать законодательным инициативам победившей на выборах партии. Конституционное соглашение, известное как Salisbury Convention, определяет, что палата лордов не пытается оппонировать законам, внесённым в исполнение предвыборного манифеста текущего кабинета, который традиционно формируется партией или коалицией, имеющей большинство в Палате общин¹.

Юрисдикция палаты лордов включает, в гражданских и уголовных делах, апелляцию судов Англии, Уэльса и Северной Ирландии. Для Шотландии апелляции возможны только в гражданских делах; шотландский Высший уголовный суд является верховным судом по уголовным делам. Палата лордов не является единственной последней инстанцией Великобритании; в некоторых случаях, эти функции выполняет Судебный комитет Тайного совета.

Отдельная судебная функция - в которой может участвовать вся палата — попытка импичмента. Импичменты организуются палатой общин, и рассматриваются палатой лордов.

Акт о конституционной реформе 2005 г. привёл к созданию в 2009 г. отдельного Верховного суда Великобритании, которому передали судебные функции палаты лордов, а также функции Судебного комитета Тайного совета по вопросам деволюции.

Нижней палатой британского Парламента является Палата Общин. Стоит отметить, что в соответствии с парламентскими традициями носить звание «члены парламента» могут лишь члены Палаты общин.  Избрание в нижнюю палату проходит по системе относительного большинства (мажоритарной) по одномандатным избирательным округам. За членами парламента закреплён ряд привилегий:

1) Индемнитет – право на возмещение ущерба или компенсацию.

2) Иммунитет. Правда иммунитет британских депутатов является ограниченным. Он действует лишь во время сессии, а также 40 дней до начала и после завершения сессии.

3) Каждый парламентарий имеет в своём распоряжении трех помощников оплачиваемых государством.

4) Парламентарий имеет право на возмещение транспортных, канцелярских, почтовых расходов.

Стоит отметить, что жалованье, выплачиваемое английским депутатам, считается одним из самых низких в мире 32000 фунтов-стерлингов в год (пим. 2500000 млн/руб.)¹., Rex. Кандидаты на пост парламентариев проводят активную работу в своих избирательных округах, поскольку, в конечном счете, их переизбрание зависит от избирателей. В выходные дни организуются встречи с избирателями. Местные партийные организации оказывают помощь своим кандидатам-однопартийцам. В свою очередь депутаты принимают их заявления для передачи парламенту.

Роль руководителя заседаниями палаты и ее обслуживающим персоналом возлагается на спикера. Он избирается из числа наиболее уважаемых членов палаты общин при согласовании кандидатуры с руководителями политических партий и одобрении монарха. Спикер остаётся на своей должности либо до потери депутатского мандата, либо до ухода в отставку по собственной инициативе. Основные задачи спикера:

1) Обеспечение взаимодействия главы государства с палатой общин;

2) Осуществление организационного руководства палатой².

Спикер является беспартийным, дабы избежать предоставление преимуществ для той партии, к которой он принадлежит, Так же для не допущения давления на спикера во время дебатов ему, как и его заместителям, не предоставляется права выступать на заседаниях палаты и участвовать в голосовании. Исключение составляет случай, когда голоса депутатов разделяются поровну.

Спикер имеет в своём распоряжении трех заместителей – вице-спикеров. Они так же являются беспартийными и не имеют права голоса. На первого заместителя спикера возлагается обязанность председательствовать в комитете путей и средств. В случае отсутствия он замещает спикера и в случаях, если палата общин преобразуется в комитет всей палаты, руководит его заседаниями.

Подобно другим мировым парламентам, в палате общин Великобритании образуются комитеты, общие и специальные. В парламенте создаются партийные фракции, возглавляемые лидером.

Основная функция парламента – законотворчество. Законопроекты проходят 3 чтения. Как правило, законопроекты должны быть приняты обеими палатами. Прежде чем обрести силу законов, они должны получить королевскую санкцию. Хотя проект закона может быть внесен в любую палату, на практике законопроект сначала рассматривается палатой общин и лишь затем передается в палату лордов. Глава государства (монарх) обладает законодательной инициативой, но от его имени законопроекты представляют министры. Подавляющее большинство законопроектов, принимается по инициативе правительства. Для обсуждения законопроектов членов парламента выделяется лишь один день в неделю. Законопроект рассматривается в трех чтениях, в первом чтении клерк палаты лишь зачитывает его заголовок, во втором чтении обсуждаются основные положения законопроекта, после чего он передается в один, а иногда в несколько смежных парламентских комитетов, где проходит постатейное обсуждение с поправками и голосованием¹.

После возвращения из комитета второе чтение в палате продолжается, могут быть внесены поправки, принимаемые путем голосования. Для дискуссий по проекту необходимо присутствие 40 членов палаты, но для принятия закона требуется большинство голосов общего числа членов палаты. Если проект принят, он передается в палату лордов, где происходит 

аналогичная процедура.

К полномочиям палаты общин относят финансовые полномочия, исходя из того, что налогообложение невозможно без представительства народа, ибо налоги изначально платит население, а представительством народа есть нижняя палата. Закон о бюджете всегда принимается сначала нижней палатой. Его вносит только правительство, поправки депутатов возможны лишь по согласованию с соответствующим министром. Полномочия палаты в отношении закона о бюджете ограничены. Они ограничены и в отношении других финансовых и «денежных» биллей. Эти законы также обсуждаются сначала в нижней палате и должны быть приняты верхней в течение месяца. После истечения этого срока закон вступает в силу без согласия палаты лордов.

Юридически правительство несет коллективную ответственность перед парламентом (только перед палатой общин). Палата общин может потребовать отставки министра, но премьер-министр решает, уйдет ли в отставку все правительство или только виновный министр, если речь идет об упущениях определенного министра, а чаше всего о его неэтичном поведении. Вопрос о вотуме недоверия бывает только связанным, т.е. он ставится самим правительством в связи с предлагаемым им законопроектом: правительство заявляет, что если билль не будет принят, то оно уйдет в отставку, оказывая тем самым давление на палату общин.

Дебаты также являются формой контроля, по общим вопросам политики, которые обычно предлагаются оппозицией. В связи с этим премьер-министр регулярно выступает перед парламентом, и каждый министр кабинета выступает раз в месяц. Общей политике правительства посвящены также ежегодные дебаты в связи с тронной речью монарха в парламенте при открытии его сессии¹.

В Шотландии существует собственный парламент. В июле 1999г. в Эдинбурге состоялось его официальное открытие, что расценивается как самое серьезное для шотландцев событие почти за 300 лет, с того момента, как в 1707 г. независимый парламент этой страны прекратил свое существование в результате образования англо-шотландской унии.

Однопалатный парламент Шотландии насчитывает 129 членов. Среди наиболее важных полномочий, переданных Вестминстером шотландскому парламенту: право издавать законы без дальнейшего их утверждения британским парламентом; изменять размер подоходного налога в пределах трех пенсов с каждого фунта. Так же Шотландскому парламенту были делегированы определенные полномочия в сфере местного самоуправления, образования, здравоохранения, охраны окружающей среды, сельского хозяйства и транспорта. Парламент Великобритании сохранил за собой следующие функции:

1) Управление внешней политикой;

2) Управление обороной и задачами национальной безопасности;

3) Рассмотрение основополагающих вопросов экономики, промышленности, энергетики, денежно-кредитной политики;

4) Рассмотрение определенных вопросов внутренней политики;

5) Управление социальной защиты населения;

6) Законодательное регулирование сферы транспорта, СМИ. Британский парламент также оставляет за собой право осуществлять законодательную власть по любому вопросу, однако при нормальных условиях он не будет принимать законы по проблематике, относящейся к компетенции Шотландии, без согласия последней.

Право голоса имеют все граждане Великобритании, а также других стран Содружества и Республики Ирландии, достигшие 18 лет и постоянно проживающие в Великобритании.