4.4. Правовые основы управления природоохранной деятельностью

Хозяйственная деятельность человека не должна приводить к нарушению каких-либо звеньев экосистемы, а если какие-то произошли, то они должны быть успешно устранены. Для поддержания экологического равновесия создается система природоохранных законов, норм и правил, направленных на устранение противоречий между ростом материальных потребностей человека и необходимостью сохранения и восстановления благоприятной среды обитания. В основе этой системы Конституция (Основной Закон) РФ.

Конституционные основы экологического права. В принятой 12 декабря 1993 г. всенародным голосованием Конституции РФ отражены основные положения экологической стратегии государства и главные направления укрепления экологического правопорядка. Вслед за Федеративным договором Конституция вводит в научный оборот трехзвенное определение экологической деятельности человека в сфере взаимодействия общества и природы: природопользование, ООС, обеспечение экологической безопасности.

Центральное место среди экологических норм Конституции РФ занимает ст. 9 ч. I, где указывается, «что земля и другие природные ресурсы в Российской Федерации используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Вторая провозглашает право граждан и юридических лиц на частную собственность на землю и другие природные ресурсы (ст. 9 ч. 2). Первая касается биологических начал человека, вторая – его материальных основ существования. В продолжение этого положения в Конституции есть две нормы. Первая из них (ст. 42) закрепляет право каждого человека на благоприятную окружающую среду и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью и имуществу. Согласно ст.72 пользование, владение и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами природопользование, ООС и обеспечение экологической безопасности являются совместной компетенцией Федерации и субъектов Федерации.

Система экологического законодательства, воспринимая идеи основополагающих конституционных актов, состоит из двух подсистем: природоохранительного и природно-ресурсного законодательств.

В подсистему природоохранительного законодательства входят законодательные акты комплексного правового регулирования. Наиболее важный – Закон РФ «Об охране окружающей среды», принятый 10 января 2002 г. Закон является комплексным нормативным актом, базовым для целого законодательного «древа». Закон формирует экологические требования ко всем хозяйственным структурам, независимо от формы собственности. В законе закреплено право граждан на здоровую ОС. Это право не просто декларировано, а раскрывается как сложный эколого-правовой комплекс, включающий три аспекта экологических прав человека: на здоровую ОПС; на среду, благоприятную для жизни; на активное участие в охране природы. Механизм реализации закона имеет две стороны: статическую и динамическую. Статическая фиксируется в нормах закона, динамическая представляет собой комплекс мер по продвижению этих норм в жизнь, которая сочетает экономические методы хозяйствования с административно-правовыми мерами обеспечения качества ОПС. Закон предусматривает обязательность изучения основ экологических знаний во всех учебных заведениях.

Закон РФ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» регулирует санитарные отношения, связанные с охраной здоровья от неблагоприятных воздействий внешней среды – производственной, бытовой и природной.

«Основы законодательства РФ об охране здоровья» относятся к источникам административного права, так как он регулирует административные отношения. Однако в нем есть нормы, обеспечивающие защиту экологических прав граждан. В частности, ст.20 дает право гражданам требовать назначения медицинской экспертизы для определения степени вреда, причиненного ОС.

В подсистему природно-ресурсного законодательства входят законодательные и нормативные акты, регулирующие использование отдельных природных ресурсов. В подсистему входят Лесной кодекс, Водный кодекс, Земельный кодекс и т.д.

Важнейшую роль в правовой системе играют подзаконные акты: указы президента, постановления правительства, нормативные акты министерств и ведомств.

Указы президента устанавливают нормы права, при этом круг экологических вопросов, по которым издаются указы, практически не ограничен. Например, Указ от 4 февраля 1994 г. «О государственной стратегии РФ по ООС и обеспечению устойчивого развития». Указы не должны противоречить конституции и законам.

Постановления правительства по вопросам экологии можно разбить на три группы. К первой группе относятся те, которые принимаются во исполнение закона для конкретизации его отдельных положений. Таким актом следует назвать Постановление Правительства РФ от 20 июня 1993 г. «Об утверждении Положения о государственной экологической экспертизе». Вторая группа постановлений предназначена для определения компетенции органов управления и контроля. Третья группа постановлений правительства включает нормативно-правовые акты дальнейшего правого регулирования экологических отношений. Например, Постановление Правительства РФ от 4 ноября 1993 г. «О создании Российской системы предупреждения и действия населения в чрезвычайных ситуациях».

На пятой ступени иерархии нормативно-правовых актов, стоят нормативные акты министерств и ведомств. Правом издания обязательных нормативных актов обладают следующие органы природоохранительного профиля: Комитет природных ресурсов; Госсанэпиднадзор РФ; Роскомрыболовства; Госгортехнадзор; Министерство РФ по делам ГО, ЧС и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Немаловажную роль играют нормативные правила – санитарные, строительные, технические, технико-экономические, технологические, организационные и т.д., к которым относятся нормативы качества ОС. Они выражают технические правила и не рассматриваются как источники права. Однако Закон об ООС устанавливает юридическую обязательность их исполнения.

Особое место занимают Государственные стандарты – нормативно-технические документы, устанавливающие комплекс обязательных для исполнения норм, правил, требований в области охраны окружающей среды и использовании природных ресурсов. В РФ создана и действует система стандартов в области охраны природы – ССОП, одной из важнейших задач которой является ограничение поступления в ОПС промышленных, транспортных, сельскохозяйственных и бытовых выбросов и сбросов. Обозначение стандартов ССОП состоит из индекса (ГОСТ),номера системы по классификаторам стандартов и технических условий (17), точки, номера группы (2 для стандартов в области защиты атмосферы), точки, номера вида (например, 2 – нормы и методы измерений загрязняющих выбросов и сбросов, интенсивности использования природных ресурсов), точки, порядкового номера стандарта и отделенных последних цифр года утверждения и пересмотра стандарта. Например, ГОСТ 17.2.3.02 – 78. «Охрана природы. Атмосфера. Правила установления допустимых выбросов вредных веществ промышленными предприятиями».

Нормы экологического права, заложенные в специальных законах, не всегда способны действовать напрямую в регулировании экологических вопросов. Поэтому сейчас происходит экологизация нормативно-правовых актов, т.е. внедрение эколого-правовых требований в содержание, правовую ткань нормативно-правового акта. Например, Закон РСФСР о предприятиях и предпринимательской деятельности определяет ответственность предприятия за ущерб, причиненный нерациональным использованием природных ресурсов, за нарушение санитарно-гигиенических норм по защите здоровья.

Ответственность за экологические правонарушения

Экологическое правонарушение – виновное, противоправное деяние, нарушающее природоохранное законодательство и причиняющее вред окружающей среде и здоровью человека.

Различают дисциплинарную, материальную, административную (с 16 лет), уголовную (с 16 лет) и гражданско-правовую (ограниченная с 14 по 18 лет; полная с 18 лет) ответственности.

Субъектом экологического правонарушения могут быть физические, юридические и должностные лица, в том числе и иностранное юридические лица и граждане. Состав субъекта зависит от вида экологического правонарушения (вида ответственности). Субъектами дисциплинарной и материальной ответственности являются должностные лица и работники предприятий, уголовной – должностные лица и граждане, административной – юридические лица, должностные лица и граждане.

Субъективная сторона экологического правонарушения характеризуется виной правонарушителя. Существует две формы вины: умысел (прямой или косвенный) и неосторожность (самонадеянность и небрежность).

Ответственность за экологические правонарушения определена ст.75 закона об ООС, Кодексом об административных правонарушениях, Уголовным кодексом и Трудовым кодексом РФ.

Дисциплинарная ответственность выражается в наложении работодателем дисциплинарного взыскания работнику за невыполнение им его обязанностей по службе или договору, связанных с охраной труда. Например, невыполнение главным инженером предприятия требований должностной инструкции.

Виды дисциплинарных взысканий: замечание, выговор, увольнение по соответствующим основаниям. Федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине для отдельных категорий работников могут быть предусмотрены также и другие дисциплинарные взыскания (например, депремирование должностных лиц и иных работников).

Дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения проступка, а по результатам ревизии, проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки – позднее двух лет со дня его совершения.

За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание. Наложение дисциплинарного взыскания не исключает возможности применения более строгих видов ответственности при наличии правовых оснований.

Материальная ответственность заключается в обязанности работника возместить работодателю в установленном порядке и в определенных размерах прямой действительный ущерб, причиненный по его вине. Под прямым действительным ущербом понимается реальное уменьшение наличного имущества работодателя или ухудшение состояния указанного имущества, а также необходимость для работодателя произвести затраты либо излишние выплаты на приобретение или восстановление имущества.

За причиненный ущерб работник несет материальную ответственность в пределах своего среднего месячного заработка. Исключение составляют некоторые случаи, указанные в Трудовом кодексе РФ (например, причинение ущерба в состоянии алкогольного, наркотического или токсического опьянения).

Возмещение ущерба производится независимо от привлечения работника к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности.

Административная ответственность выражается в применении компетентным органом государства административного взыскания за административное правонарушение.

За совершение административных правонарушений могут устанавливаться и применяться следующие административные наказания:

• предупреждение;

• административный штраф;

• возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения;

• конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения;

• лишение специального права, предоставленного физическому лицу;

• административный арест;

• административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства;

• дисквалификация.

Регламентируется Кодексом об административных правонарушениях РФ: глава 8 «Административные нарушения в области ООПС и природопользования».

По многим признакам административное правонарушение схоже с преступлением. Поэтому одного из условий возложения административного взыскание – отсутствие в совершенном нарушении признаков состава преступления. Признаки различения экологического преступления и экологического проступка приводятся в УК (повторность, наличие умысла, величина ущерба).

Уголовная ответственность. В УК РФ имеется специальная глава (№26) – «Экологические преступления». Кроме того, другие статьи могут относиться к экологическим преступления – халатность, злоупотребление должностными полномочиями, незаконное обращение с радиоактивными материалами и т.д. Максимальный срок лишения свободы – 8 лет, штраф – 500 минимальных окладов.

Гражданско-правовая ответственность возложение на правонарушителя обязанности возместить потерпевшей стороне имущественный или моральный вред, причиненный в результате нарушения экологических требований. Может возлагаться наряду с применением мер дисциплинарного, административного и уголовного характера. Законодательством предусмотрен судебный и внесудебный порядок возмещения вреда.