Базовые теории принятия государственных решений

Эти обозначенные - скорее философские, нежели собственно теоретические подходы с разной степенью полноты присутствуют в разнообразных научных построениях.

Так, к первому методологическому направлению можно отнести концепции «ограниченной рациональности» (Г. Саймон и др.), «сетевую концепцию» (Ц. Ноук, П. Ричардсон, Х. Хекло и др.), «динамического цикла» (Д. Андерсон, Б. Дженкинс и др.), «организационного институционализма» (Д. Марч, Д. Олсен и др.) и ряд других.

Второе же направление объединяет «бихевиоралистскую модель» (Г. Лассуэлл, Д. Лернер и др.), «всеобщей рациональности» (К. Эрроу, Э. Дауне и др.), «инкременталистскую модель» (Ч. Линдблом, И. Дрор и др.), «концепции групповой репрезентации» (Р. Даль, Ф. Шмигтер и др.) и ряд других. И хотя существует немало переходных моделей, совмещающих черты одного и другого направлений, все же исходные постулаты данных направлений так или иначе концептуализируют и специфицируют эти теории.

С одной стороны, в наиболее полной форме нормативные подходы можно обнаружить, к примеру, в трудах специалистов в области административного права, сводящих весь процесс принятия решений к регламентированной деятельности госучреждений и действующих в рамках своих ролевых обязанностей чиновников. С другой стороны, столь же определенными выглядят и разноликие бихевиористские конструкции, которые в своих радикальных формах абсолютизируют переменные параметры данного процесса и настаивают на необходимости перманентной идентификации действующих акторов, баланса интересов, ресурсов и других составляющих целедостижения применительно к каждой вновь решаемой задаче.

Однако, даже в весьма взвешенных теориях присутствуют эти методологические установки, отдающие приоритет либо рациональным и организационным, либо субъективным источникам и механизмам принятия решений.

Так, если обратиться к наиболее ярким представителям обозначенных течений, то можно увидеть, как, к примеру, Г. Саймон формулируя свою теорию «ограниченной рациональности», утверждал, что, несмотря на ограниченность индивида и организаций в познании интересов, понимании ситуации и ее составляющих, главным способом решения задачи является интеллектуальная деятельность человека, направленная на последовательную рационализацию проблемы. Другими словами, познавательные (когнитивные) механизмы выступают способом такой интерпретации управленческой ситуации, которая позволяет эффективно осуществлять управленческие действия. Причем данный метод вполне применим и работоспособен даже при решении мало структурированных задач, т.е. тех, где не ясны ни источники проблемы, ни другие параметры, необходимые для ее решения. Использование когнитивных технологий позволяет и в данном случае разложить проблему на такие составляющие, которые позволяют субъекту рационализировать вопрос и соответствующим образом отселектировать необходимые альтернативы, выбрав в конечном счете наиболее приемлемую.

Коротко говоря, в своем практическом выражении данный способ решения управленческих задач предполагает выбор вариантов действий, дающий субъекту возможность достаточно адекватно оценить проблему, прогнозировать ее решение и получить вполне предсказуемые результаты. Конечно, Саймон признавал, что влияние неконтролируемых человеком переменных не может привести к нахождению «оптимальных» решений. Но в то же время поиск решений «удовлетворительных» оказывался человеку, что называется, «по плечу». Таким образом Саймон, с одной стороны, дистанцировался от чересчур утилитаристских позиций, тех, кто абсолютизировал возможности управляющего субъекта, а с другой, остался на стороне тех, для кого рационализация являлась самым надежным инструментом повышения уровня знаний о ситуации, выдвижения и реализации управленческих целей (причем, подчеркнем, независимо от сложности решаемой проблемы).

В противоположность нормативным концепциям бихевиористы на первый план выдвигали психологические факторы процесса принятия решений, делая упор на движущей роли социокультурных составляющих, мотивах, неформальных связях и отношениях, непубличных - теневых и полутеневых - механизмах и проч. аналогичных аспектах этого управленческого процесса.

Своеобразную трактовку этих исходных принципов предложил Ч. Линдблом в своей «инкременталистской» модели.

Ученый также исходил из предположения, что главное, что движет управляющим субъектом и помогает ему решать поставленные цели - это его интересы. Именно эта опора на собственные интенции, намерения, но отнюдь не на рационализацию действительности и является основным источником механизма принятия решений, способом наложения ограничений на выдвигаемые цели и рассматриваемые варианты их достижения. Рациональность же в данном случае проявляется в инкрементальной, пошаговой тактике последовательного продвижения к поставленной цели, позволяющей минимизировать возможные - опять-таки для субъекта - потери от принятого решения. По сути предложенный метод - по определению самого автора - может быть охарактеризован как «корневой» или «метод ветвей», предполагающий учет последовательных ограничений, накладываемых практикой на целевую программу правительственного управленца. Он означает, что применительно к сложным комплексным проблемам рациональный способ мало применим или вообще неприменим. Ведь цель управляющих -особенно в политике - может быть определена независимо от рассмотрения решения. При этом критерием успешности решения является согласие относительно конкретной цели, а не паритет ценностей и оценок проблемы.

Как писал Ч. Линдблом, прескриптивный (нормативный) подход «предполагает наличие таких интеллектуальных способностей и интеллектуальных ресурсов, какими люди просто не обладают; такой подход вдвойне абсурден в отношении политических решений, когда, как обычно, время и деньги, которые могут быть выделены под конкретную политическую проблему, жестко ограничены. В итоге особую значимость для государственного управленца приобретает тот факт, что административным ведомствам фактически дается указание не применять первый метод на практике. Другими словами, предписываемые им функции и ограничения - политического или правового характера - фокусируют их внимание на сравнительно узком круге значимых факторов и альтернативных решений из всего бесконечного спектра альтернатив, на которые только хватает нашего воображения».

Конечно в реальной действительности, на практике чаще складывается комплексный подход, демонстрирующий, что в одних ситуациях - или применительно к определенным агентам государства - целесообразнее применять нормативно просчитанные цели и механизмы, а в других случаях уже принципы поведенческого подхода. Это тем более объяснимо, поскольку государственные органы решают самые разнородные задачи: от выработки политического курса до реагирования на обращение частного лица (например, за разрешением на строительство дачи). По этой причине в их деятельности используются не только методики качественного описания ситуации, но и средства количественного анализа (особенно применительно к изучению отдельных, прежде всего структурированных фаз и состояний процесса принятия решений).

«Синтетические» теории принятия решений

В силу слабой применимости при принятии государственных решений рациональных и инкрементальных теорий в чистом виде в науке идет постоянный поиск более гибких и адаптивных к данному процессу теорий. Одним из результатов такой реакции на практические потребности стало появление теории «смешанного сканирования» Этциони и нормативно-оптимальной модели для выработки тактики Дрора.

Первая модель предполагает сочетание техник макроанализа с использованием более частных, эмпирических методик. В частности, это выражается в первоначальной диагностике и оценивании управленческой проблемы в широких социально-политических координатах, предполагающих применение разнообразных теоретических моделей. Второй этап связывается уже с поиском и определением конкретных значений базовых и вторичных параметров управленческой задачи, проводимой на базе избранной ранее теоретической модели, собственно, и задающей границы интерпретации решаем ой проблемы.

В свою очередь концепция Дрора состоит в попытке расширения потенциальных возможностей рационального подхода. Это осуществляется за счет формулировки «дискретных инструкций», уточняющих детальную картину ситуации и позволяющих создать, хоть и более диверсифицированную, но одновременно целостную совокупную модель принятия решений. По мысли автора такая методика, если и не предельной, то точечной рационализации ситуации повышает управленческие возможности управленца и стимулирует его творческую активность.

В то же время нельзя не признать, что и эти теории не лишены слабостей. Так, и та и другая не всегда способны отделить принципиальные от второстепенных задач, отобразить процесс нарастания (снижения) важности рассматриваемых проблем. При этом Этциони по сути остается на точке зрения, что решения должны быть «сделаны», рационально произведены, что сохраняет существенные различия между управленческой ситуацией и позицией управляющих. Предлагаемая же модель Дрора, несмотря на претензии к дифференцированному охвату ситуации, тем не менее, как и любая нормативная модель, не способна схватить динамику «неопределенных переменных» в решении задачи и особенно ее нерациональных (субъективных) параметров.

Государство как субъект принятия решений

Основные трактовки и подходы к государству

Специфика государства как субъекта принятия решений по сути предопределяет сущность, а одновременно и самые важные отличительные черты всего этого комплексного процесса.

С теоретической точки зрения хорошо видно, что государство одновременно включено в самые разные области общественной жизни, каждый раз так или иначе перестраивая деятельность своих структур и механизмов в соответствии с новыми функциями и задачами. В то же время при всех многочисленных включениях в социальную сферу им используется один и тот же механизм разработки, принятия и реализации решений.

Однако, и при всем понимании специфики государства как субъекта принятия решений очевидно, что эти его управленческие параметры так или иначе зависят от понимания природы и сущности этого центрального общественного института. В этом смысле государство, несмотря на все свои многочисленные функциональные облики было и остается тем единым интегративным образованием, который обладает своей особой природой (и соответствующей морфологией), не изменяющейся, а лишь частично модифицирующейся при решении тех или иных общественных задач. Так что обще концептуальные трактовки государства в известной мере предопределяют и трактовку его собственно управленческих параметров, в том числе и присущих ему процесса и механизмов принятия решений.

Правда, надо отметить, что еще с середины прошлого века Г. Алмонд, Грин, Шапиро и ряд других ученых перестали придавать государству как самостоятельному институту чрезмерно большое значение, отмечая в основном роль его отдельных структур и звеньев. Другие теоретики, симпатизируя сетевым принципам организации совместной жизни, не связывают с правительством решающие полномочия при принятии решений в национальном сообществе. Немало и тех, кто, стремясь окончательно развенчать национальное государство, ставит вопрос о его полном подчинении наднациональным международным структурам. Примечательно и что отдельные авторы даже подходы к понятию «управления» связывают с формами жизни, которые сводят к минимуму вмешательство структур, именуемых государственными. Однако, все эти минимизирующие статусные позиции государства подходы не подменяют, а главное не подчиняют себе его более концептуальные и целостные трактовки.

Концептуальное понимание государства важно прежде всего тем, что ряд общепризнанных свойств и параметров данного института (например, выполнение им интегрирующих общество функций, наличие у него определенной сферы компетенции, специального аппарата управления или же легальных и теневых (полутеневых) структур власти и управления и т.д.) меняет свое значение и местоположение в рамках тех или иных подходов. В результате и управленческое измерение деятельности государства определенным образом модифицируется, трансформирует свои институциональные свойства, строение, характер взаимодействия внутренних подсистем и механизмов.

Значение концептуальных . интерпретаций государства обусловлено также и тем, что в условиях глобализации, интенсификации межкультурных отношений между странами и народами, а также под воздействием ряд иных современных тенденций меняются многие, в том числе и базовые функции государства и даже происходит определенная трансформация его социальной природы как общественного института. В данной связи уместно вспомнить, что еще в 18-19 в. государство воспринималось в основном как унитарный феномен. Впоследствии в теоретической картине данного явления стали преобладать характеристики, касающиеся его функционального облика и морфологического содержания. Затем основные усилия ученых сконцентрировались на анализе его политической и управленческой форм и функций.

Обширный исторический опыт привел ученых к пониманию того, что эволюция различных форм и функций государства отнюдь не означает развития государства в целом и что данный институт является значительно более содержательным явлением, нежели его институционально-управленческий аппарат или же совокупность его социальных функций. История в избытке дала примеры того, как из. за сложности функционирования и одновременно аморфности государства во многих социумах часто нарушается консолидация политической системы и общества. Более того, в ряде случаев государство продемонстрировало свою способность в известной мере к автономному - по отношению к социальным процессам -существованию. В частности, Инкелес подметил, что данный институт не раз выступал в качестве «полой оболочки» разнообразных социально-территориальных процессов, не оказывая на них существенного влияния и, в свою очередь, также не испытывая какого-либо существенного давления с их стороны. Если же обратиться к некоторым весьма показательным процессам консолидации национальных государств в современных переходных системах, то можно столкнуться с такими оценками ученых - в частности, Р.Смита - которые утверждают, что, благодаря сложности трансформационных преобразований, процесс образования государства в этих странах может «не закончиться никогда».

Говоря о концептуальных основаниях трактовки процесса принятия государственных решений, можно выделить целый ряд авторитетных направлений, разрабатывающих собственные теоретические версии государства в связи с исторической эволюцией его структур и институтов. Прежде всего следует отметить последовательное развитие классической теории, характеризующей государство как специфический функционально специфицированный институт власти и управления. Как пишет, к примеру, Т. Митчел, государство и прежде и теперь в первую очередь отличает деятельность аппарата, «структура которого подчиняет, сдерживает и контролирует» граждан.

Одновременно такая общеметодологическая установка в настоящее время обусловливает наличие, как минимум, трех теоретических направлений.

С одной стороны, государство описывается как традиционная формализованная структура, характеризующаяся наличием централизованных организаций, находящихся в отношениях субординации и управляемых бюрократией.

С другой стороны, эта организационная структура интерпретируется как механизм власти, специализирующийся на выполнении управленческих функций, но спроецированный на самообслуживание бюрократии.

И, в-третьих, государство понимается как организационно выстроенный организм, высоко развитая функциональная система «рассеянного» или демократического управления, позволяющая артикулировать и агрегировать множественные групповые интересы граждан.

Весьма популярно и направление, рассматривающее государство в качестве коллективности особого рода, возникающей, функционирующей и развивающейся на определенной территории. По сути - это цивилизационная трактовка государства, раскрывающая его как особую форму поддержания интегрированного сообщества людей. В данном случае государство предстает как форма институциональной сплоченности общества, фиксирующая иерархический тип его публичной организации. Близко к такому пониманию находится и позиция, рассматривающая государство как социо-природное явление, неразрывно связывающее проживающее население с освоенной им частью природного ландшафта.

Существенное и все более широкое распространение получило и понимание государства как социокультурного явления. К примеру, А. Миллер трактует его как «антропоморфную суперперсону», чьи действия, структуры и институты подчинены трансляции и распространению определенных ценностей, а главным механизмом развития выступают мотивационные установки бюрократии и других обслуживающих деятельность государства людей.

Свою лепту внес в оценку государства и кибернетический подход, чья исходная установка состоит в интерпретации данного института как саморегулирующейся системы. И чем сложнее порядок, который хочет достичь государство, тем ему в большей степени необходимо полагаться на стихийные силы самоорганизации. Только тогда система управления будет обладать готовностью к реакции на перемены, способностью к адаптации даже не к самим изменениям, а к темпам перемен. Иными словами, управление и принятие решений при таком подходе предполагают не столько сознательно выстраивать цели будущего развития, сколько вводить их в русло естественного развития структуры.

Таким образом, в соответствии с данными трактовками и механизм принятия решений оказывается по преимуществу направленным либо на учет ценностных ориентации поколений, либо сохранение биосферы, либо самоорганизацию, стабилизацию аппарата или иные, заданные различными теоретическими конструкциями, цели. Соответственно меняется и набор участников этого процесса, формы согласования приоритетов и предпочтений и иные параметры продуцирующего решения управленческого механизма.