2. Круг лиц, имеющих право на государственную социальную помощь, и условия ее предоставления

В законе «О государственной социальной помощи» дается указание на три группы лиц, охватываемых этой помощью:

а) малоимущие семьи или малоимущие одиноко проживающие граждане;

б) реабилитированные лица и лица, признанные пострадавшими от политических репрессий;

в) отдельные категории граждан, определенные в законе. Остановимся подробнее на их характеристике.

Первой группой, самой многочисленной, являются малоимущие семьи или малоимущие одиноко проживающие граждане. На наш взгляд, их правильнее называть малообеспеченными, так как наличие имущества далеко не всегда является показателем уровня их доходов. Именно этим уровнем определяется нуждаемость человека в том или ином виде материального обеспечения. Критерием нуждаемости является прожиточный минимум человека.

Федеральный закон от 24 октября 1997 г. «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» заложил правовую основу для определения прожиточного минимума в России. В законе получили свое закрепление вопросы определения потребительской корзины, величина, периодичность ее исчисления и порядок установления, а также учет величины прожиточного минимума при оказании социальной помощи гражданам в субъектах РФ. Согласно данному закону Правительство РФ обязано ежеквартально утверждать величину прожиточного минимума в целом по стране в расчете на душу населения и отдельно: для трудоспособного населения, пенсионеров и детей.

Во исполнение этого закона принят Федеральный закон от 5 апреля 2003 г. «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи». В нем установлено: какие виды доходов должны учитываться при определении среднедушевого дохода; как он должен рассчитываться; за какой период учитываются доходы и т.д.

Федеральный закон от 31 марта 2006 г. «О потребительской корзине в целом по Российской Федерации» устанавливает потребительскую корзину для основных социально-демографических групп населения в целом по России (трудоспособное население, пенсионеры, дети). Она определяется не реже одного раза в пять лет и устанавливается в соответствующих составах и объемах (в натуральных показателях).

Вопросы предоставления государственной социальной помощи регулируются и законодательством субъектов РФ. В ряде регионов были приняты свои законы о прожиточном минимуме и потребительской корзине. Региональные акты разрабатываются на основе Постановления Правительства РФ от 17 февраля 1999 г. № 192 (с последующими изменениями и дополнениями) «Об утверждении Методических рекомендаций по определению потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения в целом по Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации».

Получателями помощи могут быть малоимущие семьи и малоимущие одиноко проживающие граждане, которые по не зависящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума. (Он является главным условием, определяющим право на получение такой помощи.)

В качестве другого критерия получения помощи выделяются «независящие от получателя причины». На наш взгляд, данная формулировка является неопределенной, так как ни в самом законе, ни в подзаконных актах, принятых в его исполнение, не указано, какие причины могут считаться «независящими». Это приводит к тому, что при оказании социальной помощи такие причины можно толковать или широко, или узко. В свою очередь, это может приводит к существенному расширению или сужению круга получателей дан ной помощи. Кроме того, наличие подобной неопределенности может нарушить право лица на ее получение. В любом случае даже узкое толкование, при котором любая причина может стать «нем висящей», не исключает того, что данная помощь может и должна, оказываться каждому, чей доход будет ниже установленного прожиточного минимума. Причем выплата соответствующего вида помощи может осуществляться вне зависимости от того, может чело век сам себя обеспечить или нет. Иными словами, хочет (желает) ли конкретное лицо само материально обеспечить себя, например путем самозанятости?

Полагаем, что в основу критериев, с помощью которых причины считаются не зависящими от граждан, могут быть положены инвалидность, неспособность к самообслуживанию в связи с престарелым возрастом и болезнью, сиротство, многодетность, безработица, отсутствие определенного места жительства, отсутствие родственников, обязанных по закону оказывать материальную и социальную поддержку, вынужденное переселение, экстремальная ситуация, чрезвычайные и иные обстоятельства, которые гражданин не может преодолеть самостоятельно. При этом не имеет значения, живет он отдельно или с семьей.

Рассчитывается среднедушевой доход претендующих на государственную социальную помощь граждан в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 20.08.2003 г. «О перечне видов до ходов, учитываемых при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для оказания им государственной социальной помощи». В нем изложена расчетная основа (база) для определения размеров данной помощи. Сам расчет среднедушевого дохода производится органом социальной защиты населения на основании предоставляемых гражданами сведений.

По действующим правилам при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина учитывается сумма доходов каждого члена семьи или одиноко проживающего гражданина, полученных как в денежной, так и в натуральной форме. К доходу семьи и одиноко проживающих граждан относятся: заработная плата; денежное довольствие военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел РФ и пр.; алименты; пособия различных видов; пенсии; стипендии учащихся; ежемесячные страховые выплаты пострадавшим в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; суммы, равные стоимости питания детей в общеобразовательных учреждениях; от личного подсобного хозяйства и т. д.

При исчислении дохода семьи учитываются начисленные суммы до вычета (в соответствии с законодательством РФ) налогов и обязательных страховых платежей (единого социального налога). Доход семьи, получаемый в иностранной валюте, пересчитывается на рубли по курсу Центробанка РФ на день его получения.

Большое значение для установления размера государственной социальной помощи гражданам имеет прожиточный минимум. Прожиточный минимум состоит из потребительской корзины, а также из обязательных платежей и сборов.

Потребительская корзина — это минимальный набор продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности.

Ее состав разработан на основе норматива потребления (набора продуктов питания), который в целом соответствует физическим потребностям человека по калорийности и химическому составу и покрывает энергетические затраты организма, необходимые для нормальной жизнедеятельности взрослых и развития детей, сохранения здоровья в преклонном возрасте. Эти продуктовые наборы, предназначенные для различных половозрастных групп, дифференцируются в зависимости от потребностей в материальных благах и услугах с учетом цен, природно-климатических, демографических, социально-этнических и экологических условий.

Потребительская корзина является составной частью прожиточного минимума, включающего в себя питание, непродовольственные товары, услуги. Для основных социально-демографических групп населения в целом по России и в ее субъектах она определяется не реже одного раза в пять лет на основе методических рекомендаций, разрабатываемых с участием общероссийских объединений профсоюзов в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.

Расходы по обязательным платежам и сборам являются второй составной частью определения величины прожиточного минимума.

В соответствии с законодательством РФ каждый гражданин обязан платить законно установленные налоги и сборы. Малоимущие семьи и малоимущие одиноко проживающие граждане не являются исключением из этого правила. Они наравне с другими гражданами обязаны платить данные платежи и сборы со своих доходов. Однако для малоимущих граждан уплата налогов и сборов зачастую бывает непосильным бременем. Полагаем, что в этой связи было бы логично рассмотреть вопрос об установлении льготного порядка для малоимущих граждан в части обязательных платежей и сборов.

Величина прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в целом по России ежеквартально устанавливается Правительством РФ, а в субъектах РФ — их органами исполнительной власти.

Итак, главными условиями предоставления государственной социальной помощи лицам, нуждающимся в ней, являются: во-первых, наличие российского гражданства или законное проживание лиц на территории России и соблюдение ими установленного режима пребывания; во-вторых, наличие статуса малоимущей семьи или малоимущего одиноко проживающего гражданина.

Вторая группа получателей государственной социальной помощи — это реабилитированные лица и лица, признанные пострадавшими от политических репрессий.

За годы советской власти миллионы людей стали жертвами произвола тоталитарного государства, подверглись репрессиям за политические и религиозные убеждения, по социальным, национальным и иным признакам. Поэтому в соответствии с Законом РФ от 18 октября 1991 г. «О реабилитации жертв политических репрессий» (с последующими изменениями и дополнениями) осуществляются реабилитация всех жертв политических репрессий, подвергнутых таковым на территории Российской Федерации с 25 октября (7 ноября) 1917г., восстановление их в гражданских правах, устранение иных последствий произвола и обеспечение посильной в настоящее время компенсации материального ущерба.

Пострадавшими от политических репрессий признаются дети, супруга (супруг), родители лиц, расстрелянных или умерших в местах лишения свободы и реабилитированных посмертно. Позже, в 1996 г. пострадавшими от политических репрессий стали признаваться члены семей репрессированных участников событий в г. Новочеркасске 1—3 июня 1962г. (См.: Указ Президента РФ от 8 июня 1996 г. «О дополнительных мерах по реабилитации лиц, репрессированных в связи с участием в событиях в г. Новочеркасске в июне 1962 г.»).

Согласно Положению о порядке выплаты денежной компенсации лицам, реабилитированным в соответствии с Законом РСФСР «О реабилитации жертв политических репрессий», утвержденному постановлением Правительства РФ от 16 марта 1992 г., указанным лицам выплачивается соответствующая денежная компенсация. Попутно отметим, что это самостоятельная социальная выплата. Она не входит в перечень видов государственной социальной помощи, как иногда полагают.

Условием предоставления любого вида социальной помощи этим категориям граждан является наличие документа о реабилитации либо признании их пострадавшими от политических репрессий.

Третью группу составляют граждане — получатели государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг (Приказ Минздравсоцразвития РФ от 29.12.2004 г. «Об утверждении Порядка предоставления набора социальных услуг отдельным категориям граждан»), она появилась в 2004 г. К данной группе относятся:

а) инвалиды войны;

б) участники Великой Отечественной войны;

в) ветераны боевых действий: военнослужащие, в том числе уволенные в запас (отставку), военнообязанные, призванные на военные сборы, лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел и органов государственной безопасности, работники указанных органов, работники МО СССР и работники МО РФ, сотрудники учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, направленные в другие государства органами государственной власти СССР, органами государственной власти Российской Федерации и принимавшие участие в боевых действиях при исполнении служебных обязанностей в этих государствах, а также принимавшие участие в соответствии с решениями органов государственной власти РФ в боевых действиях на территории РФ; военнослужащие, в том числе уволенные в запас (отставку), лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел и органов государственной безопасности, лица, участвовавшие в операциях при выполнении правительственных боевых заданий по разминированию территорий и объектов на территории СССР и территориях других государств в период с 10 мая 1945 г. по 31 декабря 1951г., в том числе в операциях по боевому тралению в период с 10 мая 1945г. по 31 декабря 1957 г.; военнослужащие автомобильных батальонов, направлявшиеся в Афганистан в период ведения там боевых действий для доставки грузов; военнослужащие летного состава, совершавшие с территории СССР вылеты на боевые задания в Афганистан в период ведения там боевых действий (пп. 1—4 п. 1 ст. 3 Федерального закона «О ветеранах»);

г) военнослужащие, проходившие военную службу в воинских частях, учреждениях, военно-учебных заведениях, не входивших в состав действующей армии, в период с 22 июня 1941 г. по 3 сентября 1945 г. не менее шести месяцев, военнослужащие, награжденные орденами или медалями СССР за службу в этот период;

д) лица, награжденные знаком «Жителю блокадного Ленинграда»;

е) лица, работавшие в период Великой Отечественной войны на объектах противовоздушной обороны, местной противовоздушной обороны, на строительстве оборонительных сооружений, военно-морских баз, аэродромов и других военных объектов в пределах тыловых границ действующих фронтов, операционных зон действующих флотов, на прифронтовых участках железных и автомобильных дорог, а также члены экипажей судов транспортного флота, интернированных в начале Великой Отечественной войны в портах других государств;

ж) члены семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий, члены семей погибших в Великой Отечественной войне лиц из числа личного состава групп самозащиты объектовых и аварийных команд местной противовоздушной обороны, а также члены семей погибших работников госпиталей и больниц Ленинграда;

з) инвалиды и дети-инвалиды.

С точки зрения юридической конструкции закона включение вышеперечисленных лиц в число получателей социальной помощи в виде набора социальных услуг, за исключением инвалидов и детей-инвалидов, вызывает возражения. Во-первых, в преамбуле Закона о социальной помощи указывается, что в нем устанавливаются правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи только (выделено нами. — Авт.) малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам. Во-вторых, большинство из перечисленных граждан с учетом их прямого или косвенного участия в Великой Отечественной войне, на наш взгляд, нужно относить к числу лиц, имеющих особые заслуги перед Отечеством. Иначе законодатель загодя их относит к категории лиц, нуждающихся в социальной помощи. Правовое регулирование отношений по оказанию им дополнительных видов социального обеспечения должно регулироваться либо Федеральным законом «О ветеранах», либо отдельным законодательным актом.

Чтобы получать набор социальных услуг, вышеперечисленные лица должны иметь соответствующие документы, подтверждающие право на него. Помимо этого, они должны быть включены в Федеральный регистр лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи (См.: Порядок ведения федерального регистра лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи, утвержденный Приказом Минздравсоцразвития РФ от 16 ноября 2004 г.).

Лица, проходившие военную или приравненную к ней службу (Имеются в виду МВД РФ, МО РФ, ФСБ РФ, ФСО РФ, Служба внешней разведки РФ, Федеральная служба исполнения наказаний, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий), включаются в специальный сегмент Федерального регистра лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи.

В регистре содержится вся основная информация на каждого о получении помощи в виде набора социальных услуг. Этот регистр ведет Пенсионный фонд РФ.

В ходе реализации планов административной реформы изменился объем правомочий в вопросах государственной социальной помощи между федеральным центром и регионами страны. Так, к ведению Российской Федерации в области оказания государственной социальной помощи относятся:

а) принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ по вопросам установления основ правового регулирования в области оказания государственной социальной помощи;

б) разработка и реализация федеральных программ оказания гражданам на территории России государственной социальной помощи путем предоставления субсидий на оплату оказываемых гражданам социальных услуг;

в) установление видов государственной социальной помощи, оказание которых обязательно на всей территории страны.

К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ отнесено: а) принятие законов и иных нормативных правовых актов, определяющих размеры, условия и порядок назначения и выплаты государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, а также разработка и реализация государственных региональных программ оказания гражданам, проживающим на территории субъекта РФ, государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, социальных пособий и субсидий. Причем оказание (предоставление) государственной социальной помощи в соответствии с нормативными правовыми актами и региональными программами субъектов РФ, в том числе предусматривающими предоставление гражданам социальных пособий в виде набора социальных услуг и субсидий, является расходным обязательством самих субъектов РФ.

Теперь отдельно рассмотрим виды, размеры и порядок назначения государственной социальной помощи по каждой группы получателей государственной социальной помощи.