20.5. Государственный долг

Государственным долгом Российской Федерации являются долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями, включая обязательства по государственным гарантиям. В зависимости от рынка заимствований и валюты возникающих обязательств выделяют внутренний и внешний долг (табл. 20.4).

Таблица 20.4

Государственный долг Российской Федерации

Вид долга	На 01.01.2001	На 01.01.2002	На 01.01.2003	На 01.01.2004	На 01.01.2005	На 01.01.2006
Внутренний долг, млн р.	557,4	575,7	652,1	842,1	988,1	998,5
Внешний долг, млрд р.	144,4	148,2	130,2	123,7	115,0	106,9

Под внутренним государственным долгом понимается задолженность государства перед гражданами, фирмами и учреждениями своей страны, выраженная в валюте Российской Федерации.

Внешний долг – обязательства государства, возникающие в иностранной валюте.

В зависимости от срока погашения и объема обязательств выделяют капитальный и текущий государственный долг. Под капитальным государственным долгом понимают всю сумму выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства, включая начисленные проценты по этим обязательствам. Под текущим государственным долгом понимают расходы по выплате долгов кредиторам по всем долговым обязательствам государства и по погашению обязательств, срок оплаты которых наступил.

Долговые обязательства Российской Федерации могут существовать в форме:

кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени Российской Федерации как заемщика с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;

государственных займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;

договоров и соглашений о получении Российской Федерацией бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

договоров о предоставлении Российской Федерацией государственных гарантий;

соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени Российской Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Российской Федерации прошлых лет.

В Российской Федерации разработана система управления государственным долгом, которая представляет собой совокупность правил и процедур по привлечению, использованию, обслуживанию и погашению государственных заимствований, а также по регулированию размера, стоимости и структуры обязательств государства.

Основными целями управления государственным долгом Российской Федерации являются:

поддержание объема государственного долга на экономически безопасном уровне;

обеспечение исполнения обязательств государства в полном объеме;

оптимизация стоимости обслуживания государственного долга Российской Федерации.

Управление государственным долгом является составной частью бюджетной политики, которая, в свою очередь, является частью социально-экономической политики государства.

Управление государственным долгом предполагает проведение следующих мероприятий:

1. рефинансирование, т.е. размещение новых займов и обмен старых обязательств на новые;

2. конверсия, т.е. изменение размера доходности по согласованию с кредитором в сторону снижения процентной ставки либо ее увеличения, но с отсрочкой исполнения;

3. консолидация, т.е. сокращение срока погашения и заключение соглашений о новых обязательствах;

4. унификация, т.е. соединение нескольких прежних обязательств в одно новое, что позволяет сократить расходы на обслуживание долга;

5. аннулирование долга, т.е. отказ от его исполнения в одностороннем порядке.

Обслуживание государственного долга предполагает, во-пер­вых, осуществление операций по размещению долговых обязательств, во-вторых, выплату доходов по ним, в-третьих, погашение долга полностью или частично согласно плану либо осуществление взносов в фонд погашения.

Погашение государственного долга предполагает полный возврат основной суммы долга и процентов по нему, а также штрафов и иных платежей, связанных с несвоевременным возвратом долга.

Средствами для погашения государственного долга являются:

1. сальдо поступлений от операций на рынке с государственными ценными бумагами;

2. поступления от продажи государственного имущества;

3. поступления от продажи земельных участков, находящихся в государственной собственности;

4. кредиты международных финансовых организаций, правительств зарубежных стран;

5. средства стабилизационного фонда государства;

6. сумма превышения доходов от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней над расходами на финансирование государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней.

Государственный внутренний долг – внутренняя задолженность государства предприятиям и населению, образовавшаяся в связи с привлечением их средств для выполнения государственных программ и заказов, выпуском в обращение бумажных денег, государственных облигаций и других государственных ценных бумаг, а также вследствие гарантии вкладов населения в государственных банках.

В соответствии с Законом РФ «О государственном внутреннем долге Российской Федерации» от 13 ноября 1992 г. государственным внутренним долгом Российской Федерации являются долговые обязательства Правительства Российской Федерации, выраженные в валюте Российской Федерации.

Государственный внутренний долг обеспечивается всеми активами Российской Федерации.

Государственный внутренний долг России имеет следующие формы:

1. кредиты, полученные Правительством РФ;

2. государственные займы, т.е. эмиссии ценных бумаг от имени Правительства РФ;

3. другие долговые обязательства, гарантированные Правительством Российской Федерации.

Государственный внутренний долг РФ состоит из задолженности прошлых лет и задолженности, вновь возникающей.

Эмитентом государственных долговых обязательств является Министерство финансов РФ. Обслуживание государственного долга по поручению Минфина РФ производится Центральным банком РФ и его учреждениями (если иное не установлено Правительством РФ). Оно заключается в операциях по размещению долговых обязательств, их погашении и выплате доходов в виде процентов по ним или в иной форме. Все связанные с этим затраты производятся за счет средств бюджета РФ.

Совокупность государственных внутренних займов можно классифицировать по целому ряду признаков, отражающих взаимоотношения государства с физическими и юридическими лицами.

Персонификация инвесторов (вкладчиков). Все займы подразделяются на:

реализуемые среди населения – Государственный внутренний выигрышный заем 1992 г., предшествующие ему аналогичные займы 1965 и 1982 гг.;

реализуемые среди юридических лиц – Государственный внутренний заем 1991 г., казначейские векселя, облигации ГКО;

универсальные, подлежащие распространению как среди населения, так и среди юридических лиц – облигации Государственного сберегательного займа.

Персонификация элемента. По законам РФ предусматривается, что элементами (заемщиками) по займам могут выступать как федеральное правительство, так и правительства субъектов РФ, местные органы управления.

Срочность. Все займы имеют конкретный срок погашения и с этой точки зрения подразделяются на краткосрочные (до 1 года), среднесрочные (от 1 года до 5 лет) и долгосрочные (от 5 до 30 лет).

Доходность. Государственные займы различаются по форме выплаты дохода. Существуют процентные, выигрышные и беспроцентные займы.

Под процентным понимается такой заем, доход по которому определяется в определенном проценте на номинал каждой ценной бумаги и выплачивается ежегодно в виде купона или в разовом порядке при погашении, без ежегодных выплат. Это самый распространенный вид выплаты дохода по государственным ценным бумагам в развитых странах.

При выигрышном займе доход кредитора на его вложения обеспечивается методом выплаты премий при погашении долгового обязательства. Премию получают не все держатели облигаций, а только те, которые попали в тираж выигрышей. Значительная часть инвесторов вообще не получает прироста на свой капитал.

Беспроцентные займы были порождены сложностями в национальной экономике, обострившимися в СССР к концу 1980-х годов. Речь идет о так называемых «целевых» займах, характеризующих собой один из способов преодоления товарного дефицита на предметы длительного пользования (автомобили, холодильники, телевизоры, видеомагнитофоны и т.д.). По условиям займа, деньги вносились населением государству в конце 1980-х годов в сумме, отражающей совокупную цену выбранных предметов, а сами товары должны были быть получены в начале 1990-х годов. Однако по наступлении положенного срока держатели целевых облигаций не получили обещанные государством товары. Было принято решение о постепенных выплатах соответствующих компенсаций.

Методы размещения. Государственные займы в рамках национальной экономики могут размещаться на основе добровольного и принудительного приобретения их облигаций физическими и юридическими лицами. В настоящее время на территории России действуют займы, размещаемые на добровольной основе.

Технология эмиссии. Государственные займы подразделяются на документальные (с одновременным выпуском физически осязаемых долговых обязательств в виде листов бумаги) и идеальные (в виде записей на счетах, в долговых книгах, путем оформления договоров и обязательств). В России сегодня существуют обе формы долговых обязательств государства.

Под управлением государственным внутренним долгом понимается весь спектр мероприятий государства по обслуживанию уже существующего государственного долга, его планомерному погашению, разработке условий привлечения и осуществлению новых займов.

С 1 января 1995 г. по 1 января 2000 г. внутренний долг России вырос в 50 раз, за 2000–2005 гг. его рост составил лишь 43%. В 2005 г. Правительство значительно увеличило внутренний долг. Это объясняется желанием частично заменить внешний долг на внутренний. Расширение эмиссии рублевых долговых бумаг дало возможность достичь досрочного погашения долгов перед Парижским клубом кредиторов. Вторая причина эмиссионной активности связана с проводимой пенсионной реформой. Эмитированные государственные сберегательные облигации будут направлены для инвестирования пенсионных накоплений. Предполагается выпустить государственные ценные бумаги на 210,9 млрд р., из которых 88,9 млрд р. пойдет на погашение ранее эмитированных облигаций. В 2005 г. погашение по другим видим задолженности составило 36,2 млрд р., в том числе предварительные компенсации сбережений 30,0 млрд р., погашение государственных долговых товарных обязательств – 1,0 млрд р., погашение векселей Министерства финансов России – 3,4 млрд р., прочих государственных долговых обязательств – 1,8 млрд р.

На перспективу пики погашения внутренней задолженности государства приходятся на 2007 и 2008 гг., минимальная выплата долга планируется в 2013 г.

Под внешним государственным долгом понимается задолженность государства иностранным физическим и юридическим лицам, другим государствам, международным организациям, выраженная в иностранной валюте (табл. 20.5).

Специфика формирования внешнего долга России обусловливает особенности его структуры. Прежде всего, речь идет о преобладании в структуре долга нерыночных долговых инструментов и обязательств. Более 42% внешних обязательств приходятся на соглашения по долгу бывшего СССР со странами – членами Парижского клуба, другими странами – официальными кредиторами. Кроме того, порядка 6 млрд дол. (около 5%) представляют собой неурегулированные обязательства по долгу бывшего СССР. Только 37% внешнего долга выражено в рыночных инструментах (еврооблигации и облигации государственного внутреннего займа – ОВГВЗ).

Таблица 20.5

Структура государственного внешнего долга Российской Федерации, млрд дол.

Вид обязательств	На 01.01.2003	На 01.01.2004	На 01.01.2005
Государственный внешний долг РФ (включая обязательства бывшего СССР, принятые РФ)	124,4	121,0	108,3
В том числе:
задолженность страны Парижскому клубу	44,7	47,7	46,2
задолженность страны без Парижского клуба	7,7	7,0	6,2
коммерческая задолженность	3,4	3,8	2,5
задолженность перед международными финансовыми организациями:	13,9	12,1	6,0
МВФ	6,5	5,1	0,0
Мировой банк	7,0	6,6	5,5
ЕБРР	0,3	0,4	0,4
Еврооблигационные займы	36,9	35,7	34,5
ОВГВЗ	9,3	7,3	7,1
задолженность по кредитам Внешэкономбанка, предоставленным за счет средств Банка России	6,2	5,0	5,5
предоставление гарантий Российской Федерацией в иностранной валюте	2,6	2,3

Основными целями политики в области государственного внешнего долга на среднесрочную перспективу являются:

обеспечение стабильного доступа РФ на рынки внешних заимствований на выгодных условиях;

расширение объемов внешних заимствований на цели рефинансирования внешнего долга;

активное управление внешней задолженностью в целях сокращения стоимости ее обслуживания, а также сглаживания «пиков платежей»;

существенное сокращение долга бывшего СССР, задолженности РФ перед правительствами иностранных государств и международными финансовыми организациями;

наращивание рыночной составляющей внешнего долга РФ;

проведение сбалансированной политики в области внешних заимствований в целях сохранения и дальнейшего улучшения платежной репутации России.

В 2005 г. Россия, опережая сроки, полностью рассчиталась по заимствованиям с Международным валютным фондом и подписала соглашение с Парижским клубом кредиторов о досрочном погашении части долга. Российская Федерация погасила долг в размере 15 млрд дол. в несколько платежей до конца 2005 г. Первоначальная выплата разделена между несколькими кредиторами: Германия – 5 млрд евро, Италия – 1,5 млрд евро, Франция – 800 млн евро, США – 600 млн дол., Испания – 280 млн евро. Экономия средств российского бюджета от досрочного погашения долга Парижскому клубу кредиторов составила 6 млрд дол., в том числе в 2005 г. – 400 млн дол., в 2006 г. – 800 млн дол. За период 2006–2008 гг. средства от экономии по процентным платежам составят 2,25 млрд евро. Эти средства будут направлены на цели социальной политики и инвестиции. Источниками выплаты долга будут средства Стабилизационного фонда, которые в 2005 г. составили 858 млрд дол. Возможности страны по досрочному погашению внешнего долга поднимают ее престиж на международной арене и повышают инвестиционную привлекательность ее экономики.

Наряду с досрочным погашением долгов Российская Федерация осуществляет внешние заимствования. В 2005 г. получены иностранные кредиты в объеме 1127,3 млн дол., в том числе от международных финансовых организаций 952,4 млн дол., от правительств иностранных государств, банков – 174,9 млн дол. Законом установлен предельный размер государственных внешних заимствований РФ: он не должен превышать годового объема платежей по обслуживанию и выплате российского долга.

Следует отметить, что Россия является кредитором для значительного количества государств, долг которых на 1 января 2005 г. составлял 82,4 млрд дол., не включая страны СНГ (их долг – 3,2 млрд дол.). Наиболее весомая часть долга приходится на Кубу, Монголию, Вьетнам, Индию, Сирию, Афганистан, Ирак, Эфиопию.

Российская Федерация как член Парижского клуба кредиторов принимает участие в списании долгов некредитоспособным государствам Африки, а также ликвидирует долги в порядке двухсторонних отношений.

Предоставление Россией государственных кредитов иностранным государствам в основном осуществляется на долгосрочной основе. В 2005 г. из федерального бюджета было выделено 641,7 млн дол. на предоставление кредита Болгарии, Вьетнаму, Индии, Китаю, Кубе, Марокко, Украине.