§ 2. Облік, інкорпорація та консолідація як форми систематизації нормативно-правових актів

Облік нормативно-правових актів — це діяльність зі збирання, фіксування в логічній послідовності та зберігання нормативно-правових актів, підтримання їх у контрольному (актуальному) стані з урахуванням усіх змін та доповнень, а також зі створення спеціальних систем їх нагромадження і пошуку.

Головним завданням обліку є підтримання нормативно-правових актів у стані, що дозволяє оперативно одержувати необхідну правову інформацію. Ретельний облік законодавства є необхідним для забезпечення готовності до застосування правових норм органами державної влади та органами місцевого самоврядування, приватними юридичними та фізичними особами. Основною вимогою до організації обліку законодавства виступає забезпечення повноти та безпрогальності інформаційного масиву, достовірності правової інформації, зручності користування нею.

Засобами нагромадження та оброблення нормативної інформації можуть бути:

• спеціальні журнали, в яких реєструються нормативно-правові акти та усі зміни до них;

• картотеки, в яких кожному нормативно-правовому акту відповідає його картка, що містить повну інформацію про його видавця,галузь та підгалузь законодавства, внесені зміни тощо;

• електронні носії інформації (дискети, компакт-диски різних форматів, жорсткі диски комп'ютерів, електронні сервери), які завдяки своїм можливостям уміщують великий обсяг правової інформації аж до повних універсальних баз національного законодавства.

Цим засобам відповідають такі види обліку нормативно-правових актів, як журнальний, картковий та електронний.

Журнальний облік нормативно-правових актів, ураховуючи його обмежені технічні можливості, доцільно використовувати лише за умов невеликого інформаційного масиву.

Картковий облік зазвичай використовується в органах державної влади та великих організаціях.

Нові можливості електронного обліку нормативно-правових актів пов'язані з розширенням мережі Інтернет і спрощенням доступу до неї. Перевагами електронних баз правових даних є простота та швидкість пошуку і одержання необхідної правової інформації, оперативність її оновлення та актуалізації нормативно-правових актів у разі внесення до них змін.

В Україні забезпечується безкоштовний доступ користувачів до баз національного законодавства на офіційних порталах Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, інших органів державної влади, а також платний доступ до низки комерційних правових баз даних. Практикуючим юристам, іншим фахівцям у галузі права слід мати на увазі, що тексти нормативно-правових актів, розміщені в зазначених базах у мережі Інтернет або на компактних електронних носіях інформації, не є офіційними, а відтак, можуть використовуватися виключно для довідкових цілей. Водночас у судів немає підстав для відмови в прийнятті та оцінюванні таких текстів як письмових доказів. Так, т 79 КАС України відносить до письмових доказів також електронні документи (в інших процесуальних кодексах України такої конкретизації немає). Але за наявності в паперовому або електронному вигляді офіційного тексту нормативно-правового акта слід додавати до справи саме цей текст.

Спеціальним офіційним видом обліку, що здійснюється уповноваженими органами державної влади, є створення державних реєстрів нормативно-правових актів.

Так, в Україні згідно з Указом Президента України від 27 червня 1996 р. № 468/96 запроваджено Єдиний державний реєстр нормативно-правових актів — автоматизовану систему збирання, нагромадження та опрацювання актів законодавства. Цей реєстр створено з метою забезпечення додержання єдиних принципів ідентифікації нормативно-правових актів та ведення їх державного обліку в межах інформаційного простору України, утворення фонду нормативно-правових актів і підтримання їх у контрольному стані, надання інформації щодо них, забезпечення доступності, гласності та відкритості правової інформації для користувачів.

До реєстру включаються чинні закони України, постанови Верховної Ради України, укази та розпорядження Президента України, декрети, постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України, зареєстровані в Міністерстві юстиції України нормативно-правові акти міністерств, інших центральних органів державної виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, Національного банку України, міжнародні договори України, рішення та висновки Конституційного Суду України, а також нормативно-правові акти, видані до прийняття Акта проголошення незалежності України, що не втратили чинності та не суперечать законодавству України.

Ведення реєстру покладено на Міністерство юстиції України. Будь-яка юридична чи фізична особа може одержати копії еталонних текстів нормативно-правових актів з інформаційного фонду реєстру на електронних чи паперових носіях. Нормативно-правові акти, включені до Реєстру, постійно підтримуються Міністерством юстиції України в контрольному стані з урахуванням усіх змін та доповнень.

Державні реєстри нормативно-правових актів з окремих питань господарської та управлінської діяльності можуть утворюватися також Оповідними органами виконавчої влади. Так, наказом Державного Комітету України з нагляду за охороною праці від 8 червня 2004 р. затверджено Положення про Державний реєстр нормативно-правових актів з питань охорони праці.

Інкорпорація являє собою впорядкування нормативно-правових актів без зміни їхнього змісту шляхом їх зведення в єдині друковані видання (збірники, зібрання, довідники, періодичні видання та ін.) за хронологією та/або предметом регулювання.

Нові нормативно-правові акти або норми права в результаті інкорпорації не з'являються; втручання в тексти актів можливе лише на рівні редакційної правки.

Оскільки інкорпорація здійснюється поза процесом нормотворчості, то виконуватися вона може як органами державної влади та органами місцевого самоврядування (офіційна інкорпорація), так і юридичними особами в межах їх підприємницької діяльності, в наукових або навчальних цілях (неофіційна інкорпорація).

Офіційна інкорпорація являє собою підготовку та оприлюднення збірників і зібрань нормативно-правових актів органами, що їх видали, або спеціально уповноваженими на цю діяльність органами. В Україні уповноваженим видавцем збірників законодавства та кодексів України є Міністерство юстиції України. Такі видання обов'язково мають примітки «Офіційне видання» або «Офіційний текст», гриф відповідного органу державної влади і можуть використовуватися як офіційні джерела правової інформації. Юристам у практичній діяльності, викладачам, студентам у навчальних цілях бажано надавати перевагу саме таким друкованим виданням (звичайно, за умови їх перевірки на чинність та актуальність).

Неофіційна інкорпорація зазвичай здійснюється в межах підприємницької діяльності упорядників та видавців, що діють відповідно до Закону України «Про видавничу справу».

В Україні найпоширенішими результатами інкорпорації є збірники та зібрання законодавства.

Збірники законодавства — це збірники нормативно-правових актів, об'єднаних за тематичною ознакою. Тексти актів у них наводяться в актуалізованому вигляді — із змінами та доповненнями на момент закінчення підготовки до друку (на першій сторінці або у вихідних даних має міститися інформація про те, станом на яку дату наводяться тексти документів). Допускається включення в такі збірники не повних текстів актів, а лише витягів з них, а також офіційних роз'яснень органів державної влади з питань застосування цих актів, рішень Конституційного Суду України, рекомендацій вищих спеціалізованих судів, постанов та узагальнених правових позицій Верховного Суду України.

Збірники законодавства в Україні зазвичай видаються на комерційних засадах. До офіційних джерел вони належать у разі їх видання під грифом Міністерства юстиції України або органів державної влади, з актів та роз'яснень яких складається збірник.

Зібрання законодавства — це систематизовані за хронологічною ознакою збірники нормативно-правих актів вищих (центральних) органів державної влади. Такі зібрання зазвичай мають офіційний характер. Водночас тексти законодавчих актів не є об'єктами авторського права, отже, можливе видання й неофіційних зібрань за власною ініціативою видавництва або іншого суб'єкта видавничої справи.

Так, у Німеччині поширеною є практика видання друкованих зібрань законів із роз'ємними частинами, що надає можливість актуалізувати тексти законів шляхом заміни частин, які втратили чинність, на нові. Причому видавці таких зібрань беруть на себе зобов'язання своєчасно постачати нові випуски передплатникам для самостійного оновлення (актуалізації) текстів. Таким чином, видавець і передплатник фактично стають партнерами в діяльності з інкорпорації законодавства. В Україні усталеної практики таких комерційних видань немає.

Щодо офіційних зібрань українського законодавства, то згідно з указами Президента України від 22 січня 1996 р. № 73/96 «Про видання збірників актів законодавства України» та від 27 червня 1996 р. № 472/96 «Питання оновлення збірників актів законодавства України» визнано за необхідне, починаючи з 1996 р., видавати та оновлювати У зв'язку з розвитком законодавства збірники актів законодавства України, до яких мають вміщуватися закони України, постанови Верховної Ради України, укази та розпорядження Президента України, постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України, що мають нормативний характер, нормативні акти міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, які підлягають державній реєстрації, офіційним видавцем цих збірників є Міністерство юстиції України, видання матеріалів з оновлення збірників актів законодавства, як і самих збірників, здійснюється на роз'ємних аркушах. До зазначеного переліку актів також додаються рішення Конституційного Суду України і міжнародні договори, що набули чинності для України.

Одним із перших кроків до офіційної інкорпорації законів України є розпочате в 1996 р. видання багатотомного зібрання «Закони України», що містить закони, прийняті з липня 1990 р. Тексти законів у цьому зібранні знаходяться в актуалізованому стані — із змінами та доповненнями на дату видання відповідного тому. Планується також видання офіційного Зібрання законів України в десяти томах під грифом Міністерства юстиції України.

Консолідація є зведенням у єдиний нормативно-правовий акт декількох актів, що регулюють певну сферу суспільних відносин без зміни їх змісту.

З наведеного визначення випливають такі ознаки консолідації:

по-перше, вона завжди є офіційною систематизацією, що здійснюється виключно в межах нормотворчої діяльності;

по-друге, нові норми права внаслідок її здійснення не з'являються, втручання в тексти нормативно-правових актів можливе лише на рівні редакційної правки;

по-третє, результатом консолідації є видання нового нормативно-правового акта;

по-четверте, з моменту набуття чинності консолідованим нормативно-правовим актом втрачають чинність попередні акти, що входять до його складу.

Практика систематизації законодавства шляхом консолідації нормативно-правових актів є поширеною в багатьох країнах. Саме консолідованими, а не кодифікованими актами є, наприклад, Соціальний кодекс Німеччини, французькі Кодекс про працю, Кодекс ощадних кас, Дорожній, Сільськогосподарський, Податковий кодекси, Звід законів США, англійські консолідовані статути. В Україні консолідація нормативно-правових актів не практикується, наслідком чого є громіздкість вітчизняного законодавчого масиву, повторюваність у ньому низки положень у різних актах.