§ 2. Понятие и назначение режима особых условий в исправительных учреждениях

Уголовно-исполнительная система Российской Федерации выполняет возложенные на неё задачи как в обычных условиях повседневной деятельности, так и на основании введения в исправительном учреждении режима особых условий, а также при осложнении обстановки в результате возникновения чрезвычайных обстоятельств и чрезвычайных ситуаций¹.

Для того чтобы полнее представить содержание основных функций системы безопасности УИС необходимо рассмотреть характеристику содержания и соотношение следующих терминов: «особые условия», «чрезвычайная ситуация» и «чрезвычайные обстоятельства».

Выражение «особое» словари предлагают понимать так же, как и «особенное»². Будучи прилагательным, оно всегда употребляется одновременно с существительным, которое и передаёт основную смысловую нагрузку различным словосочетаниям – особое условие, особое мнение, особое положение и т. д. Необходимо отметить следующее обстоятельство, которое в дальнейшем позволит более последовательно и логично раскрыть содержание материала, излагаемого в данном параграфе. Как философская категория «особенное», несмотря на кажущееся противоречие, находится в тесной взаимосвязи с другими категориями – «единичное» и «всеобщее»³. Особенное представляет собой «единство единичного и всеобщего». Особенное – это «всеобщее, реализованное в единичном»⁴.

Термин «особые условия» встречается в текстах нормативных актов, издаваемых различными министерствами и ведомствами. В их основе, как правило, отражены положения трудового законодательства. В то же время непосредственно в тексте Трудового кодекса Российской Федерации этот термин применяется крайне редко (см., например, ст. 297). Законодатель предпочёл заменить его другими выражениями: «вредный производственный фактор», «опасный производственный фактор», «особенности регулирования труда отдельных категорий работников»⁵. Обычно рассматриваемый термин применяется для характеристики среды функционирования субъекта права, деятельность которого подлежит правовой регламентации, отличающейся от других категорий. Чаще всего речь идёт о повышенном размере оплаты труда работников (сотрудников) отдельных категорий и необходимости предоставления им иных социальных гарантий, льгот и компенсаций.

Сравнительно-правовой анализ содержания многих нормативных правовых актов различных министерств и ведомств позволяет выделить следующие характерные условия, охватываемые этим понятием:

• режим работы;

• характер выполняемых служебных обязанностей;

• интенсивность, сложность и повышенная степень риска выполняемой работы;

• природно-климатические условия, оказывающие влияние на режим работы;

• основания, пределы и характер вводимых ограничений;

• доступ к сведениям, содержащим государственную тайну и т. д.¹

В то же время он применяется и с целью выделения обособленного направления деятельности того или иного органа государственной власти. Так, в ст. 85 УИК РФ исчерпывающим образом определены правовые основания введе-ния в исправительном учреждении режима особых условий. Такими основаниями являются:

• стихийное бедствие;

• введение в районе расположения исправительного учреждения чрезвы-чайного, особого или военного положения;

• массовые беспорядки в исправительном учреждении;

• групповые неповиновения осуждённых в исправительном учреждении.

Стихийное бедствие представляет собой явления природного характера (землетрясение, наводнение, засуха, ураганы, заносы и т. п.), ставящие исправительное учреждение в экстремальные условия.

Чрезвычайное, особое или военное положение в соответствии с нормами действующего законодательства объявляется Президентом РФ по согласованию с Федеральным Собранием РФ.

Групповые неповиновения осуждённых характеризуются, как правило, пас-сивной формой поведения (отказы от приёма пищи, выхода из помещений, развода на работу и тому подобные действия). В этом случае осуждённые отказываются выполнять распоряжения администрации и возложенные на них обязанности.

Массовые беспорядки связаны не просто с неисполнением распоряжения администрации, а выражаются в погромах, поджогах, избиениях осуждённых, расправах с неугодными, в захватах заложников и в ряде подобных действий. Внешне такие действия обычно носят стихийный характер и обусловлены недовольством существующими порядками, сопровождаются требованиями их изменения, предоставления незаконных привилегий, смены тех или иных представителей администрации и т. п. Практика, однако, показывает, что беспорядки в некоторых случаях негласно организуются осуждёнными из числа криминальных лидеров в целях дестабилизации обстановки в исправительных учреждениях.

Следует также учитывать, что осуждённые обязаны подчиняться установленным законодательством требованиям и правилам поведения. Поэтому обоснованность их требований, если они связаны с совершением выше-упомянутых действий, создающих угрозу общественной безопасности, жизни и здоровью осуждённых и персонала, при решении вопроса о введении режима особых условий значения не имеет.

Режим особых условий может выражаться в ряде конкретных действий. Прежде всего, это проявляется в переводе исправительного учреждения на усиленный вариант охраны и надзора. Устанавливается особый порядок допуска персонала и иных лиц на объекты исправительного учреждения и прилегающих к ним территорий. Может быть изменен распорядок дня, ограничена деятельность производственных, коммунально-бытовых, культурно-просветительных, медико-санитарных и иных служб, приостановлена реализация принадлежащих осуждённым прав, предусмотренных ст. ст. 88-97 УИК РФ (приобретение продуктов питания, предоставление свиданий, получение посылок, передач, переписка, выезды за пределы исправительного учреждения и др.).

Режим особых условий, как указано в ст. 85 УИК РФ, устанавливается определёнными лицами и на ограниченное время. В случае возникновения непосредственной угрозы жизни и здоровью осуждённых, персонала или иных лиц начальник исправительного учреждения может вводить меры, связанные с режимом особых условий, самостоятельно с немедленным уведомлением должностного лица, правомочного принимать такое решение. Такими должност-ными лицами выступают: министр юстиции РФ, начальник территориального органа уголовно-исполнительной системы субъекта РФ. Своё решение о введении режима особых условий указанные должностные лица обязаны согласовать с Генеральным прокурором РФ либо соответствующим прокурором. Получив известие о введении начальником исправительного учреждения режима особых условий, указанные должностные лица в течение трех суток должны принять решение о введении режима особых условий или об отмене введённых мер. Режим особых условий вводится на срок до 30 суток, при необходимости он может быть продлен на тот же срок.

Изложенное выше свидетельствует, что понятие «особых условий» в уголовно-исполнительной системе включает в себя круг обстоятельств, возникающих при чрезвычайных ситуациях, чрезвычайных обстоятельствах социального характера, а также поддержание особых правовых режимов чрезвычайного, особого или военного положений.

Таким образом, сравнительно-правовой анализ содержания законо-дательства Российской Федерации, а также ведомственных нормативных правовых актов и деятельности системы безопасности УИС позволяет сделать следующие выводы:

1. Термин «особые условия» имеет официально определяемое законо-дательством Российской Федерации смысловое значение и применяется различными министерствами и ведомствами.

2. Понятие «особые условия» применимо к характеристике условий работы не только физических лиц, но и к среде функционирования юридических лиц, в том числе министерств и ведомств.

3. Под особыми условиями в уголовно-исполнительной системе следует понимать деятельность учреждений и органов, исполняющих наказания по выполнению стоящих перед ними задач в рамках мероприятий, направленных на предупреждение или ликвидацию чрезвычайных ситуаций, чрезвычайных обстоятельств, а также поддержание особых правовых режимов чрезвычайного, особого или военного положений.

Среди учёных, законодателей и практиков нет единой точки зрения в трактовке понимания содержательной части термина «чрезвычайные обстоятельства». По нашему мнению, унификация этого понятия невозможна. Об этом свидетельствует сложившаяся нормотворческая практика.

Гражданский кодекс Российской Федерации (ч. 1 ст. 242), не формулируя это понятие, стихийные бедствия, аварии, эпидемии и эпизоотии относит к обстоятельствам, носящим чрезвычайный характер. Примерно такая же трактовка чрезвычайных обстоятельств даётся в Налоговом кодексе Российской Федерации¹.

При регламентации различных гражданских правоотношений в тексте Гражданского Кодекса Российской Федерации неоднократно учитывается фактор наличия чрезвычайных обстоятельств. Например, при составлении завещания законодатель, с учётом соблюдения ряда процедурных условий, предусматривает возможность изложения гражданином последней воли «в отношении своего имущества в простой письменной форме»². Однако только суд может подтвердить наличие таких обстоятельств. В рассматриваемом случае речь идёт об оценочном подходе к характеристике конкретного юридического факта, влекущего за собой возможность возникновения, изменения или прекращения одного из видов гражданского правоотношения.

Под обстоятельствами чаще всего понимаются: обстановка, побочный случай, происшествие³; явление, сопутствующее какому-нибудь другому явлению⁴; событие, факт, сопутствующие чему-нибудь, связанные с чем-нибудь⁵, условия, определяющие положение, состояние кого-, чего-либо⁶.

В теории государственного управления обстоятельства рассматриваются как многочисленные условия, способные оказывать воздействие на рациональность, эффективность, «гибкость и адаптационность к изменяющимся целям»⁷. В этом качестве могут выступать: вертикальная «проходимость» управленческих решений; объективизация функций; наличие типовых моделей управленческого поведения субъектов; качество юридического оформления управленческих функций; профессиональный уровень субъектов управленческих правоотношений и т. д.

В нормативных источниках и специальной литературе, посвящённой деятельности правоохранительных органов, подчеркивается субъективный харак-тер термина «обстоятельства»¹. Таким примером может служить следующий подход к определению чрезвычайного обстоятельства в ОВД: «События, произошедшие в социальной, техногенной сферах и природной среде, процессы и явления, существенно влияющие на жизнедеятельность людей, общества и государства и требующие принятия специальных мер по защите среды обитания, жизни, здоровья, прав и свобод граждан, материальных и иных ценностей от уничтожения, повреждения, хищения и по восстановлению нормальной работы различных объектов жизнеобеспечения»².

В ведомственных нормативных актах Минюста России наряду с этими обстоятельствами указаны ещё и такие, как пресечение (ликвидация) групповых неповиновений, массовых беспорядков в исправительных учреждениях и СИЗО; розыск и задержание вооружённых и особо опасных преступников, совершивших побег из учреждения или при конвоировании; освобождение лиц, захваченных и удерживаемых в качестве заложников в учреждении, а также на других объектах ФСИН России; пресечение (отражение) вооружённых нападений на объекты ФСИН России.

Анализ содержания понятия «чрезвычайные обстоятельства» позволяет выделить следующие его особенности:

1. Чрезвычайные обстоятельства как неблагоприятный фактор, нарушающий размеренный характер обычной среды функционирования личности, общества и государства, оказывают влияние на организацию деятельности всех ветвей и уровней государственной власти.

2. Поэтому в федеральном законодательстве определение чрезвы-чайных обстоятельств должно носить рамочный, универсальный характер.

3. Мы поддерживаем мнение профессора А. В. Мелехина³, что по своей сути определение должно представлять модель, образец для создания новых конструкций (ведомственных или межведомственных – при взаимодействии «силовых» органов исполнительной власти) этого определения с учётом вида и уровня нормативного правового акта, а также степени участия конкретного органа государственной власти в предотвращении или ликвидации неблагоприятных последствий от их наступления.

Определённый интерес представляет исследование специальной терминологии, определяющей характер угроз, возможных повлечь за собой ужесточение правового режима. Термин «чрезвычайная ситуация» применяется давно и имеет широкое хождение.

В соответствии с Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»⁴, чрезвы-чайная ситуация определяется как «обстановка на определённой территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушения условий жизнедеятельности людей».

Сложность и многоплановость понятия «чрезвычайная ситуация» выражается в многочисленности критериев её классификации. Важным из них является характер: они могут быть конфликтные и бесконфликтные. Кроме этого к критериям относятся: источник возникновения, масштабы, сфера проявления и последствия чрезвычайных ситуаций.

По масштабам чрезвычайные ситуации в соответствии с постановлением Правительства России «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»¹ подразделяются на: ЧС локального характера; ЧС муниципального характера; ЧС межмуниципального характера; ЧС регионального характера; ЧС межрегионального характера; ЧС федерального характера.

По последствиям выделяются чрезвычайные ситуации, повлекшие существенные социально-политические, экономические, военные, экологические и иные последствия.

По сфере проявления выделяются чрезвычайные ситуации социально-политического, природного, техногенного характера, а также комбинированные чрезвычайные ситуации.

В соответствии с Законом РСФСР «О чрезвычайном положении»² объявле-ние чрезвычайного положения, а также введение особого правового режима возможно по двум основаниям, связанным с двумя видами особых условий, двумя блоками повышенной экстремальности.

Первый – социально-политический, который включает в себя попытки насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием, межнациональные конфликты, блокаду отдельных местностей, угрожающие жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов.

Второй – природно-биологический и техногенный. К нему относятся стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии, крупные аварии, ставящие под угрозу жизнь и здоровье населения, и требующие ведения аварийно-спасательных и восстановительных работ.

Целью объявления чрезвычайного положения являются скорейшая нормализация обстановки, восстановление законности и правопорядка, устранение угрозы безопасности граждан и оказание им необходимой помощи.

Вопросы прогнозирования, предотвращения чрезвычайных ситуаций и преодоления их последствий рассматривает Совет безопасности Российской Федерации (ст. 13 закона РФ «О безопасности»). Его основная задача – подготовка оперативных решений по предотвращению чрезвычайных ситуаций, которые могут повлечь существенные социально-политические, экономические, военные, экологические и иные последствия, организация их ликвидации (ст. 15 закона РФ «О безопасности»). В данном случае законодатель, говоря о последствиях, не определяет само понятие чрезвычайной ситуации. Можно лишь предположить, что речь идёт обо всем комплексе чрезвычайных ситуаций, как социально-политического, так природного, техногенного и комбинированного характера.

Деление чрезвычайных ситуаций на конфликтные и бесконфликтные позволяет разделить их на две большие части – криминальные и некриминальные.

На федеральном уровне нет нормативного акта, который бы решал вопросы урегулирования отношений при чрезвычайных ситуациях криминального характера. Не существует классификатора чрезвычайных ситуаций криминального характера, в соответствии с которым можно было бы определить те преступления, которые бы расценивались как таковые, при совершении (угрозе совершения) которых принимались бы соответствующие меры.

Вместе с тем можно выделить критерии чрезвычайности преступного деяния, т. е. деяния, предусмотренного Уголовным Кодексом Российской Федерации¹. К ним можно отнести действия (бездействия), угрожающие государству, его целостности и жизнедеятельности, гибели (угрозу гибели) значительного количества людей, нанесение ущерба (угрозе ущерба) окружающей природной среде, значительные материальные потери.

Взяв за основу эти критерии, можно определить чрезвычайную ситуацию криминального характера как обстановку, сложившуюся в результате деяния, предусмотренного УК РФ, которое может повлечь, или повлекло за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, нарушение жизнедеятельности людей и требующее немедленного реагирования с использованием специальных тактических методов, сил и средств.

Криминальные чрезвычайные ситуации неоднородны, отличны по составу преступлений, числу их участников, продолжительности и т. д. В соответствии с таким подходом можно выделить достаточно большое количество составов преступлений, совершение которых (или угроза их совершения) может быть квалифицировано как чрезвычайная ситуация криминального характера. Причём в различных условиях, при определённых последствиях некоторые из них могут быть и не чрезвычайными. Так, террористический акт (ст. 205 УК РФ) или диверсия (ст. 281 УК РФ) могут и не повлечь тех последствий, которые указаны в предложенной дефиниции. Вместе с тем существуют составы, которые в чистом виде подпадают под чрезвычайные. Это бандитизм, массовые беспорядки, угон воздушного судна, захват заложников, террористический акт, т. е. в полной мере соответствуют предложенным выше критериям.

Таким образом, приходим к выводам, что в правоприменительной деятельности и специальной литературе употребляется термин «чрезвычайное обстоятельство», при этом отсутствует его законодательная дефиниция. Сравнивая понятия «чрезвычайная ситуация» и «чрезвычайное обстоятельство», можно сделать вывод, что они по своей сути не противоречат друг другу: и в том, и в другом случае обстановка является чрезвычайной, создаются особые условия для деятельности правоохранительных органов. В связи с чем, полагаем необходимым, в целях исключения дублирования терминологии в нормативных правовых актах, заменить термин «чрезвычайное обстоятельство» универсальным термином «чрезвычайные ситуации» с классификацией на техногенные, природные и социальные. На это же указывают А. К. Микеев и Б. Н. Порфирьев¹.