Глава 3. История развития государственной службы, и проблемы связанные с государственной службой.

3.1. История развития государственной службы (от прошлого к настоящему).

История государственной службы России насчитывает несколько столетий. Она неразрывно связана с созданием русского централизованного государства, выживаемость которого в сложных геополитических условиях во многом обусловливалась службой всех социальных групп (сословий) на благо своей страны.

Конец XVII - начало XVIII в. характеризуется переходом от службы государю к государственной службе. В начале XVIII в. завершается продолжавшееся в течение предыдущего столетия превращения отдельных поручений - приказов верховной власти в постоянные должности. Эти перемены законодательно закреплены 24 января 1722 г. Табелью о рангах.

Приняв Табель о рангах, законодатель почти на два века запустил механизм формирования личного состава государственного аппарата.

Табель о рангах делила чиновников на 14 классов; в каждом классе выделялись воинские, статские и придворные чины, а воинские, в свою очередь, делились на сухопутные, гвардию, артиллерийские и морские.

Создавая иерархию чинов для государственных служащих, Петр I взял за основу распределение должностей по классам воинских званий и ввел понятие «чиновник», т.е. человек, обладающий чином по Табели о рангах.

В своем первоначальном виде Табель о рангах устанавливал не иерархию чинов (как впоследствии), а иерархию должностей.

В течение второй четверти XVIII в. Табель о рангах выступал как регулятор государственной службы. Политика в этой сфере имела ярко выраженный продворянский характер. Дворянам обеспечивались преимущества при чинопроизводстве по сравнению с представителями других сословий. Кроме того, всячески затруднялось проникновение в государственный аппарат выходцев из податных сословий, а также продвижение по службе для них и для разночинцев.

Политика в сфере приема на службу, чинопроизводства имела во второй половине XVIII в. явно продворянский характер. Но, не смотря на все законодательные усилия, правительству не удавалось противостоять притоку в государственный аппарат выходцев из непривилегированных сословий, и оно было вынуждено в конце XVIII в. принять ряд мер для обеспечения особого юридического статуса чиновников недворянского происхождения, в частности выходцев из податных сословий. В этот же период складывались и особые источники материального обеспечения этой социальной группы - вводились постоянное денежное жалованье для всех категорий чиновничества и пенсион.

Подводя итого становления государственной службы в XVIII в. можно сделать следующие выводы:

- на протяжении XVIII в. наблюдалось противоборство двух тенденций: с одной стороны, государственные служащие стремились обособиться от прочих социальных групп, а с другой, власти хотели обеспечить преобладание дворянства на государственной службе;

- изменения социального состава государственных служащих, постепенно происходившие на протяжении всего XVIII в. в соответствии с принципами Табели о рангах, усугубились в результате проведения губернской реформы 1775 г., что заставило правительство активизировать политику в сфере регулирования социального состава и имущественного обеспечения государственных служащих;

- в последней четверти XVIII в. для выработки и проведения политики по отношению к чиновничеству была налажена система его учета, действовавшая вплоть до революции 1917г.;

- исследование состава семей чиновников, социального происхождения их жен и служебной карьеры их сыновей позволяет сделать вывод об устойчивом характере происходивших в их среде в рассматриваемый период социальных изменений.

Специфика статуса чиновничества как особой социальной группы поддерживалась формированием во второй половине XVIII в. особых источников материального обеспечения государственных служащих.

Принципиально новым во взаимоотношениях государства и чиновничества было введение в середине 60-х годов XVIII в. постоянного денежного жалованья государственным служащим всех категорий. Устанавливалась возможность дифференцированного подхода к оплате труда мелких канцелярских служащих в зависимости от их способностей и прилежания.

Высшие должностные лица производили жалование низшим, имели право регулировать количественный состав нижних канцелярских служащих, не превышая положенной штатной суммы. Высшие чиновники, имевшие офицерский (в том числе соответствующий статский чин), должны были получать жалованье в точном соответствии со штатными окладами. Мелкие канцелярские служащие ставились в зависимость от руководства соответствующего учреждения.

В течение всего XIX в. престиж военной службы был настолько велик, что абсолютное большинство дворян мужского пола предпочитали получить военное образование и хотя бы несколько лет прослужить в гвардейских частях, в армии или на флоте. Затем можно было перейти на гражданскую службу, куда охотно принимали бывших офицеров.

Российские императоры сами были военными, получали военное воспитание и образование. Естественно, что их эстетические представления передавались всему служивому сословию

Другая законодательная мера, направленная на усиление зависимости чиновничества от центральной власти, - назначение пенсиона. Для его получения при отставке чиновник должен был прослужить не менее 35 лет, считая с 15-летнего возраста. Эта оговорка имела немаловажное значение, так как на мелких канцелярских должностях часто начинали служить в 12-13 лет, а иногда и раньше.

С введением к концу XVIII в. постоянного денежного жалованья чиновникам всех категорий, а также пенсионов статским чиновникам выросли расходы на содержание государственного аппарата. Манифест от 15 декабря 1763 г. «О наполнении судебных мест достойными и честными людьми...» указывал источники, из которых должна была производиться выплата жалования. Наиболее важными из них являлись налоги и сборы с торговли, сделок, производства спиртных напитков и пр.

Там же давалась детальная регламентация размера и порядка взимания того или иного сбора.

Наиболее существенные изменения в организации государственной службы произошли в период царствования Николая I.

Важным шагом в организации государственной службы стали кодификация соответствующего законодательства и подготовка Свода законов о гражданской службе.

Предусматривалось разделение лиц, имевших по закону право на работу в государственном аппарате, на три разряда:

1) окончившие курс наук в высших учебных заведениях;

2) окончившие курс наук в средних учебных заведениях;

3) не окончившие высших и средних учебных заведений.

В 1835 г. Николай I подписал Указ «О расписании должностей гражданской службы по классам от XIV до V включительно».

В течение XIX в. основными условиями поступления на государственную службу были происхождение, возраст, знания, подданство, «гражданская честь». Право поступать на гражданскую службу имели потомственные дворяне и сыновья личных дворян, офицеров и чиновников, получивших личное почетное гражданство, сыновья священников и др.

Законодательство Российской империи устанавливало минимальный возраст для поступления на государственную службу с 14 лет (действительной она считалась только с 16 лет).

С назначением на должность гражданской службы канцелярский служитель или чиновник получал содержание (зарплату), которое состояло из жалованья, столовых денег, квартирных денег или казенной квартиры. Руководитель учреждения имел право содержать на службе меньше лиц, чем положено по штату. Сэкономленные таким способом деньги он мог использовать на содержание наиболее отличившихся работников.

Государственный служащий имел право на отпуск сроком до 4 месяцев, в том числе с сохранением содержания до 2 месяцев. Вместе с тем, отпуск на срок более месяца в гражданской службе мог быть предоставлен не более раза в два года.

К числу немаловажных преимуществ государственной службы относилось получение пенсий, которое регулировалось Общим уставом о пенсиях и единовременных пособиях по гражданским ведомствам. Исходя из средних показателей, только, к 60 годам должностное лицо могло выслужить пенсию, что превышало среднюю продолжительность жизни по стране. Поэтому часто служащим не приходилось самим пользоваться такой пенсией и ее получала семья.

К началу ХХ века в европейской России было 575 тыс. чиновников, и их содержание составляло 13,36% расходной части бюджета. Эти показатели мало отличались от соответствующих показателей наиболее развитых государств, а в Германии, Франции и США чиновников было еще больше. По числу чиновников на 1000 жителей Российская империя уступала всем развитым странам мира.

Основа законодательства о государственной службе - Табель о рангах, введенный Петром I в 1722 г., просуществовал до ноября 1917 г.

После Октябрьской революции 1917 г., советская власть отменила дореволюционное законодательство о государственной службе, не выработав при этом полноценной правовой базы государственной службы.

11 (23) ноября 1917 года за подписью Я.М. Свердлова был принят декрет ЦИК Советов рабочих и солдатских депутатов «Об уничтожении сословий и гражданских чипов», а 16 декабря 1917 года за подписью В.И. Ленина -декрет CНK «Об уравнении всех военнослужащих в нравах». Были упразднены классные чипы, воинские придворные звания, ученые степени и звания. Что касается классных чинов, то они возродились лишь через 75 лет.

Воинские же звания, ученые степени и научные звания молодой Советской Республике вскоре понадобились вновь и были восстановлены.

Советская власть первыми же своими декретами разрушила дореволюционную правовую базу госслужбы. Слова «чиновник» и «бюрократ» перейдя в разряд ругательств, стали употребляться в одном контексте.

Существовавшая в советский период до недавнего времени практика подбора и расстановки кадров была основана на «номенклатуре», представлявшей собой перечень должностей в аппарате партийных, государственных и общественных организаций, при приеме на которые требовалась санкция соответствующего партийного органа. Советская номенклатура была монополизирована одной партией более 70 лет. Высшее чиновничество целиком и полностью зависело от пристрастий лидера партии или его окружения. Под номенклатурным контролем находились и чиновники низовых звеньев государственного аппарата.

Принять закон о государственной службе, дать определение понятий «государственная должность», «государственная служба», «государственный служащий» было трудно потому, что сложившаяся в стране система государственной службы не имела четких параметров.

Государственных служащих в РСФСР и СССР стали относить к административно-управленческому персоналу. Попытки выделить из всей массы служащих управленцев привели к весьма своеобразной трактовке понятия «орган государственного управления». По мнению правоведов, диапазон органов государственного управления был весьма широк - от правительства до администраций предприятий и учреждений. Это не позволяло дать однозначный ответ на вопрос, что представляет собой государственная служба, кто такой государственный служащий

Сложившаяся «нормативная база» госслужбы в советское время представляла собой комплекс актов различной юридической силы и разнообразной отраслевой принадлежности: одни из них распространялись на всех госслужащих, другие - на отдельные группы лиц, чаще всего занятых в конкретной отрасли управления.

В советский период были разработаны правовые акты, регулирующие прохождение службы в Вооруженных Силах и органах внутренних дел, где важное место занимали вопросы социальных гарантий указанной категории лиц.

Работа над правовым оформлением института госслужбы началась в конце 80-х годов, но распад СССР приостановил ее. К решению данной проблемы вернулись уже в условиях независимой России. Так, Федеративный договор 1992 г. предусматривал принятие основ законодательства о государственной службе. Аналогичная норма появилась в Конституции Российской Федерации 1993 года.

Со временем установились четыре вида ответственности госслужащих: уголовная, административная, дисциплинарная, материальная.

В советский период российского государства, несмотря на столь резко негативное отношение в начале зарождения молодой власти к государственным служащим, государственная служба все-таки существовала. К ней относили тех граждан, которые работали в государственных органах, предприятиях, учреждениях и организациях. Служащий, в отличие от рабочего, крестьянина, занимал государственную должность, пользовался распорядительными и регулирующими полномочиями.

Понятие «государственный служащий» того времени определялось следующим обратом: такими «являются советские граждане, работающие в государственных организациях, занимающие в них должности но назначению, выборам или в ином, установленном законом порядке, наделенные соответствующими должностными полномочиями, действующие по поручению государства в целях практического осуществления его задач, получающие определенную плату за свой труд».

Следует отметить, что, несмотря на многовековой период существования в России государственной службы, она по многим юридическим, «экономическим и другим причинам не получила полноценного развития, не достигла высокой степени институциализации и не всегда была адекватна запросам государства. Более того, в советский период своего существования она была в значительной степени заформализована.

Среди юристов, например, шел постоянный спор о том, кого считать госслужащим.

Участники одной из дискуссий, договорились о том, что рабочие своим трудом участвуют в производстве материальных ценностей, а государственные служащие - либо непосредственно, либо в качестве вспомогательных работников - выполняют государственные функции. Таким образом, государственными считались те служащие, которые работали в любой государственной организации. Действительно в условиях жесткой централизации, тотального огосударствления на службе у государства находилось все работающее население, даже служащие в аппарате общественных организаций.

В течение 1992-1993 гг. в правительственных структурах с привлечением специалистов разрабатывалась концепция реформирования государственной службы, которая была опубликована 23 декабря 1993 г. в виде тезисов в « Российской газете». Авторы концепции отмечали, что в России начала 90-х годов « невозможно четко и ясно отделить государственную службу от других видов деятельности и от других социально-правовых институтов».

Они предлагали создать нормативную базу госслужбы, которая должна основываться на сочетании мирового опыта и обычаев, традиций народов России; сформировать высокопрофессиональный, высокоморальный корпус государственных служащих, «независимых в своей деятельности от политической конъектуры и личных пристрастий и влияний»; упорядочить систему органов госслужбы; реорганизовать систему финансирования госслужбы, сделать ее рациональной и открытой для общественного контроля; формировать в общественном мнении положительный образ госслужбы и госслужащего.

Предлагались и этапы реформирования:

- Конституциирования института федеральной государственной службы;

- Установление статуса федерального госслужащего;

- Систематизация и унификация прохождения государственной службы;

- Формирование единой системы государственной службы Российской Федерации.

В их реализации должны были участвовать обе ветви власти.

Почти одновременно с публикацией тезисов концепции «Реформирование государственной службы» президент Российской Федерации подписал указ, утверждающий положение о федеральной государственной службе.

При рассмотрении понятия «государственная служба», получившее законодательное закрепление в п.1 ст. 1 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», констатировано, что это должности в органах государственной власти с денежным содержанием из средств государственного бюджета, государственное установление, определяющее статус и содержание должности.

По мнению ряда ученых, в этом законе не учитывается взаимосвязь и взаимозависимость между государством, государственной властью, государственным аппаратом, государственным управлением и государственной службой. Последней осталась вспомогательная роль, призванная обеспечивать исполнение полномочий государственных органов. Рациональность и эффективность управления со стороны государственных органов оказались вне поля зрения законодателя, который сосредоточился лишь па проблемах аналитического, информационного, организационного обслуживания власти. Это разрушило целостность государственной службы и превратило ее в некую абстрактную сумму обслуживающих аппаратов локализованных и отдельных друг от друга государственных органов.

Можно выделить три этапа развития государственной службы в конце XX - начале XXI века. На ее развитии отражались все сложности и противоречия, которые возникали в стране в связи с быстрым и во многом стихийным переходом к новым экономическим и общественным отношениям. Первый этап - 1992-1995 гг.; второй - 1996-1998 гг.; третий -1999- до настоящего времени.

На первом этапе реформ инициативная группа специалистов объединилась вокруг идеи создания централизованной организации, ответственной за разработку и осуществление общегосударственной политики в области государственного управления и государственной службы. Он заканчивается принятием 31 июля 1995 г. Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» № 119-ФЗ.

В отличие от первого этапа становления и реформирования современной государственной службы в России, который был инициирован группой ученых и практиков, на втором этапе реформа государственной службы уже рассматривается как составная часть административной реформы. В качестве инициаторов выступает группа специалистов в области государственного управления под руководством М.Л. Краснова.

На этом этапе на первый план вышла задача разработки «идеологии» реформ. В связи с этим была проведена работа по созданию теоретической модели и основных принципов административной реформы и, в том числе, реформы государственной службы.

Была выдвинута идея создания истинно публичной государственной службы, призванной обслуживать интересы нарождающегося гражданского общества. Отход от «государевой службы» должен был включать в себя работу над повышением социальной активности государственной службы, ее престижа и эффективности, а также четкую ориентацию на обслуживание интересов граждан и их объединений.

Второй этап реформ обусловил необходимость выработки этических и моральных регуляторов поведения государственных служащих. Сейчас уже можно констатировать, что данная идея нашла свое воплощение лишь пять лет спустя, а именно в марте 2002 г., когда Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации впервые приступила к обсуждению «Кодекса поведения государственных служащих Российской Федерации».

Третий этап реформ 1999-2011 гг. стал переломным в реформировании государственной службы России. Впервые тема реформирования государственного аппарата формулируется в предвыборной программе основного кандидата па пост Президента Российской Федерации. Па третьем этапе были учтены все проблемные и слабые места предыдущих этапов реформ. Важнейшим шагом вперед стало подключение «административного ресурса» в лице Центра стратегических разработок (ЦСР), которому были делегированы многие полномочия, которых не хватало экспертам ранее.

Имея статус предвыборного штаба В.В. Путина, ЦСР смог получить соответствующие ресурсы и заручиться поддержкой власти. Это давало дополнительные гарантии тому, что очередная программа не будет «положена под сукно», а найдет свое воплощение на практике.

С приходом к руководству страной Президента Российской Федерации В.В. Путина работа над укреплением вертикали власти была выведена па более высокий качественный уровень, включая деятельность по созданию нового законодательства о государственной службе.

Результатом стало принятие Федеральный закон от 27.05.2003 N 58-ФЗ (ред. от 02.07.2013) "О системе государственной службы Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями на 01.06.2015г.), который сменил Федеральный закон от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации». Также был внесен ряд новшеств, содержащихся в других нормативно-правовых актах.

Во-первых, новый Федеральный закон от 27.05.2003 N 58-ФЗ (ред. от 02.07.2013) "О системе государственной службы Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями на 01.06.2015г.) Российская газета. 2003. 31 мая. № 104. устранил неясность, которая до этого имелась в вопросе о статусе военнослужащих, проходивших службу не в государственных органах, а в воинских частях и соединениях, а также о лицах, проходивших службу не в государственных органах, а в учреждениях правоохранительной системы и имевших специальные звания и классные чины (сотрудники правоохранительной службы).

Согласно Закону oт 31 июля 1995 г. к государственным служащим относились только лица, замещавшие государственные должности государственной службы в государственных органах, а не в любых государственных организациях. Теперь согласно Федеральному закону от 27.05.2003 N 58-ФЗ (ред. от 02.07.2013) "О системе государственной службы Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями на 01.06.2015г.). воинские должности учреждаются в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства, а должности правоохранительной службы - в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Поэтому лица, замещающие названные должности, теперь также относятся к государственным служащим. Во-вторых, в Законе от 27 мая 2003 г. (ст. 1) дается новое определение понятия «государственная служба», уточняющее предназначение деятельности государственных служащих.

В-третьих, Закон от 27 мая 2003 г. установил новую систему государственной службы Российской Федерации. Эта система включает в себя три отдельных ее вида - гражданскую, военную и правоохранительную. Оценивая историю реформ, можно сделать вывод о том, что именно сейчас появляется основная предпосылка для успешного старта реальных реформ государственной службы.

Широкомасштабное обсуждение проблемы необходимости изменения системы государственной службы в России, которое удалось инициировать, сформировало общественное мнение и создало давление со стороны общества на государство, вынуждая его начать активные действия по саморазвитию.

С принятием Федерального закона от 27.05.2003 N 58-ФЗ (ред. от 02.07.2013) "О системе государственной службы Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями на 01.06.2015г.) были ликвидированы многие противоречия в законодательстве. Воинские должности учреждаются в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства, а должности правоохранительной службы - в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Поэтому лица, замещающие названные должности, теперь уже относятся к государственным служащим.

В Федеральном законе от 27.05.2003 N 58-ФЗ (ред. от 02.07.2013) "О системе государственной службы Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями на 01.06.2015г.). изменилось законодательное толкование понятия «государственная служба». Если во второй статье Федерального закона от 27.05.2003 N 58-ФЗ (ред. от 02.07.2013) "О системе государственной службы Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями на 01.06.2015г.) под государственной службой понималась профессиональная деятельность государственных служащих по обеспечению исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации, то теперь, в качестве государственной службы рассматривается их профессиональная служебная деятельность по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации и ее субъектов.

Как отмечено выше, Федеральный закон от 27.05.2003 N 58-ФЗ (ред. от 02.07.2013) "О системе государственной службы Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями на 01.06.2015г.) установил новую систему государственной службы в нашей стране. Она включает в себя три отдельных вида государственной службы: гражданскую, военную и правоохранительную. Различия между ними проводятся по функциональным признакам должностей, а не по государственным органами. Согласно п.3 ст.8 Закона, в федеральном государственном органе могут быть учреждены должности государственной службы различных видов службы.

И военная, и правоохранительная служба наряду с государственной гражданской службой считаются видами федеральной государственной службы.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. № 7. установление общих принципов организации системы органов государственной власти отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Вопросы регулирования государственной службы субъектов Российской Федерации находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом собственно организация государственной гражданской службы субъекта Федерации - это компетенция самого субъекта Российской Федерации.

Принятие нормативных правовых актов в сфере государственной службы как на федеральном, так и на региональном уровнях в соответствии с конституционными принципами разграничения компетенции должно обеспечивать единство системы федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, а также соответствующий принцип единства системы государственной службы, закрепленный федеральным законом.

Реализация принципов построения и функционирования системы государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы. Федеральными законами могут быть предусмотрены также другие принципы построения и функционирования видов государственной службы, учитывающие их особенности.