1.3. Ответственность за нарушения законодательства об охране объектов культурного наследия

Закон об объектах культурного наследия определяет принципы государственной охраны объектов культурного наследия.

Под государственной охраной объектов культурного наследия понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в пределах их компетенции мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда, контроль за сохранением и использованием объектов культурного наследия.

Государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя:

государственный учет объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, формирование и ведение реестра;

проведение историко-культурной экспертизы;

установление ответственности за повреждение, разрушение или уничтожение объекта культурного наследия, его перемещение, нанесение ему ущерба, изменение облика и интерьера объекта культурного наследия;

согласование проектов зон охраны объектов культурного наследия, землеустроительной документации, градостроительных регламентов, а также решений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления об отводе земель и изменении их правового режима;

контроль за разработкой градостроительных регламентов, в которых должны предусматриваться меры, обеспечивающие содержание и использование объектов культурного наследия;

разработку проектов зон охраны объектов культурного наследия;

выдачу разрешений на проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ;

согласование проведения землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ и проектов проведения указанных работ;

выдачу разрешений на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия;

установление границы территории объекта культурного наследия как объекта градостроительной деятельности особого регулирования;

установку на объектах культурного наследия информационных надписей и обозначений;

контроль за состоянием объектов культурного наследия;

иные мероприятия, проведение которых отнесено Федеральным законом «Об объектах культурного наследия» и законами субъектов Российской Федерации к полномочиям соответствующих органов охраны объектов культурного наследия.

В соответствии со ст. 61 Закона об объектах культурного наследия нарушения законодательства в сфере охраны культурного наследия влекут применение различных мер гражданско-правовой, административной, уголовной и дисциплинарной ответственности.

Порядок привлечения граждан, должностных и юридических лиц к административной ответственности предусмотрен Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Административная ответственность за нарушения требований охраны памятников истории и культуры предусмотрена гл. 7 КоАП РФ: ст. 7.13, 7.14, 7.15, 7.16, 7.24, 7.33 и др.

Объект правонарушений, предусмотренных ст. 7.13 КоАП РФ (нарушение требований сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, их территорий либо несоблюдение ограничений, установленных в границах их зон охраны) – общественные отношения, складывающиеся в области обеспечения сохранности объектов культурного наследия народов Российской Федерации.

Правонарушения этой категории заключаются в невыполнении или нарушении предписаний, содержащихся в нормативных правовых актах, регулирующих вопросы охраны и использования объектов культурного наследия.

Субъекты административной ответственности по ст. 7.13 – граждане, должностные лица и юридические лица, виновные как в умышленном невыполнении или нарушении правил охраны и использования объектов культурного наследия, так и совершившие правонарушение по неосторожности.

Объект правонарушения, предусмотренного ст. 7.14 КоАП РФ (организация или проведение земляных, строительных или иных работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия) – также общественные отношения в сфере обеспечения сохранности объектов культурного наследия.

Субъекты административной ответственности – граждане, должностные лица и юридические лица, осуществляющие указанные работы, виновные в умышленном невыполнении или нарушении требований о получении разрешения на проведение работ.

Федеральным законом от 07.05.2013 № 96-ФЗ глава 7 КоАП РФ дополнена ст.7.14.1 (уничтожение или повреждение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и ст.7.14.2 (неисполнение обязанности по приостановлению работ в случае обнаружения объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, или работ, проведение которых может ухудшить состояние объекта культурного наследия либо нарушить его целостность и сохранность).

Дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 7.13, 7.14, 7.14.1 и 7.14.2 рассматриваются согласно ст. 23.57 КоАП РФ должностными лицами органов, осуществляющих государственный контроль в области сохранения, использования, популяризации объектов культурного наследия и их государственную охрану. Протоколы об административных правонарушениях составляются должностными лицами этих органов (ч. 1 ст. 28.3 КоАП РФ), а также органов внутренних дел (полиции) (п. 1 ч. 2 ст. 28.3).

Объект правонарушений, предусмотренных ст. 7.15 КоАП РФ (ведение археологических разведок или раскопок без разрешения) – общественные отношения, складывающиеся в области обеспечения сохранности памятников археологии.

Субъекты правонарушений – граждане, должностные лица и юридические лица, виновные в умышленном несоблюдении установленного порядка проведения разведок и раскопок памятников археологии, а также в повреждении или уничтожении объекта археологического наследия по неосторожности.

Дела об административных правонарушениях этой категории согласно ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ рассматриваются мировыми судьями.

Протоколы об административных правонарушениях составляют должностные лица органов, осуществляющих государственный контроль в области сохранения, использования, популяризации объектов культурного наследия и их государственную охрану (п. 72 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ), а также органов внутренних дел (полиции) (п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ).

Объект правонарушений, предусмотренных ст. 7.16 КоАП РФ (незаконное предоставление земельных участков из состава земель историко-культурного назначения) – отношения по использованию и охране земель.

Объективная сторона этого правонарушения состоит в невыполнении установленного порядка использования земель историко-культурного назначения путем незаконного предоставления земельных участков указанной категории для использования в иных целях, например, осуществления на участке вида деятельности, не соответствующей его целевому назначению.

Субъекты названного правонарушения – должностные лица исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, осуществляющие предоставление земельных участков.

Правонарушение может быть совершенно только с прямым умыслом.

Дела об административных правонарушениях этой категории рассматриваются должностными лицами органов, осуществляющих государственный контроль в области сохранения, использования, популяризации объектов культурного наследия и их государственную охрану (ст. 23.57 КоАП РФ). Протоколы об административных правонарушениях составляют должностные лица указанных органов (ч. 1 и 2 ст. 28.3 КоАП РФ).

Правонарушения, квалифицируемые по ст. 7.24 КоАП РФ (нарушение порядка распоряжения объектом нежилого фонда, находящимся в федеральной собственности, и использования указанного объекта) заключается в активных действиях и проявляется в распоряжении объектами нежилого фонда, их использовании в отсутствие разрешения специально уполномоченного органа, без надлежаще оформленных документов, с нарушением установленных норм и правил.

Правонарушение может быть совершенно с умыслом или по неосторожности. Субъектами ответственности признаются должностные лица (ч. 1 ст. 7.24 КоАП РФ), граждане, должностные лица либо юридические лица (ч. 2 ст. 7.24 КоАП РФ).

Дела об административных правонарушениях возбуждаются прокурором (ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ).

Дела об административных правонарушениях, совершенных должностными лицами и гражданами, рассматриваются мировыми судьями (ч. 1и 3 ст. 23.1 КоАП РФ), а дела о правонарушениях, совершенных юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями – судьями арбитражных судов (ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ).

Примером совершения правонарушения по ст. 7.24 КоАП РФ может служить следующий: в ходе проведенной Пресненской межрайонной прокуратурой Москвы проверки выявлен факт незаконного использования части помещений объекта культурного наследия федерального значения «Доходный жилой дом, начало XX в., арх. А. Таманян», относящегося к федеральной собственности и находящегося в оперативном управлении государственного бюджетного учреждения Москвы «Финансово-хозяйственное управление Мэрии Москвы». Ряд организаций и индивидуальных предпринимателей занимали соответствующие помещения на основании двусторонних договоров аренды при отсутствии правоустанавливающих документов. В результате более года с момента регистрации права собственности Российской Федерации на объект культурного наследия арендные платежи по договорам аренды в федеральный бюджет не поступали. Пресненской межрайонной прокуратурой в Арбитражный суд города Москвы направлено 6 заявлений о привлечении арендаторов к административной ответственности по ч. 2 ст. 7.24 КоАП РФ¹.

Субъекты правонарушений, предусмотренных ст. 7.33 КоАП РФ (уклонение от передачи обнаруженных в результате археологических полевых работ культурных ценностей на постоянное хранение в государственную часть Музейного фонда Российской Федерации)², – граждане, должностные и юридические лица, виновные в нарушении обязанностей по обеспечению сохранности культурных ценностей, обнаруженных в результате археологических полевых работ.

Дела об административных правонарушениях по этой статье рассматривают должностные лица органов, осуществляющих государственный контроль в области сохранения, использования, популяризации объектов культурного наследия и их государственную охрану (ст. 23.57 КоАП РФ).

Протоколы об административных правонарушениях составляют должностные лица указанных органов (ч. 1 ст. 28.3 КоАП РФ).

Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов, осуществляющих государственный контроль в области сохранения, использования, популяризации объектов культурного наследия и их государственную охрану, вправе:

1) министр культуры Российской Федерации, его заместители;

2) руководители структурных подразделений Минкультуры России, их заместители;

3) руководители территориальных управлений Минкультуры России, их заместители;

4) руководители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственный контроль в области сохранения, использования, популяризации объектов культурного наследия и их государственную охрану, их заместители.

Объективной стороной правонарушения, предусмотренного ст. 8.8 КоАП РФ (использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению) является несоблюдение категории и вида разрешенного использования земельных участков, расположенных на территории объектов культурного наследия и в зонах их охраны.

Субъективная сторона проявляется в форме умысла или неосторожности.

Дела этой категории рассматривают должностные лица органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель (ст. 23.21 КоАП РФ). Протоколы об административных правонарушениях составляют должностные лица указанных органов (ч. 1 ст. 28.3 КоАП РФ).

В случае осуществления деятельности по сохранению объектов культурного наследия без лицензии граждане, индивидуальные предприниматели, работники, осуществляющие в коммерческих организациях организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции, и юридические лица привлекаются к ответственности по ст. 14.1 КоАП РФ (осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии).

Такие правонарушения могут быть совершены как умышленно, так и по неосторожности.

Рассматривают дела этой категории судьи (ч. 1 и 3 ст. 23.1 КоАП РФ).

Протоколы об административных правонарушениях по всем частям статьи правомочны составлять должностные лица органов внутренних дел (полиции) (п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ).

В отношении объектов культурного наследия могут быть совершены правонарушения, предусмотренные и другими статьями КоАП РФ.

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (п. 15 ч. 2 ст. 26.3) указанные органы самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации решают вопросы сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, а также охраны объектов культурного наследия регионального значения. В связи с этим в ст. 23.57 КоАП РФ предусмотрено право руководителя соответствующих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и их заместителей рассматривать дела об административных правонарушениях по ст. 7.14, ст. 7.16, ст. 7.33 КоАП РФ, а также по ст. 7.13 КоАП РФ, если органам субъекта Российской Федерации переданы функции охраны объектов культурного наследия федерального значения.

В связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих должностных обязанностей по государственной охране объектов культурного наследия, виновные должностные лица привлекаются к дисциплинарной ответственности.

Специальная норма об уголовной ответственности содержится в ст. 243 Уголовного кодекса Российской Федерации (уничтожение или повреждение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, выявленных объектов культурного наследия, природных комплексов, объектов, взятых под охрану государства, или культурных ценностей), которая предусматривает ответственность за уничтожение или повреждение памятников истории, культуры, природных комплексов или объектов, взятых под охрану государства, а также предметов или документов, имеющих историческую или культурную ценность (ч. 1 ст. 243 УК РФ), и за те же деяния, совершенные в отношении особо ценных объектов или памятников общероссийского значения (ч. 2 ст. 243 УК РФ).

Законом № 245-ФЗ в УК РФ введены новые статьи – ст. 243¹ (нарушение требований сохранения или использования объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, либо выявленных объектов культурного наследия) и ст. 243² (незаконные поиск и (или) изъятие археологических предметов из мест залегания).

Согласно ст. 240 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, когда собственник культурных ценностей, отнесенных в соответствии с законом к особо ценным и охраняемым государством, бесхозяйственно содержит эти ценности, что грозит утратой ими своего значения, такие ценности по решению суда могут быть изъяты у собственника путем выкупа государством или продажи с публичных торгов.

При выкупе культурных ценностей собственнику возмещается их стоимость в размере, установленном соглашением сторон, а в случае спора – судом. При продаже с публичных торгов собственнику передается вырученная от продажи сумма за вычетом расходов на проведение торгов.

В целях устранения нарушений законов в сфере охраны культурного наследия прокурорам надлежит использовать весь спектр мер прокурорского реагирования: принесение протестов на противоречащие закону правовые акты, внесение требований об изменении нормативных правовых актов в связи с выявлением в них коррупциогенных факторов, внесение представлений об устранении нарушений законов, возбуждение дел об административных правонарушениях, вынесение постановлений о направлении материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства, обращение в суд в порядке, предусмотренном Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации, Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

2. Организация прокурорского надзора

за исполнением законодательства об охране

объектов культурного наследия

2.1. Предмет, объекты, цели и задачи

прокурорского надзора в сфере исполнения

законодательства об охране

объектов культурного наследия

Анализ положений Конституции Российской Федерации о необходимости осуществления охраны памятников истории и культуры, Закона об объектах культурного наследия, ст. 21 и 26 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» позволил определить предмет прокурорского надзора в сфере исполнения законодательства об охране объектов культурного наследия как:

соблюдение конституционного права граждан на доступ к культурным ценностям, исполнение действующих на территории Российской Федерации законов в области сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти, законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами по вопросам сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) и реализации права граждан на доступ к ним.

Основными объектами прокурорского надзора в рассматриваемой сфере являются:

Минкультуры России и его территориальные органы, уполномоченные органы государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, а также их должностные лица, осуществляющие в соответствии с установленной федеральным и региональным законодательством компетенцией функции по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия;

Росимущество и его территориальные органы, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, которые распоряжаются объектами культурного наследия, а также земельными участками, расположенными на их территории и в их зонах охраны;

Росреестр и его территориальные органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на объекты культурного наследия, земельные участки, расположенные на их территории и в их зонах охраны, ограничения их использования, сделки с ними, а также государственный надзор за соблюдением установленного порядка использования земель историко-культурного назначения.

В настоящее время значительное количество объектов культурного наследия, земельных участков, расположенных на их территории и в их зонах охраны находится во владении и пользовании юридических и физических лиц. Уполномоченными органами государственной власти и местного самоуправления контролируется законность их использования. Важное значение также имеет деятельность контрольно-надзорных органов по обеспечению соблюдения хозяйствующими субъектами законодательства в сфере охраны объектов культурного наследия при проведении мероприятий по их сохранению (в частности, их реставрации).

В силу п. 2 ст. 21, п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре при осуществлении надзора в рассматриваемой сфере правоотношений органы прокуратуры не должны подменять указанные органы и их должностных лиц.

Органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций, осуществляющие владение, пользование и распоряжение объектами культурного наследия, земельными участками, расположенными на их территории и в их зонах охраны, а также участвующие в реализации органами государственной власти и местного самоуправления полномочий по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия, также следует рассматривать в качестве объектов прокурорского надзора в рассматриваемой сфере.

Несмотря на то, что в соответствии с Законом о прокуратуре физические лица не являются объектом прокурорского надзора, при проверке полноты и качества реализации федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления полномочий в сфере охраны объектов культурного наследия, нередко прокурор вынужден оценить соблюдение гражданами требований соответствующего законодательства.

При определении целей прокурорского надзора в рассматриваемой области правоотношений следует руководствоваться требованиями приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».

Исходя из его требований можно выделить следующие цели надзорной деятельности в сфере исполнения законодательства об охране объектов культурного наследия:

надзорными средствами обеспечить соблюдение конституционного права граждан на доступ к культурным ценностям, которые относятся к объектам культурного наследия; защита интересов государства и общества;

мерами прокурорского реагирования добиваться неуклонного исполнения законодательства в области сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия органами государственной власти, местного самоуправления, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, в том числе владеющих, использующих и распоряжающихся памятниками истории и культуры.

Реализация названных целей призвана способствовать утверждению в Российской Федерации верховенства закона, единства и укрепления законности, защите прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

К числу задач прокуратуры в рассматриваемой сфере относятся:

выявление, предупреждение, пресечение нарушений законов в сфере охраны объектов культурного наследия и установление обстоятельств, им способствующих;

восстановление нарушенных прав граждан на доступ к культурным ценностям (объектам культурного наследия), интересов общества и государства;

установление лиц, виновных в нарушении законов в сфере охраны объектов культурного наследия, и принятие мер по их привлечению к установленной законом ответственности;

обеспечение приведения в соответствие с федеральным законодательством в сфере охраны объектов культурного наследия законодательства субъектов Российской Федерации и нормотворчества органов местного самоуправления;

побуждение органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления к своевременному принятию соответствующих нормативных правовых актов в указанной сфере, если этого требуют нормы федерального законодательства;

своевременное принятие мер к опротестованию (оспариванию) незаконных правовых актов, относящихся к сфере охраны объектов культурного наследия, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

обеспечение законности при осуществлении учета объектов культурного наследия, включении их в Реестр и исключении их из него, установлении и изменении их статуса;

обеспечение полноты и своевременности реализации органами государственной власти и местного самоуправления полномочий по оформлению прав и ограничений по поводу использования объектов культурного наследия, земельных участков, расположенных на их территории и в зонах их охраны;

обеспечение законности при владении, пользовании и распоряжении объектами культурного наследия, земельными участками, расположенными на их территории и в зонах их охраны, своевременное оспаривание неправомерных сделок с указанными объектами;

обеспечение соблюдения требований законодательства об охране культурного наследия при принятии органами государственной власти и органами местного самоуправления землеустроительных и градостроительных документов, градостроительных регламентов, принятие мер к своевременному их оспариванию;

обеспечение полноты и своевременности реализации органами государственной власти и местного самоуправления контрольно-надзорных, а также согласовательно-разрешительных полномочий в рассматриваемой сфере;

обеспечение законности при осуществлении мероприятий по сохранению объектов культурного наследия (реставрации, консервации, приспособлении для современного использования и др.);

своевременное принятие мер по привлечению виновных лиц к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности, возмещению ими причиненного ущерба и т.д.