Комментарий к Закону рф "о защите прав потребителей" Введение

Данная работа является четвертым, переработанным и дополненным изданием комментария. Второе и третье издания (соответственно 1997 г. и 2001 г.) были вызваны внесением в комментируемый закон (далее - Закон) существенных изменений в 1996 и 1999 годах. Подготовка настоящего издания началась в связи с необходимостью отразить в комментарии изменения в законодательстве РФ, непосредственно связанном с Законом, произошедшие после 1999 г. Прежде всего, речь идет о принятии Федерального закона "О техническом регулировании" от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ, вступившего в силу с 1 июля 2003 г. (далее также - ФЗ). Этим законом признаны утратившими силу Закон РФ "О стандартизации" и Закон РФ "О сертификации продукции и услуг", что непосредственно затрагивает интересы потребителей.

ФЗ о техническом регулировании имеет огромное социально-экономическое значение, поскольку предусматривает правила установления и применения требований к продукции, связанным с нею процессам, а также к работам и услугам, порядок подтверждения соответствия установленным требованиям, правила проведения работ по стандартизации, основные положения осуществления государственного контроля (надзора) за соблюдением обязательных требований к соответствующим объектам, регулирует ряд других вопросов в данной сфере. Таким образом ФЗ практически регулирует те же вопросы, которые были предметом регулирования упомянутых законов, утративших силу. Поскольку этизаконыпредусматривали единое регулирование для продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления, работ и услуг, было бы логично, чтобы такой подход сохранился и в ФЗ, фактически заменяющим утратившие силузаконы. Поэтому я исходил из того, что данное в ФЗ понятие продукции (результат деятельности, представленный в материально-вещественной форме и предназначенный для дальнейшего использования в хозяйственных и иных целях) относится и к продукции, используемой в иных (не хозяйственных) целях, например, в целях личного потребления, т.е. к товарам народного потребления. Из этого делался вывод о распространении норм ФЗ на товары, реализуемые физическим лицам-потребителям. Возникавшие в этой связи нестыковки и противоречия с Законом относил к недостаткам, которые будут устранены путем внесения изменений в оба закона. Однако Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. N 171-ФЗ (далее - Закон N 171-ФЗ), которым в Закон внесены обширные изменения, не только не решил указанную задачу, но объективно привел к углублению противоречий. Например, новая редакция п. 5 ст. 4 Закона (как и предыдущая) предусматривает возможность установления на товары (работы, услуги) обязательных требований. Если задаться вопросом: кто и как устанавливает обязательные требования к товарам, в том числе по безопасности, то прямого ответа в ФЗ не найти, хотя это относится к его тематике. Конечно можно путем толкования понятия "продукция" в ФЗ сделать вывод, что упомянутые в этом понятии иные цели использования продукции содержат намек на товары и, следовательно, к ним применяются все положения ФЗ. Но это только толкование. Еще хуже положение с работами и услугами. Они вообще исключены из сферы обязательного регулирования. При этом из ФЗ трудно понять кто имеется ввиду в качестве заказчика работ и услуг - предприниматели или граждане. Ясно, что такая неопределенность в законодательстве вызывает проблемы его применения и ведет к игнорированию ФЗ на практике.

Внесенные в Закон изменения имеют двоякий характер: с одной стороны, они учитывают некоторые положения ФЗ, с другой - по ряду вопросов законодатель в изменениях предусмотрел решения, которые не согласуются с нормами ФЗ, например, по вопросу об установлении обязательных требований к работам и услугам, обеспечивающих их безопасность и др. В этой связи следует отметить, что решения по этому и ряду других важнейших вопросов, принятые в Законе N 171-ФЗ, являются правильными, соответствуют здравому смыслу и практике установления обязательных требований к товарам (работам, услугам) для населения в проектах технических регламентов.

Принятие Закона N 171-ФЗ потребовало пересмотра взгляда на соотношение Закона и ФЗ, в первую очередь по вопросу предметов их регулирования. В результате автор пришел к выводу, что указанные законыв действующих редакциях регулируют отношения, связанные с различными объектами. Закон регулирует отношения, связанные с потребительскими товарами (работами, услугами), а ФЗ - с продукцией хозяйственного (производственного) назначения и связанными с такой продукцией процессами ее жизненного цикла, а также с работами и услугами, оказываемыми приобретателям (предпринимателям).

При таком подходе, основанном на объективном сравнительном анализе текстов и смысла законов, становится возможным понять появление разных решений по идентичным вопросам, принятым в указанных законах. Из этой ситуации следует также, что порядок установления требований к товарам (работам, услугам) для личного потребления не регулируется ни одним из указанных законов. Во всяком случае ФЗ не содержит такой юридически определенной нормы.

Вместе с тем эти вопросы регулируются, например, федеральным законом "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (в редакции федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ) в гл. 3 и 5 которого предусмотрен единый порядок установления санитарно-эпидемиологических требований к продукции производственно-технического назначения, товарам для личных и бытовых нужд граждан и технологиям их производства, согласно которому указанные объекты должны соответствовать общеобязательным санитарным правилам, утверждаемым федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор в порядке, установленном Правительством РФ.

Таким образом в стране на законодательном уровне фактически существует различное регулирование отношений по вопросам нормирования требований к продукции, товарам, работам и услугам, являющихся по существу единым объектом регулирования. Вывод из этого факта очевиден: необходимо существенно переработать ФЗ в направлении распространения его принципиальных положений также на товары (работы, услуги), реализуемые потребителям, с одновременным включением в него соответствующих положений из Закона N 171-ФЗ.

В этой связи целесообразно выделить основные вопросы по которым нормы Закона и ФЗ не совпадают.

1. Содержание понятия "законодательство РФ"

Согласно п. 1 ст. 4 ФЗ законодательство РФ о техническом регулировании состоит из ФЗ, принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ. В соответствии со ст. 3 ГК РФ, который является основополагающим актом при регулировании отношений в области защиты прав потребителей, под гражданским законодательством понимаются только федеральные законы.

2. Предмет регулирования. См. изложенное выше.

3. Порядок установления требований к товарам (работам, услугам) для населения в ФЗ отсутствует.

4. Меры, принимаемые в случае причинения товаром (работой, услугой) вреда (возможности его причинения) в Законе (п. 5 ст. 7) и в ФЗ (ст. 37-40) не совпадают, в том числе по распространению этих мер на товары, работы, услуги.

ФЗ, в отличие от ГК РФ и Закона, не регулирует вопрос о возмещении вреда, причиненного вследствие недостатков товара, работы или услуги.

5. В результате исключения из ст. 5 Закона норм об утверждении Правительством РФ перечней товаров (работ), на которые должны утверждаться сроки службы или годности, остался без ответа вопрос - на какие товары (работы) указанная обязанность изготовителей (исполнителей) распространяется, если исходить из того, что действие ФЗ не распространяется на потребительские товары (работы).

Аналогичное положение возникло в связи с исключением из п. 4 ст. 7 Закона правила об утверждении Правительством РФ перечня товаров (работ, услуг), подлежащих обязательному подтверждению соответствия.

6. В Законе и ФЗ предусмотрены различные состав и полномочия лиц, выполняющих на основании договора функции изготовителя и продавца (см. комментарии к ст. 18Закона).

7. Государственный контроль (надзор).

7.1. Предметы контроля. Согласно ст. 40 Закона государственный контроль (надзор) осуществляется (помимо соблюдения законов и иных нормативных правовых актов в области защиты прав потребителей) за соблюдением обязательных требований к товарам (работам, услугам), что, естественно, предполагает установление таких требований в определенном порядке. В соответствии с п. 1 ст. 33 ФЗ - за соблюдением обязательных требований технических регламентов в отношении продукции и связанных с нею процессов.

7.2. Контролирующие органы. Согласно ст. 40 Закона контроль осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти. Согласно п. 1 ст. 32 ФЗ - также еще и органами исполнительной власти субъектов РФ. Федеральные органы, осуществляющие контроль за соблюдением обязательных требований к товарам (работам, услугам) и к продукции (процессам), являются разными.

7.3. Порядок осуществления контроля. Согласно п. 2 ст. 32 ФЗ государственный контроль (надзор) осуществляется в порядке, установленном законодательством РФ. Аналогичная норма в Законе отсутствует. Между тем, порядок государственного контроля за соблюдением обязательных требований к товарам (работам, услугам) определен Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)". Порядок контроля за соблюдением требований технических регламентов в виде специального акта отсутствует, содержащиеся в ФЗ некоторые общие положения по данному вопросу ситуацию не меняют.

7.4. Субъектами, подлежащими контролю (а также лицами, несущими ответственность за нарушение прав потребителей, могущими быть заявителями при обязательном подтверждении соответствия) согласно Закону являются изготовители, продавцы, уполномоченные ими лица (в том числе, уполномоченные иностранными изготовителями и продавцами), исполнители, импортеры, согласно ФЗ - изготовители, продавцы, лица, выполняющие функции иностранного изготовителя.

7.5. Полномочия органов государственного контроля в некоторых случаях совпадают по существу (формулировки разные), однако имеются и существенные различия. Так, например, в ФЗ предусмотрено право органов государственного контроля приостановить или прекратить действие декларации о соответствии или сертификата соответствия, которое в Законе отсутствует.

8. Наименования лиц, для которых предназначены товары и продукция, не совпадают: в Законе они названы потребителями, а в ФЗ - приобретателями.

9. Представляется необходимым исключить из ФЗ все нормы по вопросам, урегулированным основополагающими законами в соответствующей отрасли законодательства, и не относящимися непосредственно к техническому регулированию (в частности ст. 36, предусмотрев общую отсылку к законодательству РФ по вопросу ответственности за нарушение требований ФЗ).

Вместе с тем потребности практики ставят задачу определения норм ФЗ по вопросам, не регулируемым Законом, которые могут быть применены к регулируемым им отношениям. Во-первых, это нормы, на которые в Законе имеется прямая ссылка. Отсылка к законодательству РФ о техническом регулировании содержится в изменениях к п. 2 и 3 ст. 10 Закона, регулирующей вопросы информации о товарах (работах, услугах). Такая избирательная отсылка к ФЗ по конкретным вопросам означает, что другие положения этого закона напрямую не могут применяться к отношениям, регулируемым Законом. Вместе с тем законодательство РФ предусматривает возможность восполнения пробелов в законах путем применения иных законов, регулирующих сходные отношения (аналогия закона). Условия применения аналогии закона определены п. 1 ст. 6 ГК РФ. Представляется, что в соответствии с этой нормой к отношениям, регулируемым Законом, могут быть применены некоторые понятия, установленные ФЗ и отсутствующие в Законе (в связи с разными предметами регулирования), такие как аккредитация, безопасность продукции, ветеринарно-санитарные и фитосанитарные меры, декларирование соответствия, декларация о соответствии, заявитель, знак обращения на рынке, знак соответствия, идентификация продукции, международный стандарт, национальный стандарт, орган по сертификации, оценка соответствия, подтверждение соответствия, риск, сертификация, сертификат соответствия, система сертификации, стандарт, стандартизация, техническое регулирование, форма подтверждения соответствия.

Согласно п. 4 ст. 7 Закона, если на товары (работы, услуги) законом или в установленном им порядке установлены обязательные требования по безопасности, их соответствие указанным требованиям подлежит обязательному подтверждению в порядке, предусмотренном законом и иными правовыми актами. Поскольку ни Закон, ни ФЗ такой порядок для товаров (работ, услуг) не устанавливают, по аналогии мог бы использоваться порядок обязательного подтверждения соответствия, установленный ФЗ. Однако такое решение теоретически наталкивается на непреодолимое препятствие: ФЗ не предусматривает разработку технических регламентов на товары (работы, услуги), а в них должны решаться важнейшие вопросы обязательного подтверждения соответствия. Данное обстоятельство еще раз показывает несовершенство ФЗ в этой части.

В этой связи следует обратить внимание на то что в изменениях к п. 2 ст. 10 Закона упоминается технический регламент, но лишь как элемент информации о товаре и обязательном подтверждении соответствия. Это обстоятельство свидетельствует, что законодатель косвенно признает необходимость и возможность в соответствующих случаях разрабатывать технические регламенты на товары (работы, услуги).

Более определенно этот вопрос решен в Федеральном законе "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ (в редакции Федерального закона от 18 июля 2006 г. N 111-ФЗ), действие которого распространяется и на граждан. Согласно ч.  1 ст.  7 этого закона застройщик обязан передать участнику долевого строительства объект долевого строительства, качество которого соответствует условиям договора требованиям технических регламентов, проектной документации и градостроительных регламентов, а также иным обязательным требованиям.

Анализ показывает, что к отношениям, регулируемым Законом, по аналогии могут быть применены также (с учетом предмета и особенностей регулирования) нормы ФЗ, регулирующие вопросы стандартизации (гл. 3), подтверждения соответствия (гл. 4), аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (гл. 5), информации о нарушении обязательных требований и отзыве продукции (гл. 7).

Защита прав потребителей, являющаяся темой Закона, неотделима от соответствующих обязанностей и прав контрагентов потребителей (изготовителей, продавцов, исполнителей и др. участников правоотношений). Поэтому комментарий переработан и дополнен с учетом других новых правовых актов, знание соответствующих положений которых необходимо обеим сторонам. Среди этих актов, в частности, федеральные законы о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, о лицензировании отдельных видов деятельности, о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), о рекламе, Гражданский процессуальный кодекс РФ (ГПК РФ), Арбитражный процессуальный кодекс РФ (АПК РФ), Кодекс РФ об административных правонарушениях (в который внесены обширные изменения и дополнения в октябре 2004 г. и мае 2005 г.) и ряд других законов и иных нормативных правовых актов РФ. При этом была поставлена задача дать потребителям и их контрагентам возможность получить практически необходимую информацию по вопросам, регулируемым упомянутыми законами, в одной книге, не прибегая к поиску необходимых сведений в многочисленных изданиях.

Важнейшее значение для защиты прав потребителей имеют Указы Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 и от 20 мая 2004 г. N 649 и принятые на их основании постановления Правительства РФ по вопросам административной реформы.

Эти акты изменили систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, в частности, органов, регулирующих вопросы защиты прав потребителей и органов, осуществляющих государственный контроль (надзор) в сфере защиты прав потребителей, определили их новые функции и полномочия.

Указанные вопросы изъяты из компетенции федерального антимонопольного органа и сосредоточены в Министерстве здравоохранения и социального развития РФ.

Некоторые положения комментария претерпели изменения в связи с постановлениями Конституционного Суда РФ по ряду вопросов, имеющих то или иное отношение к применению Закона.

Из комментария исключены отдельные положения, раскрывающие историю регулирования отдельных вопросов, а также некоторые детали, которые утратили актуальность.

Таким образом, по существу комментарий написан заново на основе новой правовой базы.

Закон N 171-ФЗ не содержит указания о дате его вступления в силу. Следовательно, на основании ст. 6 Федерального закона от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания", он вступает в силу по истечении десяти дней после дня его официального опубликования. Данный закон опубликован в "Российской газете" за 29 декабря 2004 г. Согласно ст. 2 этого закона абзацы 6 и 7 п. 7 его ст. 1 в части доведения до потребителя информации об импортере вступают в силу по истечении девяноста дней после дня официального опубликования закона.

Закон N 171-ФЗ признал утратившими силу ст. 42 Закона (о полномочиях федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контроль за качеством и безопасностью товаров (работ, услуг) и, в связи с этим - п. 28 ст. 1 ФЗ от 17 декабря 1999 г. N 212-ФЗ (о внесении изменений в ст. 42 Закона).

Соседние файлы в папке Дополнительная литература