2.2. Актуальные проблемы в сфере перевода земельных участков из одной категории в другую
Изменение целевого назначения земельных участков осуществляется путем перевода земель и земельных участков из одной категории в другую. Данный вид правоотношений регулируется нормами Федерального закона от 21 декабря 2014 г. «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую»75. Следует отметить, что данный институт имеет огромное значение в земельном праве и именно по этой причине является весьма проблематичным. В настоящее время наше законодательство предусматривает 7 категорий земель в зависимости от их целевого назначения (см. рисунок 2).
Рисунок 2 – Категории земель в РФ
В вышеуказанном законе четко определен порядок перевода земель, основания перевода, круг субъектов, которые вправе осуществить перевод, однако, на практике возникают довольно неприятные ситуации, которые существенно затрудняют перевод и, следовательно, мешают владельцам и пользователям земли максимально эффективно использовать предоставленную им землю и извлекать из нее предельно возможный объем продукции.
В настоящее время, почти все земли на территории Российской Федерации уже разделены по категориям, хотя и не всегда активно используются.76 Согласно ст. 7 Земельного кодекса РФ77, в зависимости от целевого назначения выделяют семь категорий земель: сельскохозяйственного назначения, населенных пунктов, промышленности, особо охраняемых природных территорий, лесного фонда, водного фонда и запаса.
Площадь земного фонда России на 01.01.2014 составила 1709,8 млн. га, из них земли сельскохозяйственного назначения занимали 386,5 млн. га.78 Земли данной категории занимают второе место по распространению после земель лесного фонда и составляют 22,6 % от всех земель России.79
Важность земель этой категории определяется тем, что с давних времен земли сельскохозяйственного назначения являются основным средством производства и обеспечения экономического и социального благополучия людей. Неэффективное использование земель сельхозназначения на протяжении многих лет остается бичом реального сектора экономики страны.80
Перевод земель всех категорий законодательно урегулирован81, и для земель сельскохозяйственного назначения характерен особый правовой режим. Чтобы изменить категорию земельного участка необходимо предоставить пакет документов в органы государственной власти в зависимости от уже определенной категории и формы собственности.82
Основополагающим документом является ходатайство, которое подается заинтересованным лицом.83 В ходатайстве указываются данные о физическом лице, ходатайствующем о переводе и сведения о земельном участке. Перечень остальных документов указан в закрытом списке при подаче ходатайства.
Номинально для осуществления перевода необходимо от 3 до 4 месяцев, на практике, однако, данная процедура будет занимать в несколько раз больше времени. Эго объясняется тем, что для осуществления перевода необходимо подготовить объемный пакет документов. Существует вероятность, что государственные органы откажут в рассмотрении ходатайства; оснований для отказа существует довольно много (представленные в неполном виде документы, недостаточную обоснованность причин для перевода и так далее).84
Анализ законодательства в сфере регулирования отношений о переводе земель выявляет многочисленные теоретические неточности, которые в свою очередь подтверждаются на практике: используемые в законе понятия неточны, многие ключевые определения не раскрыты; сроки перевода часто не соответствуют действительности; причиной отказов служит неполный пакет предоставляемых документов (хотя состав прилагаемых к ходатайству документов устанавливается государственными органами, в каждом случае перевода пакет подаваемых документов зависит от особенностей участка).
Невозможно предусмотреть всего многообразия территориальных зон с учетом разнообразного использования земель. Неоднозначно определены функции лиц, принимающих решения об изменении разрешенного использования. Учитывая рассуждения ученых и иных специалистов в данной области, выделим наиболее знаковые проблемы, возникающие при изменении категории земель:
1) значительное количество оценочных понятий в нормативных актах;
2) особенности перевода земельных участков, подвергшихся радиоактивному воздействию в земли запаса;
3) несовпадение сроков перевода, установленных в законе и фактических сроков.
Охарактеризуем каждую из названных проблем более подробно.
Значительное количество оценочных понятий в нормативных актах. На первый взгляд, данная проблема не кажется серьезной, но практика показывает, что употребление таких понятий в текстах нормативных актов усложняет поднормативное регулирование, которое осуществляется органами исполнительной власти непосредственно в самом субъекте.
Дело в том, что наличие оценочных понятий дает некий простор правоприменителю, в нашем случае органу, который занимается переводом, в связи с тем, что он вправе по своему усмотрению толковать ту или иную норму. Вследствие этого имеется вероятность того, что основополагающий конституционный принцип равноправия будет нарушен. Мы не можем в полной мере упрекнуть в этом законодателя, поскольку разъяснение абсолютно всех понятий, содержащихся в нормативном акте, а также выделение признаков данных понятий не является разумным выходом в данной ситуации, поскольку это вызовет так называемую избыточность правового материала.
В частности, можно выделить следующие оценочные понятия, используемые в данном Федеральном законе:
-
ст.2, п.4, ч.5 содержит понятие «правообладатель», однако дефиниции данному понятию не дается;
-
ст.2, п.1, дается понятие «заинтересованное лицо», но все так же без конкретизации.
Особенности перевода земельных участков, подвергшихся радиоактивному воздействию в земли запаса. В соответствии со статьёй 14 Земельного Кодекса «земли, которые подверглись радиоактивному и химическому загрязнению и на которых не обеспечивается производство продукции, соответствующей установленным законодательством требованиям, подлежат ограничению в использовании, исключению их из категории земель сельскохозяйственного назначения и могут переводиться в земли запаса для их консервации. На таких землях запрещаются производство и реализация сельскохозяйственной продукции»85.
Но судя по всему, законодатель не учел тот факт, что перевод таких земель в земли запаса с целью дальнейшей их консервации может навредить жизни и здоровью граждан, нарушая их конституционное право на благоприятную окружающую среду.
Несовпадение сроков перевода, установленных в законе и фактических сроков. Суть данной проблемы состоит в том, что Федеральный закон в зависимости от того, кем принимается акт о переводе: Правительством РФ или исполнительным органом государственной власти субъекта устанавливает сроки в 3 и 2 месяца соответственно.86
Учитывая дополнительные процедуры, выходит срок до момента регистрации, примерно равный 3-4 месяцам. Но в реальности, учитывая человеческий фактор, то есть ту нагрузку, которая возлагается на органы исполнительной власти, а также огромное количество необходимых для перевода документов, можно сказать, что данный срок значительно затянется.
На осуществление государственной природоохранной функции направлен государственный мониторинг земель. Однако с его проведением также существует не мало проблем. Согласно п. 3 «Положения об осуществлении государственного мониторинга земель», утвержденного Постановлением Правительства РФ от 28.11.2002 № 84687, государственный мониторинг земель осуществляется в соответствии с федеральными, региональными или местными программами. Тем не менее, таких программ было не много. Поэтому реально данное мероприятие практически не проводилось.
В настоящее время принята «Концепция развития государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий, и формирования государственных информационных ресурсов об этих землях на период до 2020 года»88, которая призвана исправить ситуацию в этой сфере.