5. Компетентностные отличия профессии государственного служащего

Проблемы профессионализма находятся в центре внимания физиологов, социологов, философов, психологов, юристов, врачей… Привычными стали сообщения о судебных исках, которые изуродованные клиенты предъявляют своим стоматологам, косметологам и пластическим хирургам; родственники умерших пациентов – лечащим врачам, потребители – производителям недоброкачественных лекарств и продуктов питания. Падают вертолеты и самолеты, теплоходы не могут разъехаться в открытом море, солдаты и офицеры по ошибке убивают друг друга, рушатся дома. Причина большинства техногенных катастроф – халатность и недостаток профессионализма.

Внимание к человеческим ресурсам возрастает, когда исчерпаны ресурсы технические или возникают новые факторы производства и общественного развития. В настоящее время ситуация на рынке труда Украины характеризуется катастрофическим разрывом между «спросом» и «предложением». Работодатель ищет высококвалифицированных работников, владеющих несколькими специальностями и сочетающих профессиональную подготовку, коммуникативную компетентность, навыки предпринимательской и управленческой работы. Однако квалификация большинства людей, предлагающих свои услуги, не соответствует этим требованиям, в то время как уровень их притязаний, амбиции неоправданно высоки, особенно у молодых специалистов. Ученые говорят о деградации человеческих ресурсов в нашей стране. Этот социальный феномен состоит из ряда элементов:

 депопуляция, то есть сокращение населения трудоспособного возраста;

 ухудшение здоровья нации, вызванное саморазрушительным поведением, отсутствием бесплатного и качественного здравоохранения, неблагополучной экологической обстановкой и обнищанием значительной части населения.

 падение трудовой морали и этики, снижение трудовой мотивации;

 снижение уровня профессионального обучения.

Нельзя сказать, что никто не понимает важности вопроса развития человеческих ресурсов. Наоборот, эта важность всегда подчеркивалась и декларировалась – вспомним, хотя бы, сталинское «кадры решают все» или горбачевское «человеческий фактор». Но старая система, работавшая недостаточно эффективно, разрушена, а реальных механизмов, обеспечивающих возможность полноценного профессионального развития каждого, пока нет.

Когда государство отказывается от многих социальных гарантий и функций, в том числе роли посредника между работником и работодателем, проблема соответствия спроса и предложения из проблемы государственной автоматически переходит в разряд личных проблем населения. К сожалению, не все организации и предприятия могут самостоятельно и квалифицированно оценить профессиональный потенциал персонала. Уже сейчас этот вакуум заполняется различного рода посредниками, не имеющими ни соответствующей квалификации, ни опыта подобной работы, ни соответствующего целям отбора психологического инструментария.

В современном обществе коммуникативная деятельность является доминантой высшего профессионального образования. В настоящее время перед учеными-практиками стоят новые задачи, прежде всего формирование коммуникативной компетенции будущего специалиста.

Новые подходы к высшему образованию актуализируют интерес к коммуникативному и развивающему потенциалу будущих специалистов. Формирование коммуникативной компетенции студентов, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление», является в настоящее время одной из важнейших задач высшей школы.

Различные аспекты данной проблемы отражены в трудах Ю.В. Рождественского, И.А. Стернина, Н.Н. Еговцевой и др.; в системе вузовской подготовки государственных служащих известны труды О.А. Астафьевой, Л.Д. Чайновой и др.

Профессия государственного служащего – профессия в системе «человек-человек», где общение из фактора, сопровождающего деятельность, превращается в профессионально значимую категорию, государственный служащий не просто работник, а человек, олицетворяющий власть и выступающий от ее лица.

Специфика труда государственных служащих состоит в том, что они выполняют работу, которая выражается в обосновании целей и направлений общественного развития; занимают должности в государственных организациях, что позволяет проявлять государственную власть; обеспечивают условия функционирования государственной власти и государства; обладают особым предметом труда – информацией, которая в то же время выступает средством их воздействия на управляемых и одновременно обслуживаемых граждан.

Профессиональную деятельность государственного служащего можно охарактеризовать как сложную многофункциональную деятельность, сочетающую в себе как исполнительскую, так и управленческую составляющую и «инновационную» направленность, связанную с необходимостью принимать нестандартные решения в условиях реформ, которые предъявляют специфические требования к личностно-профессиональным качествам работников. При этом от госслужащих как субъектов профессий типа «человек – человек», «человек – общество» неизбежно требуется способность моделировать варианты возможных последствий действий людей, возможных исходов их конфликтов, противостояний и объединений, способность успешно действовать в особых и быстро меняющихся условиях. Таким образом, профессиональная деятельность госслужащих, с одной стороны, зависит от объективных общественно-политических, экономических условий, а с другой – от способов реализации «внутренних характеристик личности» в новых формах и средствах управления.

По долгу служебной деятельности государственный служащий постоянно общается с гражданами, руководителями предприятий, организаций, различных учреждений и подразделений органов власти, т.е. деятельность носит коммуникативный характер. Это предполагает наличие профессионально-значимых коммуникативных умений и навыков осуществлять социальное взаимодействие, которые обеспечивают результативность и эффективность решения профессиональных задач, устанавливать адекватные межличностные и конвенциональные отношения в различных ситуациях.

В современной ситуации стимулами для развития радикальной научной парадигмы образования явились экстралингвистические факторы: в обществе сформировался социальный заказ на знание закономерностей человеческого общения. Жизнь человека отражается в языке, находит в нем соответствующие формы выражения, становясь содержанием его коммуникации. Для государственных служащих важной составляющей профессиональной подготовки является коммуникативная компетенция.

Мы выделяем коммуникативную компетенцию как важную составляющую профессиональной подготовки государственных служащих, объясняя это рядом причин. Первая причина – рост требований со стороны государства к профессиональным качествам государственных служащих.

Вторая причина может быть сформулирована исходя из потребностей самой сферы образования. Если определить основной смысл образования как развитие практических способностей (умений, необходимых человеку для достижения успеха в личной профессиональной и общественной жизни), то одной из ключевых является его коммуникативная компетенция.

Третья причина заключается в том, что коммуникация не сводится только к вербальной коммуникации и является способом и одновременно условием существования любого человеческого сообщества.

Рассматривая коммуникативную компетенцию государственного служащего, необходимо остановиться на определении понятий «коммуникация» и «общение».

Так, в психологическом словаре под ред. В. Зинченко и Б.Г. Мещерякова дана ссылка: Коммуникация, см. Общение. Общение же определяется как взаимодействие двух или более людей, состоящее в обмене между ними информацией познавательного или аффективного характера, т.е. обмене знаниями или эмоциями.

Интерес представляет позиция деятельностного подхода, рассматриваемого у А.В. Петровского и М.Г. Ярошевского, под общением они понимают сложный многоплановый процесс установления и развития контактов между людьми, порождаемый потребностями совместной деятельности и включающий в себя обмен информацией, выработку единой стратегии взаимодействия, восприятие и понимание другого человека.

Обществовед Ю.Д. Прилюк пришел к выводу, что «этимологически и семантически термины «общение» и «коммуникация» тождественны. Термину «коммуникация» в последнее время стали придавать широкое значение. Например, В.А. Якунин в книге «Педагогическая психология» пишет: «Коммуникация – это не столько передача информации от одного лица другому, сколько поведенческая сторона взаимодействующих между собой людей. В широком смысле слова термином «коммуникация» обозначают любую связь между людьми, все существующие способы социальных связей и взаимодействий. При таком широком определении понятие «ком­муникация» становится более общим по отношению к общению, если последним обозначать лишь непосредственные формы взаимодействия между людьми». В педагогических исследованиях и педагогической практике термин «коммуникация» определяется как процесс двухстороннего обмена информацией, ведущий к взаимному пониманию.

Коммуникация для государственных служащих имеет решающее значение. Как показывает практика, до 80 % их времени тратится на межличностные контакты. По мере удаления от верхушки организации доля времени, затрачиваемая на коммуникацию, уменьшается. Государственный служащий значительную часть своего времени тратит на работу с информацией и осуществлений коммуникаций. Коммуникация – главное условие на пути достижения результата. Благодаря коммуникации осуществляется сбор, анализ и систематизация информации, обеспечивается необходимый уровень взаимодействия с коллегами и гражданами. Поэтому конструктивный подход к организации данной сферы деятельности способен повысить эффективность государственного служащего. Система коммуникаций на государственной службе позволяет сформировать в коллективах здоровый психологический климат и обеспечить качество и эффективность деятельности государственных служащих.

Соответственно вопрос об успешности, эффективности коммуникации государственных служащих рассматриваем как профессиональные цели. Профессионализм государственного служащего проявляется в управлении коммуникативными ситуациями и выступает в данном случае необходимым структурным элементом его профессиональной компетентности, позволяющей средствами общения эффективно воздействовать на поведение партнеров по общению. В связи с этим уточним понятие профессиональное общение.

Ю.П. Тимофеев в своей диссертации ввел понятие «коммуникативной профессии», представитель которой не может выполнять свои профессиональные функции без эффективного использования профессионального общения: «Если «деловое» общение организует и «обогащает» ту или иную совместную человеческую деятельность, то профессиональное общение выступает в роли главного средства профессиональной деятельности. Он считает, что «профессиональное общение является фактором, определяющим качественные характеристики результата (продукта) профессиональной деятельности. Несмотря на различия в структуре, целях и задачах конкретных видов деятельности представителей разных «коммуникативных профессий», в них есть главный объединяющий фактор: профессиональное общение, без которого сама профессиональная деятельность не может быть выполнена. Профессиональное общение в данном случае означает не только относящееся к трудовой деятельности человека, но и характеризуется высоким уровнем качества. Все чаще ученые говорят об особой группе коммуникативных профессий (Н.Н. Еговцева, Л.А. Петровская, Е.Ф. Тарасов, Ю.Г. Тимофеев, Л.А. Шкатова). Необходимость изучения профессионального общения обусловлена тем, что оно начинает рассматриваться как важный критерий уровня профессионализма специалистов сферы «человек – человек», а именно профессия государственного служащего относится к данной сфере.

Существуют сферы жизнедеятельности с «повышенной речевой ответственностью» (Ю.В. Рождественский), где речевое действие становится важнейшим инструментом деятельности. Это утверждение является справедливым и применительно к общению на государственной службе.

Под профессиональным общением мы понимаем процесс взаимодействия лиц, объединенных принадлежностью к одной профессии, в ходе которого происходит обмен профессионально значимой информацией, профессиональным опытом и идеями, организующий совместную деятельность и направленный на реализацию поставленной профессиональной цели. К специфике служебного общения государственных служащих также относится выбор способов и средств общения, которые, эффективно воздействуя на партнера по общению, дают профессиональные результаты. В процессе коммуникативного взаимодействия государственному служащему необходимо руководствоваться демократическим стилем общения. В научной литературе (В.В. Бойко) рассматривается понятие «коммуникативный стиль личности» как совокупность привычных для личности способов и средств установления и поддержания контактов с окружающими в различных формах взаимодействия: беседах, переговорах, спорах и других ситуациях общения.

Профессиональное общение государственного служащего наиболее эффективно тогда, когда цели коммуникативного взаимодействия достигнуты каждым участником коммуникации.

Характер профессиональной деятельности государственных служащих, соответствующие требования, предъявляемые на настоящий момент к их личным качествам, ряд эмпирических исследований и анализ литературы позволяют выделить общительность как одно из наиболее важных качеств личности государственного служащего. В общечеловеческом плане это явление многослойное, включающее в себя, по мнению исследователей, комплекс компонентов, из которых основные: коммуникабельность (способность испытывать удовольствие от процесса коммуникации); социальное родство (желание находиться в обществе, среди других людей); альтруистические тенденции.

В самом широком смысле общительность – это психологическая готовность человека к организаторско-коммуникативной деятельности. Общительность как профессиональное качество характеризуется следующими особенностями: наличием устойчивой потребности в систематическом общении с людьми в самых разных сферах; органичным взаимодействием общечеловеческих и профессиональных показателей общительности; эмоциональным благополучием на всех этапах общения; продуктивным влиянием способностей к осуществлению профессиональной коммуникации; наличием способностей к осуществлению педагогической коммуникации; наличием коммуникативных навыков и умений.

Общительность государственного служащего выражается в склонности к доброжелательному поведению в ситуации служебного общения, установлению взаиморасполагающих отношений, инициативности. Это качество предполагает сформированность коммуникативных умений, таких как: умение выслушивать, поддерживать беседу, сменить тему в случае необходимости, найти правильную форму обращения к людям.

В целом коммуникативные умения занимают важное место среди требований, предъявляемых к государственным служащим, поскольку они позволяют эффективно работать в условиях как формально-ролевого, так и неформального общения.

Наличие коммуникативных умений у государственного служащего является залогом успешной профессиональной деятельности и необходимо для того, чтобы иметь возможность на практике реализовывать все имеющиеся у него профессиональные знания.

Опираясь на трактовки умений, сформулированные различными авторами, мы определяем, что коммуникативные умения являются одной из важных составляющих профессиограммы менеджера государственной и муниципальной службы.

Коммуникативные умения в совокупности со знаниями и навыками являются основой коммуникативной компетенции, которая применительно к государственным служащим понимается нами как развиваемая в процессе обучения способность и готовность осуществлять служебное общение с различными категориями граждан в определенных ситуациях.

Таким образом, в процессе формирования коммуникативной компетенции основной задачей является формирование личных и профессиональных коммуникативных качеств будущих госслужащих и формирование соответствующих умений и навыков, необходимых для компетентного общения. Решение этой задачи возможно при соблюдении ряда педагогических условий:

1. Осуществление непрерывного и целостного коммуникативного общения, обеспечение коммуникативной направленности различных дисциплин в профессиональной подготовке.

Формирование коммуникативной компетенции студента происходит в ходе теоретической и практической подготовки студента в вузе. Теоретический цикл обучения предполагает изучение сути и специфики профессионального общения государственного служащего, его структуры, функций, стилей, и т.д.; усвоение студентами необходимых знаний по психологии и педагогике общения, анализ наиболее распространенных трудностей речевого общения и т.д. Практический цикл обучения связан с использованием в научной, общественной, в его обыденной жизни умений и навыков межличностного общения.

При подготовке студентов в обоих циклах преподавателю необходимо делать акцент на межличностном общении, т.е. должна присутствовать коммуникативная направленность в преподавании различных дисциплин. Это позволит, на наш взгляд, сделать процесс формирования коммуникативной компетенции по характеру целостным и непрерывным. Уже с первых курсов материал, изучаемый на занятиях, особенно психолого-педагогических дисциплин «Конфликтология», «Общая психология», «Психология и педагогика», а также специальных дисциплин «Этика и культура поведения государственных служащих», «Организационное поведение государственных служащих», «Риторика», должен знакомить студентов с различными аспектами феномена общения, прививать нормы этики профессионального общения, формировать навыки и умения грамотного общения.

В программы и планы занятий вышеперечисленных дисциплин необходимо включать темы и задания, освоение и выполнение которых требует от студента актуализации и развития навыков и умений профессионального общения.

Очень важную роль в педагогическом процессе в высшей школе играет преподаватель, который является ключевой фигурой. На основе его деятельности происходят воздействия на духовный мир студента, он является образцом профессионального общения. Действия студента во многом зависят и определяются теми условиями, которые преподаватель создает для его развития.

Преподаватель выступает, с одной стороны, как носитель эталонных отношений, существенных в профессиональной деятельности, а с другой стороны, он является организатором в формировании соответствующих профессионально значимых качеств будущих госслужащих, а это повышает определенные требования к уровню подготовки самого преподавателя.

2. Внедрение новых форм и методов обучения в практику профессиональной подготовки. Мы считаем необходимым использование коммуникативных игр в учебном процессе, т.к. это интерактивный метод. Как известно, интерактивное обучение основано на психологии человеческих взаимоотношений и взаимодействий. Оно формирует умение мыслить неординарно, по-своему видеть проблемную ситуацию, находить выходы из нее; обосновывать свои позиции, свои ценности; развивает умение выслушивать партнера по общению, умение сотрудничать, вступать в партнерское общение, проявляя при этом толерантность, необходимый такт, доброжелательность; умение разрешать конфликты и др.

В рамках методической системы подготовки специалистов государственной службы используется коммуникативная игра – метод, предполагающий организацию коммуникативной деятельности обучаемых, в ходе которой они воспроизводят типичные ситуации будущего профессионального общения и развивают свои профессионально значимые коммуникативные умения

Кроме того, существенное значение в процессе обучения студентов имеет использование деловых игр. Деловые игры представляют собой метод обучения, наиболее близкий к реальной профессиональной деятельности государственных служащих. Преимущество деловых игр состоит в том, что, будучи моделью реальной ситуации, они одновременно дают возможность значительно сократить операционный цикл и, тем самым, продемонстрировать участникам, к каким конечным результатам приведут их решения и действия. Использование этого метода позволяет государственным служащим исполнять различные профессиональные функции и за счет этого расширить собственное представление о государственном учреждении и взаимоотношениях его сотрудников.

Считаем целесообразным использование психологического группового тренинга для формирования коммуникативной компетенции в ходе освоения дисциплин «Психология» и «Конфликтология», необходимых для повышения уровня коммуникативной подготовленности будущих госслужащих, преодоления коммуникативных барьеров, различия личностных способностей, значимых в профессиональной деятельности.

Приобретение коммуникативного опыта происходит не только на основе непосредственного участия в актах коммуникативного взаимодействия с другими людьми. Существует множество путей получения сведений о характере коммуникативных ситуаций, проблемах межличностного взаимодействия и способах их решения.

Аналитическое наблюдение коммуникативного взаимодействия, как реального, так и представленного в художественной форме, дает не только возможность «тренировки» приобретенных познавательных средств, но и способствует овладению средствами регуляции собственного коммуникативного поведения. В частности, процесс наблюдения позволяет выявить систему правил, руководствуясь которыми специалисты государственной службы организуют свое взаимодействие, понимают, какие правила способствуют, а какие препятствуют успешному протеканию коммуникативных процессов. Не случайно наблюдение за коммуникативным поведением других людей рекомендуется в качестве эффективного способа повышения собственной компетентности.

Важным моментом процесса формирования коммуникативных навыков у государственных служащих является мысленное проигрывание своего поведения в различных ситуациях. Планирование своих действий «в уме» является составной частью нормально протекающего коммуникативного действия. Способность человека действовать «в уме» может быть целенаправленно использована для обеспечения «контролируемой спонтанности», являющейся важной характеристикой компетентного коммуникативного поведения.

Тренинг общения, который способствует эффективному формированию и развитию техник общения, где осуществляется «обобщение основных ситуаций, вызывающих трудности в общении, выделяются элементарные (простые) умения, необходимые для государственного служащего, происходит тренировка навыков профессионального общения у студентов – будущих госслужащих.

3. Разработка и внедрение в образовательный процесс высшей школы дисциплины по выбору. Кроме указанной коммуникативной направленности различных дисциплин необходимо ввести в учебный план профессиональной подготовки государственных служащих дисциплины по выбору «Основы профессионального общения государственного служащего», в ходе которого студенты приобретают опыт профессионального грамотного эффективного общения.

Данный курс, во-первых, помогает студентам обобщить, систематизировать знания по вопросам общения, усвоенные ранее, получить новую информацию и более глубокие знания в области профессионального общения. Во-вторых, способствует интенсивному развитию коммуникативных, в том числе профессиональных качеств будущего госслужащего, его коммуникативных умений и навыков, раскрытию его коммуникативного потенциала. Цель указанной дисциплины – повысить уровень коммуникативной компетентности госслужащих, что, в свою очередь, является необходимым условием эффективности государственного управления.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что для подготовки квалифицированного государственного служащего важно развивать способности к общению, умения использовать языковые средства в различных социальных ситуациях общения с целью установления различного рода взаимодействия, а также способности оценить и проанализировать ситуацию общения, а также способности оценить свой коммуникативный потенциал и принять правильное решение, так как для профессиональной деятельности государственных служащих процесс общения понимается как социальное и служебное взаимодействие действующих субъектов.

Государственный служащий в ходе выполнения своих функций находится всегда в центре межличностных отношений, практически всегда наделен властными полномочиями, естественно, проблема формирования контактов с окружающими людьми тесно связана с проблемой взаимодействия. Воздействовать, влиять в процессе коммуникации для профессионала, осуществляющего служебную деятельность, значит грамотно управлять, быстро принимать решения, эффективно достигать желаемого результата. Коммуникативный характер деятельности государственного служащего, проявляющийся в интенсивности социальных, межличностных контактов, а часто и лимит во времени делают коммуникативное воздействие универсальным средством и способом достижения необходимого профессионального результата.

Имидж государственного служащего на сегодняшний день не является самым положительным. Во многом, по мнению экспертов, это связано с отсутствием реально продемонстрированной потребности на самом высоком уровне в действительно высокопрофессиональном (в том числе и морально) государственном служащем. Данная ситуация привела к тому, что сегодня в стране государственная служба не является достаточно престижной, государственный чиновник не пользуется высоким доверием населения.

Важнейшими проблемами, снижающими позитивный имидж госслужащего, являются:

- Низкое информирование о работе госструктуры и преграды для получения официальной информации

- Низкое сотрудничество государственных органов с общественными/неправительственными организациями

- Невысокий уровень качества оказываемых услуг госучреждениями

- Коррупция в органах государственного управления

Одним из основных блоков работы данной структуры должно стать создание четких критериев эффективной работы государственного служащего и привязка работы государственного служащего к оплате труда, повышению по служебной лестнице. Улучшению имиджа государственного служащего способствовал бы возврат практики, существующей в советской системе, когда при продвижении по должности учитывался моральный облик, незапятнанная репутация государственного служащего.

Имидж государственного служащего (от англ. image – образ, престиж, репутация) – реальный или воображаемый облик государственного служащего, стиль его поведения, представление о нем. Обычно используется для характеристики и выражения отношения к руководителям, успех которых зависит от репутации, завоевания симпатий и доверия больших групп людей. И. может формироваться стихийно, но чаще всего люди, заинтересованные в массовой поддержке, осознанно “работают” над своим И., нередко прибегая к услугам консультантов (психологов, режиссеров, специалистов по рекламе), и достигают высокого артистического мастерства в избранной роли. Успех носителя И. во многом определяется и иррациональными факторами, но это не исключает сознательного манипулирования своим образом, стилем поведения. Для государственного служащего важно постоянно выглядеть уверенным, не теряющим самообладания и в то же время – отзывчивым, приветливым, не отчужденным от других людей. Важно научиться не показывать растерянности, плохого настроения, раздражения. Можно избрать какой-либо тип поведения для подражания, но важно не “переиграть”, чтобы не показаться неестественным, фальшивым. Успех и неудачи государственного служащего, его служебная карьера во многом зависят от его И..

За годы независимости система государственного управления советского типа не была реформирована. Ей свойственно деукраинизированное и русифицированное состояние, комплекс национальной второсортности, отсутствие навыков суверенного мышления и поведения. Отсутствие государственнического мышления является основной этической проблемой государственного управления. Отсюда морально-психологическая неготовность и неспособность госслужащих «служить» человеку, украинскому обществу.

Без формирования этической основы, которая бы делала главные акценты на преданности Украине, защите национальных государственных интересов, – нельзя ожидать построения эффективного государственного управления.

Украинская этническая нация, которая возрождается и консолидируется, становится основой украинской политической нации. Идет поиск и утверждение ценностных принципов государственного управления. Национальная этическая основа государственной службы в целом или отдельного государственного ведомства в частности постепенно формируется.

Среди морально-этических принципов профессиональной деятельности госслужащего следует выделить основные:

«Служение Украинскому народу. Работник обязан служить Украинскому народу, демонстрируя этическое поведение, осознавая, что государственная служба предусматривает преданность Украинскому народу, обязательство действовать в интересах государства и отстаивать национальные интересы, утверждая базовые общественные ценности.

Патриотизм. Работник должен уважать государственные символы – Государственный Флаг Украины, Государственный Герб Украины, Государственный Гимн Украины, свободно владеть украинским языком. Работник должен иметь духовные и нравственные ценности, сформированные многовековой историей Украинского народа: мудрость, мужество, порядочность.

Справедливость. Работник должен постоянно совершенствовать организацию своей работы на принципах справедливости. Своими поступками, действиями, поведением крепить веру граждан в законность действий и решений органов государственной налоговой службы, способствовать добровольному соблюдению ими требований законодательства».

Безусловно, для развития добропорядочности учреждения и профессиональной этики госслужащих недостаточно лишь разработать, растиражировать, даже официально провозгласить о внедрении правил поведения, кодекса профессиональной этики и так далее. Это лишь первый из необходимых системных шагов. Важно, чтобы этот шаг был взвешенным и сделанным в правильном направлении.

6. Базовые составляющие социально-правового статуса государственного служащего. Социально-правовой статус государственного служащего

Поскольку действие норм, образующих правовой институт государственной службы, направлено прежде всего на установление правового статуса государственных служащих, то можно утверждать, что правовой статус государственных служащих является одним из основных компонентов правового института государственной службы. По общему определению, правовой статуспредставляет собой совокупность прав и обязанностей, юридически закрепляющих положение индивида в его взаимодействии с другими людьми, обществом и государством. "Система прав и обязанностей, - пишет Г.В.Мальцев - сердцевина, центр правовой сферы, и здесь лежит ключ к решению основных юридических проблем. Таким образом, правовой статус (правовое положение) государственных служащих - это содержание государственно-служебных правоотношений, т.е. самая сущность этих правоотношений. С изменением государственно-служебных правоотношений изменяется и правовой статус государственных служащих, например: увольнение, отставка служащего, утрата российского гражданства, выход на пенсию и т.д. Статус государственных служащих можно рассматривать и как дифференцированную и комплексную систему, которая включает в себя вертикальную и горизонтальную структуры. Вертикальное деление состоит в разграничении: 1) видов государственных служащих (например, в зависимости от занимаемых государственных должностей (высшие, главные, ведущие, старшие и младшие государственные должности государственной службы); 2) уровней государственной службы: федеральная, в субъектах Федерации. Горизонтальное деление указывает на множество специальных направлений в государственной службе: архивная служба, служба безопасности, военная служба, дипломатическая и т.д.). Правовой статус государственных служащих зависит также от условий, в которых протекает государственная служба. Поэтому особенности статуса государственных служащих могут определяться и объективно возникшей общественно-политической либо государственно-правовой ситуацией: например, введение режима чрезвычайного положения или военного положения; объявление мобилизации; другие установленные специальными законами административно- правовые режимы. В этих случаях содержание статуса государственного служащего существенным образом может изменяться; служащие могут получать дополнительные полномочия, права; для них могут устанавливаться специальные обязанности и особые условия прохождения службы и юридической ответственности. Правовой статус государственных служащих определяет в первую очередь различный набор прав и обязанностей. Правовой статус государственных служащих включает следующие составляющие: способы замещения государственных должностей; нормирование и организацию труда; требования, предъявляемые к государственным служащим; права, обязанности, ограничения и запреты по должности; прохождение службы (аттестация, повышение по службе, присвоение квалификационного разряда, ранга, специального звания и т.п.); меры стимулирования и ответственности. Специфика выполняемых служащими задач и государственных функций определяет особенности правового статуса различных категорий государственных служащих. Так, для некоторых видов государственных служащих законодателем могут быть установлены особые правила прохождения государственной службы, специальные права и обязанности, ограничения по службе, порядок проведения аттестации (оценки), привлечения к дисциплинарной ответственности, возможность (или, наоборот, запрет) привлечения к уголовной и административной ответственности. Особенности правового статуса различных категорий служащих обусловлены возложенными на них обязанностями и характером служебных полномочий, спецификой деятельности государственных органов, в которых они проходят службу. Как известно, в настоящее время в теории государственной службы (точнее - в теории публичной службы) наряду с понятием "государственный служащий" используется понятие "муниципальный служащий". Думается, были бы целесообразными формирование и выделение в теории и установление в законодательстве более общего и единого понятия, объединяющего вышеупомянутые виды служащих, - "служащие публичных учреждений", т.е. лица, находящиеся на публичной службе или на службе у юридического лица в публичной сфере. Таким образом, публичная служба может включать в себя профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных соответствующих субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций. Тогда в зависимости от природы и характера публично-правового отношения в системе службы можно было бы выделять государственно-служебное отношение (публичное право, административное право) и частно-правовое трудовое отношение (частное право, трудовое право). Таким образом, функционирование государственной службы возможно при использовании традиционных административно-правовых методов правового регулирования: 1) установлении определенного порядка действий - предписания к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренного различными правовыми нормами (в большей мере административно- правовыми); 2) запрещении определенных действий. Если государственные служащие не соблюдают это положение, то законодатель устанавливает возможность применения к ним мер государственного принуждения: дисциплинарного, административного, уголовного; 3) предоставлении субъекту государственно-служебных отношений (государственному служащему) возможности выбора одного из установленных вариантов должностного поведения, которые предусматриваются различными правовыми нормами; 4) предоставлении возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т.е. совершать либо не совершать предусмотренных административно-правовой нормой действий в установленных ею условиях. Правовое регулирование централизованно строится на началах субординации, т.е. по принципу "власть - подчинение", соблюдение дисциплины, ответственности нижестоящего должностного лица перед вышестоящим, обязательности выполнения распоряжений, правовых актов и решений вышестоящих органов и должностных лиц. В административно-правовой научной и учебной литературе государственная служба (государственные служащие) рассматривается традиционно в связи с анализом вопроса о субъектах административного права. Государственные служащие выделяются как субъекты реализации управленческих и других государственных функций, как участники осуществления компетенции государственных органов (органов местного самоуправления) для решения множества других, более конкретных задач во всех сферах общественной жизни и с помощью разных отраслей законодательства. Во всех государствах, в которых законодательством установлен особый публично-правовой статус государственных служащих и создан профессиональный, специально подготовленный корпус государственных служащих, чиновники имеют соответствующие права, обязанности и ограничения, привилегии. Тем самым учреждена профессиональная бюрократия, действует система законодательства, состоящая из двух частей: одна распространена на работников государственной службы; другая регулирует отношения в сфере общих трудовых отношений служащих, которые также работают в публичных учреждениях (государственные и муниципальные органы, общины, объединения и пр.). Между этими двумя системами главное различие состоит в то, что лица, находящиеся на государственной службе, в отличие от лиц, состоящий в обычных трудовых отношениях, имеют особый публично-правовой статус и пользуются преимущественными правами (специальные обязанности, запреты, ограничения и т.д.). А второстепенное различие состоит в том, что в регулирование государственной службы включаются несколько специфических обязанностей (например, запрет на забастовки, более строгое подчинение по службе, последствия несоблюдения этих предписаний и т.д.). Правовой статус государственных служащих с изменением условий прохождения государственной службы также изменяется. Например, повышение по службе предоставляет служащему дополнительные полномочия, права и обязанности;устанавливаются и дополнительные запреты и ограничения по службе, особенности процедуры привлечения к дисциплинарной ответственности. В структуру института правового статуса государственного служащего входит также присвоение ему квалификационного разряда (чина). Квалификационные разряд присваиваются последовательно от более низких к более высоким в соответствии суровнем его общего и профессионального образования, оценкой работы по последней и ранее занимаемым должностям. Квалификационный разряд дает право быть кандидатом на соответствующую должность. В последнее время статус государственного служащего пополнился новыми установлениями, ранее являвшимися предметом изучения и регулирования других отраслей права и отраслевого законодательства, например трудового или финансового. Теперь законы предусматривают для государственных служащих пенсионное обеспечение, государственное страхования, денежное содержание (должностной оклад, надбавки к должностному окладу за особые условия службы, выслугу лет, классный чин и денежное поощрение по итогам службы за определенный период времени), различные льготы по налогообложению некоторым категориям государственных служащих, общую продолжительность рабочего времени, очередной и дополнительный оплачиваемый отпуск, совместительство по службе. Гражданам, претендующим на должность в государственной службе, необходимо иметь соответствующее профессиональное образование по специализации государственных должностей. Специализация государственных должностей устанавливается в зависимости от функциональных особенностей государственных должностей государственной службы и особенностей предмета ведения соответствующих государственных органов. Государственный орган власти предполагает наличие у государственных служащих умения самостоятельно и квалифицированно вести дела, решать многоплановые административные задачи. Здесь находит свое проявление один из наиболее существенных признаков службы: состыковка информации и данных, или, иными словами,, обстоятельств дела с законом или правовой нормой. Этот признак требует от государственных служащих ярко выраженной способности к аналитическому мышлению. Исполнительный орган государственной власти соответствующего ранга требует от работника умения видеть проблемы и явления в крупных взаимосвязанных средах и быстро осваиваться на новом поприще, умело применять наработанный в свое время опыт к требованиям особых ситуаций и задач. Помимо того, нормы поведения государственных служащих должны носить отчетливо социальный характер, что предполагает чувство высокой ответственности и готовность взять на себя выполнение сложных обязанностей. Правоприменение предполагает выяснение обстоятельств того или иного дела и их соотношение с соответствующими специфическими нормативными актами и административными предписаниями. Выясняя фактические обстоятельства дела, государственный служащий обязан самостоятельно собрать необходимые справочные данные или поручить другому лицу сделать это. В нормотворческой деятельности В нормотворческой деятельности, особенно в высшем звене управления, государственные служащие занимаются также разработкой нормативных актов и административных предписаний. Здесь они призваны обеспечить такие обоснованные и качественные наработки, которые отвечали бы юридическо-политической целевой установке и учитывали бы социальные, экономические и административные последствия этих актов. В организации и планировании В управленческой организации ответственный исполнитель вместе с другими отвечает за эффективность и бесперебойный режим работы. Он должен заботиться об обеспечении оптимальной и вместе с тем экономичной организационной структуры ипоследовательности операций в процессе выполнения управленческих задач и постоянно стремиться адаптировать их к изменяющимся условиям. Поэтому государственный служащий обязан постоянно следить за развитием современных технических средств в цепях применения их на соответствующих участках работы.  В области автоматизация и обработки информации Служащие обязаны критически продумывать вопрос о том, насколько те или иные операции управления поддаются автоматизации, и только затем должны следовать планирование организационной стороны процесса автоматизации, написание пользовательских программ и их адаптация к изменяющимся условиям. В сфере консультативных услуг Консультирование по вопросам трудоустройства, профессиональной ориентации и подготовки заключается в первую очередь в предложении пособий и информации о положении на рынке труда с целью выбора рабочих мест, а также соответствующей формы профобучения. В руководящей деятельности Руководство персоналом, обеспечивающее оптимальную расстановку и использование кадров, и решение возникающих организационных проблем. Для этого руководители наделены соответствующими полномочиями оперативной самостоятельности. Исходя из этого, предъявляются особые требования к общим, личным и специфическим качествам руководителя. Порядок прохождения государственной службы предполагает пять групп должностей в этой сфере. В соответствии с этим действуют пять категорий требований, каждая из которых исходит из определенной сложности выполняемых задач и, требует соответствующей подготовки (подготовительной службы) для приобретения необходимой квалификации. Набор обучаемых, организация и характер обучения предполагают, что подготовка служащего для той или иной должности будет успешной, если у него есть соответствующая этой должности базовая подготовка, например диплом для права поступления в высшее специальное заведение, для обучения в соответствии с профилем занимаемой должности. Проблема отбора государственных служащих на выдвижение должна решаться только путем оценки профессиональной пригодности, квалификации и личной трудовой отдачи (по принципу профессионального мастерства). Важнейшим средством обеспечения профессионализма является отлаженная система подбора и выдвижения кадров, номенклатура, если она правильно организована – это необходимый элемент профессиональной службы.  Без цивилизованной, контролируемой, законопослушной, ответственной номенклатуры демократия как система управления невозможна. В работе по формированию кадров корпуса государственного аппарата следует руководствоваться триадой: профессионализм - стабильность - лояльность. Структуру обобщенной модели должности на основе содержания должностной деятельности предложил П.А.Тварийонавичюс. Он классифицировал элементы должностной деятельности: содержание деятельности; права и полномочия; ответственность и самостоятельность; характеристика рабочего места; условия и организация труда; заработная плата; требования к работнику; порядок замещения и освобождения; возможный круг замещаемых должностей. В правовой модели важное место отводится вопросу формирования задач и обязанностей для рабочего места. Существует несколько принципов, которые необходимо учитывать при их формировании. К ним, в частности, относятся: - принцип соответствия - установленный объем работы должен соответствовать физическим возможностям человека; - принцип надлежащей детализации - должна быть определена степень детализации круга задач и обязанностей; - принцип показателей - показатели должны отражать результаты, зависящие от самого работника; - принцип значимости поручений - в перечне следует определить вес и значение каждого поручения, входящего в круг обязанностей; - принцип равномерности стимулов и санкций - чем конкретнее задание и яснее показатель, тем легче каждому, и прежде всегоруководителю, заметить малейшее упущение; - принцип самовыражения - каждый человек обладает определенными способностями, честолюбием, увлечениями и пристрастиями; хочет чем-то выделиться, обратить на себя внимание окружающих, пользоваться уважением коллектива и ощущать общественную полезность своего труда; - принцип повышения квалификации - этот принцип должен учитываться при определении задач и обязанностей; необходимо периодически пересматривать состав задач и функций для постоянного развития и профессионального роста работников; - принцип автоматического замещения отсутствующих - в аппарате управления проблема замещения отсутствующих работников должна рассматриваться как неразрывно связанная с организацией рабочего места.

Права государственного служащего

Одним из элементов правового статуса государственного служащего являются права государственного служащего. Государственный служащий в Украине, как и любой субъект права – гражданин Украины, имеет конституционно закрепленные права. Однако с точки зрения государственно-служебной деятельности важнейшим аспектом является служебные права, с реализацией которых можно говорить о функционировании государственной службы. Служебные права непосредственно связаны с выполнением должностных обязанностей.

Определены Законом Украины «О государственной службе» права государственного служащего можно поделить на три группы:

- права, которые обеспечивают понимание служащими своего правового статуса и его правовая защита;

- права, которые способствуют непосредственному выполнению служебных обязанностей;

- права, которые способствуют усилению должностной активности государственного служащего, реализации его конституционных прав и свобод, которые обеспечивают социальные гарантии государственного служащего.

К первой группе прав государственного служащего относятся:

а) ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности на государственной должности государственной службы, критерии оценки качества работы и условия продвижения по службе, а также организационно-технические условия, необходимые для исполнения им должностных обязанностей;

б) ознакомление со всеми материалами своего личного дела, с отзывами о своей деятельности и другими документами до внесения их в личное дело, приобщение к личному делу своих объяснений;

в) проведение по его требованию служебного расследования для опровержения сведений, которые пятнают его честь и достоинство;

г) право на обращение государственного служащего в соответствующие органы государственной власти или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой, в том числе по вопросам проведения аттестации, их результатов, содержания выданных характеристик, приема на государственную службу, ее прохождения, реализации прав государственного служащего, перевода на другую должность государственной службы, дисциплинарной ответственности государственного служащего, увольнения его с государственной службы.

Ко второй группе прав государственного служащего относятся:

а) получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

б) посещение в установленном порядке для исполнения должностных обязанностей предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности;

в) принятие решений и участие в их подготовке в соответствии с должностными обязанностями;

г) подготовка, переподготовка и повышение квалификации за счет средств соответствующего бюджета;

д) внесение предложений по совершенствованию государственной службы в любые инстанции.

Третью группу прав государственного служащего составляют:

а) участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности;

б) продвижение по службе, увеличение заработной платы с учетом результатов и стажа работы, уровня квалификации;

в) пенсионное обеспечение с учетом стажа государственной службы;

г) объединение в профессиональные союзы для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов;

д) право на заработную плату, которая состоит из должностного оклада, премий, доплаты за ранги, надбавки за выслугу лет на государственной службе и других надбавок;

е) право на ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью не менее 30 календарных дней, если законодательством не предусмотрен более длительный отпуск с выплатой помощи на оздоровление в размере должностного оклада;

е) право на отнесение к стажу государственной службы государственного служащего иных периодов трудовой деятельности (в стаж государственной службы государственного служащего, дающий право на получение надбавки за выслугу лет, дополнительного оплачиваемого отпуска, назначение пенсии за выслугу лет и выплату денежного вознаграждения при выходе на пенсию, включаются периоды работы, которые определяются соответствующими актами Кабинета Министров Украины);

ж) медицинское обслуживание государственного служащего и членов его семьи, в том числе после выхода его на пенсию.

Обязанности государственного служащего характеризуют сущность его служебной деятельности, так орган государственной власти принимает на работу гражданина в основном с тем, чтобы возложить на него соответствующие должностные обязанности.

Законодательство о государственной службе определяет лишь основные обязанности государственных служащих. Время для отдельных категорий государственных служащих специальными нормативными актами устанавливаются особые обязанности.

Круг основных обязанностей государственного служащего определяется ст. 10 Закона Украины «О государственной службе»:

соблюдения Конституции Украины и других нормативных актов законодательства Украины;

обеспечение эффективной работы и выполнение заданий государственных органов согласно их компетенции;

недопущение нарушений прав и свобод человека и гражданина;

непосредственное выполнение возложенных на него служебных обязанностей, своевременное и точное выполнение решений государственных органов или должностных лиц, распоряжений и указаний своих руководителей;

сохранение государственной тайны, информации о гражданах, которая стала им известна при исполнении обязанностей государственной службы, а также другой информации, которая согласно законодательству не подлежит разглашению;

постоянное совершенствование организации своей работы и повышение профессиональной квалификации;

добросовестное выполнение своих служебных обязанностей, инициатива и творчество в работе.

Государственный служащий органически связан с государством, и уже поэтому к нему предъявляются специфические требования: не совершать действий, которые приводят к подрыву авторитета государственной службы, не участвовать в забастовках, а также других действиях, нарушающих функционирование государственных органов.

Один из аспектов этой обязанности заключается в том, что государственные служащие должны воздерживаться не только от действий или выступлений, но и от высказываний, которые могут повредить государственной службе или нанести ущерб государственному органу или произвести впечатление, что государственные служащие не соблюдают или действуют вопреки государственным и общественным интересам.

Обязанность не совершать действий, которые осложняют работу органов государственной власти, модифицируется в зависимости от занимаемой должности служащий. Так, несовместимые с должностью государственного служащего публичные заявления о неправильной политику Кабинета Министров Украины, публичная критика Президента, Премьер-министра, министра, других руководителей органов государственной власти.

Государственный служащий не имеет права использовать свои служебные обязанности, авторитет государственной службы и знание документов для того, чтобы критиковать деятельность органов государственной власти и их должностных лиц. Государственный служащий не имеет права критиковать своего руководителя, орган, в котором он служит, по вопросам политики, которую должны проводить этот орган и должностные лица. Если государственный служащий не согласен с этой политикой, он должен подать в отставку.

Государственный служащий не имеет права апеллировать к прессе, поскольку информацию могут предоставлять только уполномоченные на это государственные служащие. О деятельности, недостатки, упущения или злоупотребления по службе в деятельности соответствующего органа государственной власти можно рекомендовать государственным служащим обращаться в вышестоящие органы, в высших руководителей, в частности в Кабинет Министров Украины.

Государственные служащие не имеют права участвовать в политических акциях. В случае выдвижения кандидатами в народные депутаты Украины или депутаты органов местного самоуправления им должен предоставляться отпуск за свой счет на весь срок избирательной кампании.

Законодательство, а также должностные инструкции определяют конкретные функции и полномочия государственных служащих, которые обязаны правильно их выполнять. Невыполнение или ненадлежащее выполнение служебных полномочий можно рассматривать как должностной проступок.

Закон Украины «О государственной службе» предусматривает, что государственный служащий обязан действовать в пределах своих полномочий. Это требование обязывает государственного служащего иметь вполне точные представления об объеме и пределах полномочий по своей должности.

Обянности государственного служащего

Нормативными актами определены правила подчинения между должностями государственных служащих, которые должны также соблюдать государственный служащий, осуществляя полномочия в пределах предоставленных ему прав и в соответствии с должностными обязанностями.

Обязанность государственного служащего осуществлять полномочия неразрывно связан с другим требованием – соблюдением установленного в органе служебного распорядка, т.е. установленного режима рабочего времени, порядка выполнения обязанностей.

Исполнение обязанностей на определенной должности государственного служащего с соблюдением установленного в государственном органе распорядка и означает выполнение полномочий государственного служащего данного государственного органа.

Если государственный служащий использует предоставленные ему полномочия в других целях или выходит за пределы предоставленных ему прав, то его действия могут быть квалифицированы как должностной проступок.

Государственный служащий не может допускать превышение должностных полномочий.

Государственные служащие могут быть привлечены к уголовной ответственности за присвоение ими полномочий должностного лица и совершенные ими действия, которые привели к существенному нарушению прав и законных интересов граждан и организаций. Внесение государственными служащими заведомо неправильных сведений в официальные документы, а также внесение ими в указанные документы исправлений, искажающих их действительное содержание, если это сделано с корыстной или личной заинтересованности (служебный подлог), преследуется в уголовном порядке.

Государственные служащие обязаны признавать права и свободы граждан, обеспечивать и защищать их законные интересы. Права и законные интересы граждан для служащих являются важнейшими категориями. Выполняя эти обязанности, государственные служащие обеспечивают стабильность общественных отношений, соблюдения режима законности, гарантируют общий правопорядок. Если права и законные интересы граждан защищены государством (государственными служащими), один из важнейших служебных задач считается выполненным.

Поскольку государственная служба основывается на принципах иерархической подчиненности, государственные служащие обязаны выполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих по подчиненности руководителей, изданные в пределах их должностных полномочий, за исключением явно незаконных.

Государственный служащий обязан выполнять все общие инструкции, указания, письменные или устные личные распоряжения руководителей, находящихся на высшем должностном иерархической ступени.

Все распоряжения государственный служащий выполняет под личную ответственность. Поэтому, получив для исполнения распоряжения, государственный служащий должен его оценить с точки зрения соответствия закону и государственным интересам.

Согласно ст. 10 Закона Украины «О государственной службе» государственный служащий обязан, если существует хотя бы малейшее сомнение относительно правомерности полученного для исполнения поручения, сразу сообщить об этом в письменной форме должностное лицо, давшее поручение, а в случае настаивания на его выполнении - сообщить высшее по должности лицо. В этом случае условием правомерности поручение будет письменное подтверждение изданного распоряжения выше должности руководителем.

Поступая на государственную службу, государственный служащий должен быть готов качественно выполнять служебные функции и должностные обязанности. Проведения деловых качеств, он должен отвечать тем требованиям, вытекающим из назначения и содержания должности, которую он занимает. Теоретическое и практическое обучение является служебным долгом всех государственных служащих.

Существенным признаком и составляющей профессиональной деятельности государственного служащего является соблюдение им норм служебной этики. Предполагается, что гражданин, вступая на государственную службу, субъективно имеет моральное право занять эту должность, то есть он не только имеет профессиональные качества, но и положительно характеризуется с моральной стороны, обладает развитым чувством честности, долга, совести, ответственности и т.п.. Поэтому очень важным является требование о соблюдении государственным служащим норм служебной этики и установленного в государственном органе служебного распорядка.

Государственный служащий должен добросовестно и самоотверженно выполнять свой профессиональный долг.

Государственный служащий своим поведением должен демонстрировать приверженность общественного строя в духе Конституции Украины и конституционных законов и выступать за их выполнение. Во всех отношениях и общественных контактах государственный служащий обязан соблюдать той степени выдержки и аккуратности, которые продиктованы его служебным положением в отношении общества и обязанностей государственного органа, где он служит.

Сохранение государственной тайны, информации о гражданах, которая стала известна государственным служащим при исполнении обязанностей, а также другой информации, которая не подлежит согласно законодательству разглашению, определяется законами Украины и соответствующими нормативными актами. Государственный служащий обязан хранить в тайне информацию, которая стала ему известна во время исполнения им служебных обязанностей и затрагивает частную жизнь, честь и достоинство граждан.

Государственный служащий не может использовать информацию и после прекращения государственной службы, если эта информация стала ему известна в связи с исполнением им должностных полномочий и составляет государственную, служебную и иную тайну, охраняемую законом. После прекращения государственно-служебных отношений государственный служащий обязан возвратить все документы, содержащие служебную информацию, в орган государственной власти.

Государственный служащий обязан своевременно рассматривать в рамках своих должностных обязанностей обращения граждан и общественных объединений, а также предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принимать по ним решения в порядке, определенном законами Украины.

Наряду с поощрениями законодательство предусматривает по мере необходимости применения юридической ответственности государственных служащих, а именно: дисциплинарной, административной, материальной и уголовной.

Ответственность государственных служащих наступает за нарушение законности и служебной дисциплины, неисполнение или ненадлежащее исполнение ими должностных обязанностей. Она заключается в применении к государственным служащим тех или иных наказаний, взысканий, предусмотренных законодательством, за виновное совершения ими правонарушений, то есть за проступки и действия, юридически признаны противоправными. Как известно, правонарушения делятся на преступления и проступки (деликты).

Противоправное неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей (нарушение трудовой дисциплины), которое не влечет за собой уголовной ответственности, принято называть должностным (дисциплинарной) виной.

Дисциплинарная ответственность - это применение мер дисциплинарного воздействия в порядке служебного подчинения за виновные нарушения правил государственной службы, не подпадающих под действие уголовной ответственности. Она определена на общих основаниях для всех граждан.

Наряду с этим характер профессиональной деятельности государственных служащих предусматривает определенные особенности регулирования их ответственности. Для государственных служащих установлены повышенная ответственность, соразмерность ответственности занимаемой должности, могут быть применены только к ним (например: предупреждение о неполном служебном соответствии).

Дисциплинарные взыскания могут налагаться на государственного служащего за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей (должностной проступок). При этом необходимо учесть, что дисциплинарная ответственность может быть наложен и на тех государственных служащих, кто предоставил информацию, побудившей к незаконным действиям.

Наиболее серьезными должностными проступками являются те из них, которые приводят к нарушению или неисполнение законов, указов Президента Украины, нормативно-правовых актов Кабинета Министров Украины и решений судов. Чаще должностными проступками возникают нарушения порядка реализации и сроков исполнения поручений, установки непредвиденных законами или иными нормативными правовыми актами процедур реализации прав человека и гражданина, выполнение норм и поручений не в полном объеме или искажение их содержания.

Кроме перечисленных, могут быть и другие случаи неисполнения или ненадлежащего исполнения государственным служащим должностных обязанностей, которые расцениваются как должностное вина.

Видами дисциплинарных взысканий являются: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение.

Стоит отметить, что увольнение как средство дисциплинарного наказания государственного служащего допускается только при наличии оснований, указанных в законах Украины «О государственной службе» и «О борьбе с коррупцией».

Дисциплинарное взыскание налагается органом государственной власти или его руководителем, имеющим право на назначение государственного служащего на должность. Это правило обусловлено характером взысканий. Право предупреждать о неполном служебном соответствии и решать вопрос об освобождении от должности предоставляется тем органам и руководителям, которые имеют право назначения на должность.

Порядок проведения служебных расследований, применения и обжалования дисциплинарного взыскания определяется законодательством и соответствующими нормативно-правовыми актами.

Служебная деятельность в системе государственной службы базируется на строгой иерархии: государственные служащие, которые реализуют свое право на определенные действия, и лица, которые непосредственно выполняют их решения, находятся на различных управленческих уровнях. Законодательство и практика государственно-служебной деятельности исходят из признания презумпции законности всех приказов и распоряжений начальников и обязательности их исполнения для подчиненных.

Государственный служащий, имея сомнения в правомерности полученного им для исполнения распоряжения обязан в письменной форме сразу сообщить об этом:

своего непосредственного руководителя;

руководителя, который издал распоряжение;

высшего руководителя.

Если государственный служащий получает подтверждение в письменной форме о необходимости его выполнения от руководителя, который издал приказ, или высшего по подчиненности руководителя, государственный служащий обязан его выполнить. Ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного распоряжения несет руководитель, который подтвердил это распоряжение. Время государственный служащий не должен выполнять распоряжений, которые являются административно или уголовно наказуемыми деяниями.

Дисциплинарную ответственность надо отличать от административной ответственности.

Как правило, государственные служащие (должностные лица) являются специальными субъектами административной ответственности. Основанием для административной ответственности должностных лиц является нарушение общеобязательных правил, предусмотренных законами Украины прямого действия, другими нормативными актами, если соблюдение этих правил определено по должностной обязанности государственного служащего. Основанием для административной ответственности служащих есть деяние, которое одновременно может быть как административной, так и должностным проступком. К государственным служащим применяются только два вида административных наказаний - предупреждение и штрафы, налагаемые субъектами функциональной власти (представителями власти, должностными лицами контрольно-надзорных органов).

Административная ответственность применяется органами или должностными лицами, с которыми нарушитель не связан отношениями подчиненности по работе или по службе (например судьями, государственными инспекторами по охране труда, инспекторами государственной противопожарной службы, главными санитарными врачами и др.)..

В отдельных случаях нарушение может содержать одновременно признаки как дисциплинарной, так и административного проступка и вызывает два вида ответственности.

Действующим законодательством предусмотрена уголовная ответственность должностных лиц за злоупотребление должностными полномочиями, превышение должностных полномочий, отказ в предоставлении информации, присвоение полномочий должностного лица, незаконное участие в предпринимательской деятельности, получение взятки, дачу взятки, служебный подлог и халатность. В зависимости от характера этих общественно опасных действий суд назначает различные меры уголовного наказания, в том числе лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью.

Для государственных служащих должна быть предусмотрена также материальная ответственность. Материальная ответственность предусматривает возмещение виновным служащим причиненного им ущерба. К материальной ответственности виновные привлекаются судом по иску органа государственной власти к государственному служащему.

За каждый должностной проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание.

Приказ (распоряжение) или постановление о применении дисциплинарного наказания с указанием мотивов его применения объявляется государственному служащему, который был наказан, под расписку.

Если в течение года со дня применения дисциплинарного наказания на служащего не будет наложено нового дисциплинарного наказания, его считают таким, который не испытал этого наказания. Орган государственной власти (должностное лицо), который применил наказание, может быть снято до истечения года по собственной инициативе, по ходатайству непосредственного руководителя или трудового коллектива, если наказан не совершил нового проступка и проявил себя как добросовестный работник.

В течение срока действия дисциплинарного наказания меры поощрения к государственному служащему не применяются.

В условиях смены парадигмы общества, трансформационного периода развития государства, актуальным вопросом является реальное введение обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина.

В этом аспекте решения органов государственной власти, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих могут быть обжалованы через суд, если в результате этих действий:

нарушены права и свободы граждан;

созданы препятствия для реализации гражданином его прав и свобод;

незаконно на гражданина наложен любой обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Указанные действия могут иметь как коллегиальный, так и личный характер.

Гражданин вправе обжаловать также бездействие государственных служащих, если это привело к указанным последствиям. Каждый гражданин имеет право получить, а государственные служащие обязаны предоставить ему возможность ознакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающие его прав и свобод, если нет предусмотренных законом ограничений на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах.

Суд, установив обоснованность жалобы гражданина, определяет ответственность должностного лица, государственного служащего за действия (решения), повлекших нарушение прав и свобод гражданина. В отношении государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), признанные незаконными, суд определяет предусмотренную законом меру ответственности, вплоть до представления об увольнении. Ответственность может быть возложена как на тех, чьи действия (решения) признаны незаконными, так и на тех, кто предоставил информацию для незаконных действий.

В научной литературе предлагается решить вопрос о границах подчинения приказа руководителя. Оно должно быть дифференцированным в зависимости от сферы административной деятельности и достаточно полно конкретизироваться в нормативных актах, регламентирующих соответствующий вид государственного управления относительно конкретных обстоятельств: государственная служба, военная служба, работа в условиях чрезвычайного положения и т.п.. В указанных актах должен быть определен порядок обжалования неправомерных распоряжений. Нормативный акт, определяющий правовой статус государственного служащего (должностного лица), может установить обязанность не выполнять не только преступные, но и незаконные приказы (распоряжения), т.е. властные требования, выдвинутые с несоблюдением установленных для этого формы и процедуры или требуют реализации действий, которые образуют административный или гражданский деликт, а также дисциплинарный (должностной) проступок.

Ответственность государственных служащих

В случае совершения преступления государственные служащие привлекаются к уголовной ответственности на общих основаниях, в порядке, предусмотренном УК Украины. Государственные служащие, являющиеся должностными лицами, выступают специальными субъектами должностных преступлений, которым в УК посвящена целая глава. Однако необходимо указать, что определение должностного лица, закрепленное в ст. 164 УК Украины, не совпадает с понятием должностного лица, установленным ст. 2 Закона Украины «О государственной службе».

Основными особенностями дисциплинарной ответственности является то, что она применяется в пределах служебной подчиненности, а ее основанием может выступать административный проступок, дисциплинарный проступок или нарушение морального характера. Относительно последнего следует указать, что дисциплинарная ответственность может наступить за совершение лицом проступка, позорящего его как государственного служащего или дискредитирующего государственный орган, в котором он работает. Дисциплинарная ответственность регламентируется Законом Украины «О государственной службе» и КЗоТ Украины. По отдельным видам государственных служащих указанный вид ответственности регламентируется исключительно административно-правовыми нормами, предусмотренными в законах, уставах и положениях о дисциплине. Это касается служащих органов внутренних дел Украины, Вооруженных сил Украины, органов прокуратуры, СБУ и др.

Гражданско-правовая ответственность государственных служащих наступает в порядке, предусмотренном ГК Украины.

Кроме ГК Украины, который определяет общий порядок возмещения нанесенного ущерба, гражданско-правовая ответственность отдельных категорий государственных служащих регулируется Законом от 1 декабря 1994 г. (с изменениями и дополнениями) «О порядке возмещения ущерба, нанесенного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда»1.

В соответствии с положениями этого Закона возмещению подлежит ущерб, нанесенный гражданину вследствие:

— незаконного осуждения, незаконного привлечения как обвиняемого, незаконного взятия и содержания под стражей, незаконного проведения, в ходе расследования или судебного рассмотрения уголовного дела, обыска, изъятия, незаконного наложения штрафа, незаконного отстранения от работы (должности) и других процессуальных действий, которые ограничивают права граждан. В данном случае нанесенный ущерб возмещается в полном объеме, независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда;

—  незаконного применения административного ареста или исправительных работ, незаконной конфискации имущества;

—  незаконного проведения оперативно-розыскных действий, предусмотренных Законами Украины от 18 февраля 1992 г. (с изменениями и дополнениями от 18 января 2001 г.) «Об оперативно-розыскной деятельности»1, «Об организационно-правовых основах борьбы с организованной преступностью» и другими актами законодательства.

Право на возмещение вреда возникает в случаях:

—  постановления оправдательного приговора суда;

— закрытия уголовного дела из-за отсутствия совершения преступления или недоказанности участия обвиняемого в совершении преступления;

—  отказ в возбуждении уголовного дела или закрытия уголовного дела;

—  закрытие дела об административном проступке. Государство возмещает гражданину:

— заработок и другие денежные средства, которые он истратил вследствие незаконных действий;

—  имущество (в том числе деньги, денежные вклады и проценты по ним, ценные бумаги и проценты по ним, долю в уставном фонде хозяйственного общества, участником которого был гражданин, и прибыль, которую он не получил соответственно этой доле, другие ценности), имущество конфискованное или обращенное в доход государства судом, изъятое органами дознания или предварительного следствия, органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, а также имущество, на которое наложено арест;

— штрафы, взысканные во исполнение приговора суда, судебные расходы и иные расходы, уплаченные гражданином;

— суммы, уплаченные гражданином в связи с предоставлением ему юридической помощи;

—  моральный ущерб.

Имущество возвращается в натуральном виде, а в случае невозможности возврата в натуральном виде его стоимость возмещается за счет тех предприятий, учреждений, организаций, которым оно было передано бесплатно. Стоимость жилых домов, квартир, других сооружений возмещается только в случае, если указанное имущество не сохранилось в натуральном виде и гражданин отказался, от предоставления ему равноценного жилого

помещения с бесплатной передачей в его собственность или в случае согласия на это гражданина.

Стоимость утраченного жилища возмещается исходя из рыночных цен, которые действуют на момент обращения гражданина с ходатайством о возмещении вреда.

В случае ликвидации предприятий, учреждений, организаций, которым имущество было передано бесплатно, или из-за недостаточности у них средств для возмещения вреда стоимость имущества возмещается за счет государственного бюджета. Стоимость имущества определяется по ценам, которые действуют на момент принятия решения о возмещении ущерба. В случае повреждения имущества причиненный ущерб возмещается полностью.

В случае смерти гражданина право на возмещение ущерба переходит к его наследникам.

Рассматривая материальную ответственность государственных служащих, следует отметить, что она носит правовосстановитель-ный характер. Материальная ответственность наступает за проступок, который причинил материальный ущерб органу, и выражается в возмещении виновным служащим причиненного ущерба. Как и для всех иных граждан, материальная ответственность может быть полной или ограниченной. Особенности материальной ответственности для военнослужащих установлены Постановлением Верховной Рады Украины «Об утверждении Положения о материальной ответственности военнослужащих за ущерб, причиненный государству» от 23 июня 1995 г.

Административная ответственность государственных служащих наступает за совершение государственным служащим административного проступка. В целом административная ответственность государственных служащих наступает на общих основаниях за некоторыми исключениями. Так, государственные служащие выступают специальными субъектами при совершении административных нарушений, предусмотренных Законом Украины «О борьбе с коррупцией».

Основным нормативным актом, регулирующим вопросы борьбы с коррупцией, является Закон Украины «О борьбе с коррупцией». Он впервые на законодательном уровне закрепляет определение коррупции. Коррупция — это деятельность лиц, уполномоченных на выполнение функций государства, направленная на противоправное использование предоставленных им полномочий для получения материальных благ, услуг, льгот или иных преимуществ. Кроме коррупции, в Законе используются такие понятия, как «коррупционные деяния» и «иные правонарушения, связанные с коррупцией». К первым относятся такие деяния, как:

а) незаконное получение лицом, уполномоченным на выполнение функций государства, в связи с выполнением таких функций, материальных благ, услуг, льгот или иных пре-

имуществ, в том числе принятие или получение предметов (услуг) путем их приобретения по цене (тарифу), существенно низшей их фактической (соответствующей действительности) стоимости;

б) получение лицом, уполномоченным на выполнение функций государства, кредитов или ссуд, приобретение ценных бумаг, недвижимости или другого имущества с использованием при этом льгот или преимуществ, не предусмотренных действующим законодательством.

К иным правонарушениям, связанные с коррупцией, относятся:

а)  нарушение специальных ограничений относительно государственных лиц и других лиц, уполномоченных на выполнение функций государства, направленных на предупреждение коррупции (ст.ст. 5, 8 Закона);

б) нарушение требований финансового контроля (ст.ст. 6, 9);

в)  неприменение руководителем мер по борьбе с коррупцией (ст. 10);

г)  умышленное невыполнение лицами, на которых возложены обязанности по борьбе с коррупцией, этих обязанностей (ст. 11).

До принятия Закона Украины «О борьбе с коррупцией» борьбу с этим отрицательным явлением осуществляли специальные подразделения по борьбе с организованной преступностью МВД Украины, СБУ, Координационный комитет по борьбе с коррупцией и организованной преступностью, а также органы прокуратуры Украины, таможенные и иные органы. С принятием вышеупомянутого Закона перечень таких органов сузился. Полномочиями борьбы с коррупцией наделены соответствующие подразделения МВД, СБУ, органов прокуратуры, иные органы и подразделения, создаваемые для борьбы с коррупцией.

За совершение коррупционных деяний одновременно наступает и административная и дисциплинарная ответственность. Специфика двойной ответственности обусловлена тем, что в этом случае происходит посягательство и на трудовые, и на административные правоотношения.

При этом необходимо иметь ввиду, что субъектами ответственности за коррупционные деяния и иные правонарушения, связанные с коррупцией, могут быть государственные служащие, народные депутаты Украины, депутаты и головы городских советов, должностные лица органов местного самоуправления. Кроме названных лиц, к субъектам коррупционных правонарушений относятся судьи, прокуроры, следователи, лица рядового и начальственного состава органов внутренних дел, сотрудники службы безопасности, должностные лица налоговой администрации, таможенной службы, а также работники аппарата судов, прокуратуры и других указанных органов, уполномоченные на выполнение

функций государства (п. 5 постановления Пленума Верховного Суда Украины от 25 мая 1998 г. «О практике рассмотрения судами дел о коррупционных деяниях и других правонарушениях, связанных с коррупцией»). В отдельных статьях Закона предусмотрены особые виды служащих (в ст. 10 — руководители, в ст. 11 — лица, уполномоченные на составление протокола о совершении коррупционного правонарушения, в ч. 2 ст. 5 — должностные лица).

Коррупционные правонарушения совершаются только при наличии прямого умысла. То есть лицо, которое осуществляет коррупционное деяние, осознает, что, будучи уполномоченным на выполнение функций государства, незаконно получает в связи с выполнением таких функций какие-либо материальные блага, льготы и стремится действовать именно таким образом.

Объектом посягательства коррупционных деяний является установленный порядок осуществления служебных полномочий лицами, уполномоченными на осуществление функций государства. Кроме того, каждое конкретное правонарушение, в зависимости от функций, которые выполняет уполномоченное лицо, характеризуется непосредственным объектом.

Объективная сторона всех коррупционных правонарушений характеризуется противоправными деяниями (действиями или бездействиями). Поскольку последствия совершения коррупционных правонарушений диспозициями конкретных норм Закона не предусмотрены, они не имеют значения для квалификации указанных деяний как коррупционных. Получение лицом, уполномоченным на выполнение функций государства, гонорара или другого вознаграждения за научную, преподавательскую, творческую деятельность или медицинскую практику Законом не запрещено, и потому коррупционным деянием не считается.

Не менее важную роль играют в этом плане меры морального и материального поощрения.

Основаниями для поощрения являются общественное признание заслуг служащего, успешное и добросовестное в течение более или менее продолжительного времени исполнение им своих должностных обязанностей, выполнение заданий особой важности и сложности, мужество и героизм, проявленные при исполнении служебного долга. Главное, чтобы поощрение было своевременным, значимым и авторитетным. Только в таком случае оно будет мотивировать высококачественный труд.

Прочный социально-правовой статус государственного служащего, его высокий профессионализм и духовно-нравственный уровень – важнейший фактор высокой эффективности и авторитета государственной гражданской службы и государства в целом. Именно поэтому гражданский служащий должен быть не только высокопрофессиональным работником, высоконравственной личностью, но и надежно юридически и социально защищенным. Честь и достоинство принципиального и добросовестного работника, служащего, сознающего ответственность перед го­сударством, обществом и гражданами, должны быть неприкосновенны. Только в таком случае от него можно требовать надлежащего исполнения служебного долга, а, значит, преодолеть многие слабости нынешней системы государственной службы.

Вопросы для размышления и дискуссии:

1. Что такое социальный институт?

2. Можно ли поделить государственные органы на «стратегические»

3. и «оперативные»?

4. Каков характер взаимодействия политической и административ-

5. ной власти?

6. Каковы формы влияния административной власти на законода-

7. тельную и исполнительную политику?

8. В чем различие между аппаратом и «командой»?

9. Что означает адаптивная направленность гражданской службы?

10. Каковы основные направления социализации гражданской службы?

11. Раскройте смысл понятия "принцип государственного управления".

12. Что такое основания систематизации принципов государственного управления?

13. Назовите общесистемные принципы государственного управления.

14. Какие виды структурных принципов вы знаете?

15. В чем суть проблемы применения принципов государственного управления?

72