2.3. Реформирование системы делопроизводства местных учреждений

Изменения, характерные для всей петровской эпохи, не могли не затронуть и систему местного управления. “Прежнее деление страны на уезды (их насчитывалось до 150) постепенно нарушилось, создавались более крупные административные округа. В 1708(18 декабря) году был принят указ, согласно которому вводилось губернское деление государства. Всего было учреждено 8 губерний: Московская, Ингерманландская (районы Прибалтики и Карелии с Петербургом), Архангельская, Казанская, Киевская, Смоленская и Азовская”. “Начальствующим” тех Губерний было “велено в тех Губерниях о денежных сборах и всяких делах присматривать и для доношений о тех Губерниях быть готовыми”. В дальнейшем, начиная с 1719 года, число губерний только увеличивалось. Были образованы также более малые административные образования – провинции, управляемые воеводами.

В связи с этим, в отношении изучения принципов регламентации делопроизводства местных органов власти наиболее интересна Инструкция или Наказ воеводам, написанная в январе 1719 года. Воевода, стоявший во главе провинции, должен был высшим органам власти “…Ежели внезапные неприятельства приключатся о том ведомость давать…Ежели какое сомнение явится о том доносить царскому величеству или в Сенат…”. В помощь Воеводе был придан земский секретарь. “Секретарская должность в том состоит, чтоб резолюции и прочие письма он отправлял и всякое нужное дело в добром порядке ( по подлинным регистрам и алфавиту) содержал… А патент оному, которого земского секретаря Воевода может порекомендовать, от Сената дается”. Должности секретаря, таким образом, придавали важное значение, его квалификация, знание своего дела считалось немаловажным фактором при утверждении на должность.

Воевода и подчиненный ему секретарь должны были “ о чем какие письма доношениями об указе или во известие к Его царскому величеству и в Сенат или Коллегии писать, оным весьма ясным и вразумительным быть надлежит, дабы в них никаких сомнительных слов не было, и как на оные какое ныне во все Губернии указ повелевает и как каким указом ответ получить, то… о получении оного, буде то не сомнительно, то в действо производить…, а о сомнительных и важных делах еще немедленно писать…”. Таким образом в Наказе воеводам регламентировался весь порядок работы с документами, поступающих в провинцию и исходящих из нее.

16 января 1721 года появился Регламент или Устав Главного магистрата, в котором провозглашался новый порядок управления городами. С этого времени во главе городского управления стоял Магистрат, который должен был получать в Главный магистрат ”…дела, которые исполнить положено, а с коллегиями сношение иметь…о сборах, о судных делах и мануфактурах” приказывалось Главному магистрату. Если коллегия устранялась от ответа на какой-либо вопрос, то Главный магистрат мог сообщить об этом Сенату.

Так в первой четверти XVIII века осуществлялась регламентация делопроизводства в местных учреждениях. Она была менее полно разработана, что выразилось в том, что не существовало единого законодательного акта, регулирующего данный вопрос, все было сведено к существованию нескольких, уже перечисленных образцов законодательства Петра I, в которых содержалась некоторая попытка решить указанную проблему.

Изменения в формуляре документа. Создание Генерального регламента в 1720 году обусловило дальнейшие изменения в системе делопроизводства, направленные на более детальную и строго закрепленную регламентацию как принципов делопроизводства, их учета и контроля за их исполнением, так и развития самой формы документа, начинающую постепенно приобретать постоянные черты. Появляются и другие законодательные акты, посвященные вопросам документирования, особое внимание в которых уделяется правилам составления документов.

С созданием Генерального регламента документы составляются уже в строгом соответствие с образцами, их реквизиты закрепляются в строго определенном месте. Одним из шагов к появлению документов-образцов был приведенный в указе Петра I “О форме суда” от 5 ноября 1723 года образец челобитной. В нем был отражен порядок написания прошения, в соответствии с которым было необходимо обращаться в судебные органы. Текст документа составлялся по схеме: “Титло. Потом бьет челом имярек на имярека, а в чем мое прошение следуют пункты, и писать пункт за пунктом. Прошу Вашего Величества о сем мое прошение учинить…” В этом образце челобитной уже присутствует порядок написания документа по определенной форме: вначале присутствует адресат с титулом царя, затем следует изложение самого прошения, причем по пунктам, “…так, что писано в одном пункте, в другом не было…”, что свидетельствует о некоторой унификации документа в соответствии со “стандартом”, приведенным в указе. Причиной приведения челобитной к единой форме послужило увеличение количества прошений от населения. Для удобства рассмотрения их в судебных органах и ускорения судопроизводства и была приведена данная форма челобитной.

В ходе петровских реформ происходит дальнейшее изменение в форме документа. В XVIII в. все документы себя называют, вынося заголовки в начале текста либо упоминая их в адресате. В качестве примера можно привести название указа Петра I: «Инструкция или наказ Петра I рекетмейстеру Василию Павлову», в котором название документа присутствует в адресате. Реквизит “автор” в первой четверти XVIII века обычно уже отделяется от текста, присутствуя либо в подписи с указанием должности, либо в начале текста, находясь рядом с адресатом. Большое внимание на написание реквизитов “адресат” и “автор” оказала “Табель о рангах всех чинов, Воинских, Статских и Придворных”, окончательное создание которой произошло 24 января 1722 года, повлиявшее на развитие в документах государственной власти чинопочитания, так как “еще в начале XVIII века в официальных документах стало употребляться обязательное титулование… Титул чиновника зависел от занимаемой им должности и ее места в Табели, а также от социального происхождения”.

Титул состоял из названия должности (генерал, президент, губернатор…), входящей в один из 14 классов Табели о рангах, самого титула, также зависящего от класса Табели. I и II классам присваивался титул “ваше высокопревосходительство”, III и IV – “ваше превосходительство”, V – “ваше высокородие”, с VI по VIII – “ваше благородие”; IX–XIV классы имели титул “ ваше высокоблагородие”. К лицам благородного происхождения – князям и графам – обращались, используя титул “сиятельство”, к дворянам и баронам – “благородие”. Духовенство тоже подразделялось на степени и имело свои обращения.

Дата в документе ставилась либо в начале, либо в конце текста. Большие изменения, повлиявшие на оформление документа, произошли также и в подписи. В 1714 году указом Петра I отменялась прежняя процедура удостоверения документа: “…дьякам под смертью никаких указов не крепить…” Документы стали подписываться авторами и удостоверяться печатью. “Государственным печатям, за которыми посылаются грамоты в иностранные государства быть по прежнему в Министерстве иностранных дел, а которые печатью печатают грамоты и указы и прочее внутри государства быть при Сенате” – так Генеральный регламент определял правила хранения и использования государственных печатей, как важного средства удостоверения документов.

Таким образом, изменения в формуляре документа определялись стремлением высшей власти регламентировать ведение дел в органах власти путем создания единой формы документа (например прошения), с целью ускорения прохождения дел, а также, в виду усложнения делопроизводства, приведения к единому стандарту реквизитов документа (для реквизита “автор” таким образцом служила Табель о рангах). Большое внимание уделялось также и удостоверению документа, о чем свидетельствует рассмотренный указ Петра I.

Истоки реформирования делопроизводства при Петре I. В XVIII веке происходит дальнейшее развитие формуляра документа, отраженное в законодательных актах, появляются новые образцы документов, унифицируется их форма. В связи с такими значительными изменениями в системе делопроизводства, какими являлись петровские реформы, возникает вопрос о степени заимствования новых правил делопроизводства из опыта прошлых лет и европейского опыта.

Несомненно, истоки организации коллежского делопроизводства исходят из опыта приказного делопроизводства. Старая приказная система была основана на решении той или иной возникающей проблемы посредством создания приказной избы, впоследствии вбиравшей в себя множество функций, часто различных. Многие приказы дублировали друг друга, и их разветвленный аппарат не мог уже удовлетворять потребностям государства, создаваемого Петром I. Он требовал быстрого решения вопроса, касающегося военной, экономической и внешнеполитической сфер жизни страны. Другой отрицательной чертой приказов были злоупотребления властью приказных чиновников. “Борьба с вечным пороком российской государственности, состоящем из многих приказных грехов: волокиты, мздоимства, лихоимства, взяточничества, – выступала главным мотивом петровской реформы”. Петр I старался в своих реформах преодолеть все недостатки приказной системы, избежать негативных черт, присущих приказам.

Приказная система, однако, имела не только одни отрицательные признаки, но и сохраняла и положительные, которые в дальнейшем были оставлены в коллегиальном управлении. Основные принципы работы с документами: работа с документацией, проставление номеров входящих бумаг, тетрадная форма делопроизводства, основные виды документов, правда, получившие другое наименование (например, название “донесения” было изменено на “рапорты”; “отписки” стали “реляциями” и т.д.), сохранились и получили дальнейшее распространение. Сохранились и основные должности канцелярии Сената и коллегий, также сменив свои прежние наименования на иностранные (дьяки получали должности секретарей, подьячие – актуариусов и нотариусов и т.д.). Постепенно исчезли тормозящие эффективную работу государственной машины элементы: столбцовая форма ведения записи документов; ослабевшая Боярская дума заменялась Сенатом, приказы – коллегиями. Появились новые формы документов – инструкции, протоколы, существенно ускоряющие процесс делопроизводства. ”Именно в XVIII веке устанавливается обязательный письменный порядок оформления сделок… Степень взаимовлияния документов в деле достигает такой тесноты, что документ перестает существовать, превращаясь в запись в книге”.

Другим источником, сыгравшим большую роль в организации коллежского делопроизводства, явилось европейское, в частности, шведское законодательство. “Петр I опирался на широко известные в Европе идеи государственного строительства… Поэтому, размышляя о реформе государственного строительства, он обратился к опыту тех стран, где симпатичные ему учреждения существовали давно – Франции, Дании и, в особенности, Швеции”. Однако Петр I не копировал слепо шведскую государственную систему. Из западного опыта устройства государственных учреждений был перенято само представление о коллегиальности, а конкретные принципы ведения делопроизводства в России не были прямым заимствованием из Европы, а имели свою основу на опыте приказов.

Сам принцип регламентации был также заимствован Петром I из опыта европейских стран. Первый российский император придавал ему огромное значение, считая необходимым условием для эффективного функционирования государственной системы. Реформы Петра I в области делопроизводства существенно изменили также порядок и форму документа. Почерпнув из опыта приказной системы и европейских стран положительные моменты, в первой четверти XVIII века была создана коллежская система делопроизводства, в которой были довольно подробно регламентированы принципы ведения дел в органах управления, были предприняты попытки унификации формы документов. “Зарождение современных форм документа относится к началу XVIII века и связывается с реформами Петра I”, что указывает нам на важное историческое значение возникновения и дальнейшего функционирования коллежского делопроизводства.