Глава 3. Финансовый контроль в российской федерации § 1. Понятие и виды финансового контроля

Контроль за состоянием экономики, развитием социально-экономических процессов в обществе является важной сферой деятельности государства. Одним из важнейших видов контроля в государстве является финансовый контроль.

Необходимость финансового контроля, его сущность и значение определяются государственным устройством страны. Финансовый контроль в России особенно актуален в период перехода к рыночным формам управления экономикой. По мере развития рыночной экономики, тем более с усилением ее социальной ориентации, контрольно-финансовые функции государства все более усложняются, все большее число функций по защите финансовых прав и интересов граждан ложится на государство.

Нельзя не вспомнить, что в России до 1917 г. и после государство всегда имело мощные органы финансового контроля, которым были предоставлены широкие полномочия по пресечению злоупотреблений и нарушений финансовой дисциплины. Виновных вполне успешно выявляли, налагали на них дисциплинарные взыскания, отстраняли от должности и даже отдавали под суд.

Таким образом, в России всегда, за исключением недолгих периодов истории, существовало понимание того, что государственный финансовый контроль – это неотъемлемая часть государственного устройства, одна из важнейших функций управления страной.

Финансовый контроль охватывает своим воздействием, прежде всего, общественные отношения, возникающие в сфере финансовой деятельности государства, т.е. в процессе создания, распределения и использования определенных фондов денежных средств. Финансовый контроль распространяется также не только на финансовые, но и на определенный комплекс хозяйственных отношений, о чем свидетельствуют многочисленные акты ревизий, проверок хозяйственно-финансовой деятельности любого хозяйствующего субъекта. Таким образом, финансовый контроль – это контроль за финансовой и хозяйственной деятельностью хозяйствующих субъектов.

Финансовый контроль – это регламентированная нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных органов и организаций, иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в соответствующие фонды денежных средств, правильности и эффективности их использования.

Финансовый контроль осуществляется в установленном правовыми нормами порядке всей системой органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе специальными контрольными органами, при участии общественных организаций и иных хозяйствующих субъектов. Их права, обязанности и ответственность строго регламентированы, в том числе и в законодательном порядке.

Назначение финансового контроля: содействие успешной реализации финансовой политики государства, а также эффективному использованию финансовых ресурсов во всех сферах и звеньях экономики.

Перед финансовым контролем стоят следующие задачи:

1. Обеспечение своевременности и полноты выполнения финансовых обязательств перед государственным бюджетом всеми субъектами финансовых правоотношений.

2. Проверка правильности использования предприятиями, организациями и учреждениями находящихся в их распоряжении денежных ресурсов (бюджетных средств, банковских ссуд и др.).

3. Проверка соблюдения правил совершения финансовых операций, расчетов и хранения денежных средств предприятиями, организациями, учреждениями.

4. Устранение и предупреждение нарушений финансовой дисциплины.

Реализация указанных задач является важнейшим условием обеспечения законности в финансовой и хозяйственной деятельности, экономического и эффективного использования бюджетных, заемных и собственных средств, укрепления финансовой дисциплины.

Требования финансовой дисциплины распространяются на предприятия, организации, учреждения, граждан и на государственные органы. Таким образом, финансовый контроль обеспечивает интересы государства и способствует охране прав граждан, предприятий и организаций. Он призван предупреждать бесхозяйственность и расточительность, выявлять факты злоупотреблений и хищений товарно-материальных ценностей и денежных средств. Объектом финансового контроля являются не только денежные средства, но и различные материальные ресурсы страны, поскольку их использование обусловлено товарно-денежными отношениями и осуществляется в денежной форме.

Непосредственным предметом проверок являются финансово-стоимостные показатели, такие, как прибыль, доходы, налоги, себестоимость, издержки производства, отчисления на различные цели в соответствующие фонды. Сферой финансового контроля являются практически все операции, совершаемые с использованием денег, а в некоторых случаях и без них (бартерные сделки и т.п.).

Контролю подлежат не только плохо работающие предприятия и организации, но и имеющие нормальные результаты деятельности.

Финансовый контроль включает проверку: соблюдения требований экономических законов; составления и исполнения бюджета (бюджетный контроль); финансового состояния и эффективного использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов хозяйствующих субъектов; налоговый контроль и другие направления. Организация системы финансового контроля, принципы, содержание и методы контрольной деятельности в каждой стране имеют свои особенности, которые определяются исторически сложившимися традициями в данной сфере деятельности, а также состоянием современной политико-экономической ситуации в стране.

Изучение опыта государственного финансового контроля за рубежом показывает ошибочность представлений некоторых отечественных ученых экономистов и юристов, полагающих, что в условиях рынка и предоставления самостоятельности хозяйствующим субъектам должны ослабевать контрольные функции государства за их деятельностью. Эти идеи были воплощены, в частности, в одном из основных законодательных актов перехода к рыночным отношениям – Законе РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности»¹ от 25 декабря 1990 г. Нечеткое определение в этом Законе сущности государственной собственности, а также понятия «контроль» (ст. 280) привело к тому, что государство фактически не имело права управлять своей собственностью, а любые, включая и государственные, предприятия фактически оказались вне финансового контроля со стороны государства. В настоящее время Закон утратил силу.

Идея ослабления государственного финансового контроля в условиях рынка, и особенно на этапе перехода к нему, основанная на убеждении, что сам рынок, сами потребители продукции и услуг станут главными контролерами, является не только спорной, но и весьма опасной для экономики страны. Об этом свидетельствует как отечественный опыт первых лет перехода к рыночным отношениям, так и опыт зарубежных стран с уже сложившейся рыночной экономикой. В настоящее время при всем многообразии систем финансового контроля в зарубежных странах можно выделить два наиболее важных и приоритетных направления в совершенствовании их контрольно-финансовой деятельности. Первое – это усиление независимости контролеров от каких-либо влияний на их решения. И второе направление – неотвратимость наказания за любые финансовые нарушения. Понятно, что без этого контрольно-финансовая функция государства становится фикцией.

Говоря об организации системы финансового контроля в России, следует, прежде всего, определить основные способы классификации финансового контроля, выбор оснований для их систематизации.

Классификация финансового контроля в теории финансового права проводится по разным основаниям.

В зависимости от времени проведения финансовый контроль бывает: предварительным, текущим и последующим.

Предварительный финансовый контроль осуществляется на стадии составления, рассмотрения и утверждения планов предприятий, смет доходов и расходов учреждений и организаций, проектов бюджетов, текстов договорных соглашений, учредительных документов и т.п.

Текущий финансовый контроль проводится в процессе исполнения финансовых планов, в ходе осуществления хозяйственно-финансовых операций, когда проверяется соблюдение норм и нормативов расходования товарно-материальных ценностей и денежных средств, соответствие отпуска средств выполнению планов расходов, а также пользованию ранее выданных ресурсов.

Последующий финансовый контроль осуществляется после завершения отчетного периода и финансового года в целом. Проверяется целесообразность расходования государственных денежных средств при исполнении бюджетов, выполнении финансовых планов предприятий организаций, смет бюджетных учреждений.

Можно выделить также обязательный и инициативный финансовый контроль.

Обязательный финансовый контроль проводится по следующим основаниям:

а) в силу требований законодательства (например, со стороны представительных органов власти за исполнением бюджета по итогам за год);

б) по решению компетентных государственных органов (например, проверки и обследования налогоплательщиков по вопросам налогообложения со стороны органов налоговой службы; контроль на основе решений правоохранительных органов).

Инициативный финансовый контроль осуществляется по решению хозяйствующих субъектов.

В зависимости от субъектов, осуществляющих финансовый контроль, различают следующие виды финансового контроля:

а) представительных органов государственной власти и местного самоуправления;

б) Президента или аппарата Президента РФ;

в) исполнительных органов власти общей компетенции;

г) финансово-кредитных органов;

д) ведомственный и внутрихозяйственный;

е) общественный;

ж) аудиторский (независимый).

Виды и разновидности финансового контроля представлены на схеме 2.

Схема 2

		ВИДЫ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
	В зависимости от субъектов		В зависимости от времени проведения		По полноте охвата		По содержанию
	Государственный		Предварительный		Полный		Документальный
	Ведомственный		Текущий		Частичный		Фактический
	Внутрихозяйственный		Последующий		Комплексный
	Общественный				Тематический
	Независимый (аудит)				Сплошной
					Выборочный

Следует заметить, что в существующей учебной и научной литературе нет единого подхода к вопросу о классификации финансового контроля. Мнения не совпадают как из-за различий в выборе оснований для систематизации, так и в разной степени детализации видов финансового контроля. Например, ведомственный финансовый контроль одни авторы считают разновидностью государственного контроля, другие – включают его в одну группу с внутрихозяйственным, третьи – выделяют его как самостоятельный вид контроля. Общественный контроль некоторые авторы представляют как особый вид контроля, другие – вообще не упоминают о нем.

Важнейшей частью финансового контроля является государственный финансовый контроль.

Государственный финансовый контроль осуществляется федеральными органами законодательной власти, федеральными органами исполнительной власти, в том числе специально созданными органами исполнительной власти.

Большое значение для развития государственного финансового контроля имеет Указ Президента РФ «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации»¹ от 25 июля 1996 г. № 1095. Согласно Указу, финансовый контроль включает в себя контроль:

1) за исполнением федерального бюджета и бюджета федеральных органов;

2) организацией денежного обращения;

3) исполнением кредитных ресурсов;

4) состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов;

5) предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.

Данным Указом и другими нормативно-правовыми актами также определены конкретные субъекты государственного финансового контроля.

К ним относятся:

1. Министерство финансов РФ (Главное управление Федерального казначейства, Департамент страхового надзора, Департамент государственного финансового контроля и аудита). В 2000 г. в структуре Министерства финансов РФ был образован Департамент валютного контроля вместо упраздненной службы по валютному и экспортному контролю.

2. Министерство РФ по налогам и сборам и его территориальные органы по городам и районам.

3. Центральный банк РФ.

4. Счетная палата РФ.

5. Государственный таможенный комитет РФ.

Контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов осуществляют и иные органы.

Государственный контроль осуществляют также органы представительной (законодательной) и исполнительной власти субъектов РФ.

Рассмотрим компетенцию некоторых специально созданных федеральных органов исполнительной власти РФ, осуществляющих финансовый контроль.

1. Министерство финансов Российской Федерации осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета и целевым исполнением средств, выделяемых из федерального бюджета предприятиям, учреждениям, а также средств государственных (федеральных) внебюджетных фондов.

В составе Министерства финансов РФ был создан Департамент государственного финансового контроля и аудита (бывшее Контрольно-ревизионное управление – КРУ), осуществляющий в соответствии с законодательством ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности соответствующих хозяйствующих субъектов.

В связи с передачей Министерству финансов РФ функций Федеральной службы России по надзору за страховой деятельностью сфера его деятельности как субъекта государственного финансового контроля значительно расширились.

Осуществляя государственный финансовый контроль, Министерство финансов РФ имеет право:

• ограничивать, приостанавливать, а в необходимых случаях и прекращать в соответствии с законодательством Российской Федерации финансирование из федерального бюджета организаций при выявлении фактов нецелевого использования ими средств федерального бюджета, а также в случае непредставления ими в установленные сроки отчетности о расходовании ранее полученных средств;

• взыскивать в установленном порядке с организаций средства федерального бюджета, израсходованные ими не по целевому назначению.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ «О территориальных контрольно-ревизионных органах Министерства финансов Российской Федерации»¹ от 6 августа 1998 г. № 888 были созданы территориальные контрольно-ревизионные органы (управления) Министерства финансов РФ в субъектах Российской Федерации. Основной задачей этих органов является осуществление в пределах своей компетенции последующего государственного финансового контроля на территории соответствующего субъекта РФ или региона РФ.

2. Министерство Российской Федерации по налогам и сборам, созданное в соответствии с Указом Президента РФ «О Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам»² от 23 декабря 1998 г. № 1635, осуществляет контроль за соблюдением законодательства о налогах, правильностью их исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующие бюджеты государственных налогов и других обязательных платежей.

Для реализации указанных задач Министерство РФ по налогам и сборам выполняет следующие функции:

• проводит непосредственно и организует работу государственных налоговых инспекций по осуществлению контроля за соблюдением законодательства о налогах и других платежей в бюджет;

• производит в министерствах и ведомствах, на предприятиях, в учреждениях и организациях, у граждан проверки денежных документов, регистров бухгалтерского учета, деклараций и иных документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и других платежей в бюджет;

• организует работу государственных налоговых инспекций по учету, оценке и реализации конфискованного имущества;

• осуществляет возврат излишне взысканных и уплаченных налогов и других обязательных платежей в бюджет через кредитные организации и другие функции.

Налоговые инспекции на территории субъектов Российской Федерации осуществляют функции, предусмотренные законодательством для налоговых органов.

Налоговые инспекции осуществляют взаимодействие с правоохранительными органами. В частности, передают правоохранительным органам материалы по фактам нарушений, за которые предусмотрена уголовная ответственность. В свою очередь, органы Министерства внутренних дел РФ обязаны оказывать практическую помощь работникам государственных налоговых инспекций при исполнении ими служебных обязанностей, обеспечивая принятие предусмотренных законом мер по привлечению к ответственности лиц, насильственным образом препятствующих выполнению работниками налоговых инспекций своих должностных функций.

3. Центральный банк Российской Федерации (Банк России) осуществляет контроль в области кредитования, проведения расчетов, организации и регулирования денежного обращения, валютных операций, деятельности банков и кредитных учреждений.

4. Счетная палата Российской Федерации.

Для усиления контроля со стороны Федерального Собрания РФ за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации»¹ от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ была создана Счетная палата Российской Федерации – постоянно действующий орган государственного финансового контроля, подотчетный Федеральному Собранию РФ.

Основные задачи Счетной палаты РФ:

• определение целесообразности и эффективности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

• оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

• проведение экспертизы проектов федеральных законов, иных нормативных актов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств бюджета;

• осуществление контроля за законностью и своевременностью движения средств бюджета в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждений РФ и т.д.

Председатель Счетной палаты назначается на должность Государственной Думой сроком на шесть лет. Заместитель председателя назначается на должность Советом Федерации на тот же срок. При формировании Счетной палаты Совет Федерации и Государственная Дума назначают по шесть аудиторов сроком на шесть лет.

Для реализации возложенных на нее задач Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.

Счетная палата, осуществляя контрольную деятельность, вправе проводить ревизии и тематические проверки, не вмешиваясь в оперативную деятельность проверяемых организаций. О результатах ревизии и тематических проверок Счетная палата информирует Совет Федерации и Государственную Думу. В случаях выявления нарушений в хозяйственной, финансовой или иной деятельности, наносящей государству ущерб, Счетная палата вправе давать администрации проверяемой организации предписания, обязательные для исполнения. В случаях неоднократного неисполнения или ненадлежащего исполнения предписаний Счетная палата вправе по согласованию с Государственной Думой принять решение о приостановлении всех видов финансовых, платежных и расчетных операций по банковским счетам проверяемых организаций. Счетная палата должна регулярно представлять сведения о своей деятельности средствам массовой информации.

5. Государственный таможенный комитет России является основным органом валютного контроля за поступлением в страну валютной выручки от экспорта товаров и наделен значительными полномочиями в этой области.

6. Федеральное казначейство Российской Федерации – это система органов Федерального казначейства, находящихся в подчинении Министерства финансов РФ, образованная Указом Президента РФ «О Федеральном казначействе Российской Федерации»¹ от 8 декабря 1992 г. № 1556.

Для реализации возложенных на систему органов Федерального казначейства задач и выполнения ими своих функций эти органы наделены определенными правами и несут соответствующие обязанности. Правомочия органов Федерального казначейства в сфере финансовых отношений достаточно широки. Их роль значительно повышается в связи с передачей им из банковской системы функций по кассовому исполнению бюджета. В соответствии со ст. 215 Бюджетного кодекса РФ установлено казначейское исполнение бюджетов.

Казначейство информирует законодательные и исполнительные органы государственной власти РФ о результатах исполнения федерального бюджета, иных финансовых операциях Правительства РФ, а также о состоянии государственных (федеральных) внебюджетных фондов и бюджетной системы РФ.

Органы казначейства осуществляют контрольные функции во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти, налоговыми, правоохранительными органами и банками. Материалы по фактам нарушений, за которые предусмотрена уголовная ответственность, передаются правоохранительным органам. В определенных случаях органы казначейства предъявляют иски в суд и в арбитражный суд.

В соответствии с Положением о Федеральном казначействе РФ, утвержденным Постановлением Совета Министров – Правительства РФ «О Федеральном казначействе РФ»¹ от 27 августа 1993 г. № 864, органы Федерального казначейства могут применять определенные меры принуждения.

Одной из мер принуждения, применяемых органами Федерального казначейства, является бесспорное списание бюджетных средств, используемых не по целевому назначению.

Бесспорное списание бюджетных средств с лицевых счетов получателей бюджетных средств осуществляется на основе постановления, подписанного руководителем (заместителем руководителя) соответствующего органа Федерального казначейства.

Списание средств с лицевых счетов бюджетных учреждений без их распоряжения осуществляется в случаях, предусмотренных бюджетным законодательством. Порядок списания средств подробно регламентируется ст. 285-288 Бюджетного кодекса РФ.

7. Комитет Российской Федерации по финансовому мониторингу.

В соответствии с Федеральным законом «Об организации противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем»² от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ и Указом Президента РФ «Об уполномоченном органе по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем»³ от 1 ноября 2001 г. № 1263 в структуре Министерства финансов РФ был образован Комитет Российской Федерации по финансовому мониторингу (далее – КФМ России).

В соответствии с Положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ¹ от 2 апреля 2002 г. № 211^, КФМ России является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным принимать меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

КФМ России ежегодно представляет в Минфин РФ отчет, а в Правительство РФ доклад о своей деятельности в данной сфере.

КФМ России возглавляет председатель, обязанности которого исполняет первый заместитель министра финансов РФ.

Основными задачами Комитета являются:

• сбор, обработка и анализ в установленном порядке информации, документов, сведений и иных материалов об операциях, сделках с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих контролю в соответствии с законодательством РФ о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем;

• создание единой информационной системы и ведение федеральной базы данных в названной сфере;

• направление соответствующей информации в правоохранительные органы в соответствии с их компетенцией; при наличии достаточных оснований, свидетельствующих о том, что операция (сделка) с денежными средствами или иным имуществом связана с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем;

• осуществление в соответствии с международными договорами РФ взаимодействия и информационного обмена с компетентными органами иностранных государств в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем.

Определенные функции финансового контроля выполняет Главное контрольное управление Президента РФ в соответствии с Положением о Главном контрольном управлении, утвержденным Указом Президента РФ² от 16 марта 1996 г. № 383. Как структурное подразделение Администрации Президента, оно подчиняется непосредственно Президенту РФ, но взаимодействует со всеми органами исполнительной власти. Среди его функций: контроль за деятельностью органов контроля и надзора при федеральных органах исполнительной власти, подразделений Администрации Президента, органов исполнительной власти субъектов Федерации; рассмотрение жалоб и обращений граждан и юридических лиц.

Главное контрольное управление наделено правом требовать от руководителей государственных органов, организаций и предприятий представления документов, материалов и любой другой информации, необходимой для проведения проверок; привлекать к проверкам специалистов и представителей правоохранительных органов, направлять предписания об устранении финансовых нарушений. Но оно не имеет права самостоятельно применять какие-либо санкции к нарушителям финансовой дисциплины. Материалы об этом направляются в соответствующие контрольные или правоохранительные органы для принятия соответствующих мер.

Местный финансовый контроль осуществляют органы местного самоуправления, которые в соответствии со ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти. Большое значение для развития местного самоуправления имеет Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. В соответствии с Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»² от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ органам местного самоуправления предоставлено право привлекать аудиторов для контроля за исполнением местных бюджетов, а также создавать муниципальную налоговую службу – для сбора местных налогов и муниципальное казначейство – для управления средствами местной казны и обслуживания исполнения местного бюджета.

Внутренний финансовый контроль осуществляется руководителями министерств, ведомств, комитетов, других органов исполнительной власти, специально созданными в этих органах контрольно-ревизионными подразделениями. В МВД РФ, например, финансовый контроль осуществляется руководителями МВД России, МВД, ГУВД и другими подразделениями непосредственно и через соответствующую финансовую службу. В системе МВД России создана контрольно-ревизионная служба. Общее руководство контрольно-ревизионной работой в системе МВД России осуществляет контрольно-ревизионное управление МВД России.

Независимый финансовый контроль (аудиторский) осуществляется аудиторами (аудиторскими фирмами).