3. Тенденции развития законодательства о социальном обеспечении

Законодательство права социального обеспечения не стоит на месте, оно развивается наравне с обществом, разрешая его социальные проблемы.

Развитие и реформация законодательства в системе социального обеспечения населения в последние годы обусловило следующие его особенности:

- примерно 73% всех средств на социальное обеспечение населения тратится через систему социального страхования, главным образом на пенсии, на которые расходуется около 2/3 всех средств на социальное обеспечение населения;

- реализованные в 2008–2010 гг. меры, направленные на повышение размера пенсионного обеспечения (индексации размера пенсий, валоризация и введение социальной доплаты к пенсии), привели к тому, что пенсии, составлявшие в 2007 г. 5,0% ВВП, выросли к 2009 г. до 7,2% ВВП, а в 2010 г. достигли уровня 10% ВВП, что потребовало увеличить совокупный трансферт из федерального бюджета до 5,2% ВВП и обусловило повышение страховых взносов в 2011 г. с 26 до 34%;

- приоритеты социальной политики как на федеральном, так и на региональном уровне приводят к тому, что все больше ресурсов сосредоточивается на помощи гражданам пожилого возраста, что ранее объяснялось низкими (ниже прожиточного минимума) размерами значительного числа пенсий. С введением социальной доплаты к пенсии основной категорией, нуждающейся в социальной поддержке, становятся малоимущие семьи с детьми;

- подавляющая часть средств социальной помощи тратится на категориальные льготы: на их долю приходится около 90% всех средств на социальную помощь. Это характерно как для выплат федерального уровня, так и для региональных выплат. Средства, которые идут на адресные программы, невелики и распылены по отдельным видам пособий и выплат;

- монетизация системы категориальных льгот, начатая в 2005 г., по-прежнему оставляет место значительному распространению натуральных форм категориальных льгот: если обеспечение топливом и оплата за телефон предоставляются в основном в денежной форме, то социальная поддержка по оплате жилья и коммунальных услуг, по оплате проезда на транспорте, на изготовление и ремонт зубных протезов, на протезно-ортопедическую помощь и предоставление технических средств реабилитации предоставляется в основном в натуральном виде, хотя и здесь видны некоторые положительные сдвиги.¹

Формирующийся массив законодательства показывает, насколько многоаспектна и многогранна палитра правовых норм, регулирующих отношения в сфере социального обеспечения. На сегодняшний день нет отрасли права, которая хотя бы в малой степени не затрагивала вопросы социального обеспечения.

Потребность в дальнейшем совершенствовании законодательства о социальном обеспечении обусловлена, как новыми задачами, стоящими перед государством в социальной сфере, так и теми проблемами, необходимость решения которых вытекает из ранее принятых актов.

Частые изменения и дополнения, вносимые в законы, осложняют правоприменительную практику. Не менее трудная ситуация складывается тогда, когда во вновь принятых законах содержатся принципиально иные подходы к реализации гражданами их социальных прав через систему социального обеспечения. Отсутствие единой правовой базы в этих случаях приводит к пробелам и противоречиям в законодательстве, что не позволяет гражданам реализовать свои права в полном объеме. В таких условиях важно видеть перспективу развития законодательства и заранее определять основные концептуальные направления этого развития.

Существуют множество мнений по поводу направлений развития системы социального обеспечения в РФ.

К одному из них можно отнести переход от пенсионного страхования к борьбе с бедностью. Его сформулировал Назаров Владимир Станиславович – кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник Научного направления "Макроэкономика и финансы".

Его суть заключается в том, что существующая распределительная пенсионная система финансово несостоятельна. Дефицит бюджета ПФР в 2010 г. составил около 2,9% ВВП, в 2011 г., по оценкам ПФР, он сократится до 1,8% ВВП. Однако реальная зависимость пенсионной системы от бюджета выше: совокупный трансферт из федерального бюджета в ПФР вырос с 1,6% ВВП в 2008 г. до 5,2% ВВП в 2010 г. Если перед пенсионной системой ставить цель страхования утраченного заработка (т.е. достижения определенного коэффициента замещения, например, в 40%), то в 2010–2050 гг. придется либо увеличивать трансферт из федерального бюджета каждые 5 лет на 1 процентный пункт ВВП, либо повышать ставку пенсионных взносов на 1 процентный пункт каждый год. Во многом это обусловлено объективным демографическим процессом старения населения.

Одновременно с сокращением возможности финансировать систему пенсионного страхования в постиндустриальном обществе снижается и потребность в данной социальной системе. Это объясняется следующими факторами:

а) сфера применения тяжелого физического труда стремительно сокращается, а возможность заниматься умственным трудом, как правило, сохраняется значительно дольше;

б) медицинские технологии позволяют продлить трудоспособный возраст;

в) системы образования становятся более гибкими, позволяя адаптировать пожилых людей к потребностям рынка труда;

г) общий рост благосостояния, расширение возможностей инвестиций в человеческий капитал и возможностей финансовых институтов по предоставлению индивидуальных пенсионных планов и страховок в случае утери трудоспособности делают более привлекательными частные сбережения и инвестиции, так как они, в отличие от государственной пенсионной системы, учитывают индивидуальные предпочтения и риски граждан;

д) в семьях, как правило, работают оба супруга, что увеличивает стабильность семейного бюджета в случае временной или постоянной нетрудоспособности одного из членов семьи.

Одновременное снижение финансовой состоятельности распределительной пенсионной системы и потребности в ней в постиндустриальном обществе определяют необходимость перехода к пенсионной системе, включающей следующие три составляющие:

− добровольная частная пенсионная система, состоящая из любых накоплений граждан и инвестиций в человеческий капитал;

− обязательная накопительная пенсионная система;

− страховка от бедности в случае нетрудоспособности;

Страховка от бедности в случае нетрудоспособности означает трансформацию пенсии в социальное пособие. Получение пособия нецелесообразно привязывать к достижению какого-либо возраста, так как человек может оказаться в безысходной жизненной ситуации и до 60 лет, а может вполне преуспевать и в 90 лет. Пособие должно быть ориентировано на прожиточный минимум пенсионера. Финансирование пособия может осуществляться за счет налогов общего покрытия, а не отдельных страховых взносов.

Описанное выше «переформатирование» классической пенсии в «пособие для людей, находящихся в трудной жизненной ситуации» обладает следующими преимуществами: увеличиваются стимулы к труду, стимулируются рождаемость и инвестиции в человеческий капитал, в массовое сознание внедряется стремление продлить время активной жизни, в том числе больше заботиться о своем здоровье.

На данный момент можно выделить два основных направления государственного развития системы социальной поддержки населения, первое из которых – это постепенное введение и развитие системы соплатежей со стороны населения при получении социальных услуг различных видов, а второе содействие развитию некоммерческих организаций, предоставляющих социальные услуги населению, постепенное наращивание доли услуг, производящихся в некоммерческом секторе.

На сегодняшний день, правительством были рассмотрены основные направления бюджетной политики на 2015–2017 годы. Несмотря на все потенциальные риски бюджет остается социально ориентированным. На эти цели направляется почти 60 процентов всех расходов. Так, на выплату пенсий и зарплат только в федеральном бюджете 2015–2017 годов заложено более 2,7 триллиона рублей.¹

Также, 100 миллиардов рублей запланированы в качестве трансфертов в бюджет Пенсионного фонда в 2015 году. Доходы Пенсионного фонда России в следующем году составят 7,4 триллиона рублей, а расходы – 7,5 триллиона, и они возрастают в 2016 и 2017 годах на довольно значительные суммы.

Второе из отмеченных ранее направлений развития системы социальной поддержки населения – усиление доли и роли некоммерческого сектора в производстве услуг – оказывает положительное влияние на возможность сокращения объем расходов на содержание государственных учреждений. Тем самым, оказать содействие в реализации модернизации системы социального обеспечения населения, путем внедрения негосударственных источников финансирования.

Одной из проблем социального обеспечения являться то, что в системе источников права социального обеспечения нет единого, законодательно закрепленного свода принципиальных положений, что не позволяет последовательно развивать эту отрасль законодательства и права и, напротив, создает благодатную почву для его частых изменений в силу финансовых и иных конъюнктурных обстоятельств. В этой связи весьма актуальным становится вопрос систематизации права социального обеспечения обеспечение.

Сама по себе данная тема не нова и рассматривалась различными исследователями. О необходимости кодификации законодательства о социальном обеспечении на страницах юридических изданий говорилось неоднократно, но перевести научные дебаты в практическую плоскость до сих пор не удавалось. Задача кодификации законодательства о социальном обеспечении требует решения многих концептуальных вопросов, и в этой связи на ближайшее будущее является одним из актуальных направлений развития права социального обеспечения.¹

Объем нормативного материала в данной сфере постоянно увеличивается, при этом, несмотря на то что многие группы общественных отношений теперь регулируются федеральными законами, объем подзаконного и ведомственного нормотворчества от этого не уменьшается.

Социально-обеспечительное законодательство бессистемно, противоречиво и сложно в применении, поскольку действующее законодательство о социальном обеспечении подвергается частым хаотичным, бессистемным изменениям, что нарушает логическую связь между правовыми категориями, используемыми законодателем. Законодательству о социальных выплатах как неотъемлемой части социально-обеспечительного законодательства также свойственна эта тенденция.

Неточности и расхождения в понятийном аппарате в области социальных выплат, негативно влияют на качество нормативно-правовых актов и осложняют правоприменительную деятельность. Учащаются случаи, когда для обозначения одного и того же явления используются разные слова и словосочетания, что нарушает требование терминологического единства. Законодательство, регулирующее отношения по предоставлению социальных выплат, характеризуется недостаточной терминологической проработкой, отсутствием ясных и точных определений, единообразия применения юридических терминов.

Очевидно, что законодательство о социальном обеспечении нуждается в серьезном и концептуальном пересмотре, результатом которого должен стать единый сводный отраслевой кодифицированный акт. Иные способы упорядочения нормативных предписаний, такие как инкорпорация и консолидация, также могут быть использованы, но в качестве вспомогательного средства. Разработка и принятие в ближайшее время Кодекса социального обеспечения задача гораздо более насущная, поскольку это основной способ преодоления множественности нормативных актов, пробелов и противоречивости правового регулирования.

О необходимости кодификации законодательства о социальном обеспечении на страницах юридических изданий говорилось неоднократно, к примеру, Васильева Ю.В. Васильева Ю.В. Кодификация законодательства о социальном обеспечении: основы законодательства или кодекс? // Известия вузов. Правоведение. 2009. N 4. С. 109 - 116., Виноградова З.Д. Виноградова З.Д. Кодификация законодательства о социальном обеспечении // Вопросы социального обеспечения: Сб. науч. трудов. Вып. 14. М., 1983. С. 25 - 26., Толоконский В.А. Социальный кодекс РФ: проблемы кодификации законодательства о социальном обеспечении / А.В. Усс, В.А. Толоконский, В.И. Иванков, В.Н. Лисица. Новосибирск, 2004. С. 56., но перевести научные дебаты в практическую плоскость до сих пор не удавалось. Возможно, с усилением внимания российских парламентариев к вопросам кодификации данная ситуация изменится.

Множественность нормативно-правовых актов о социальном обеспечении, сложность их языка и стиля не могут обеспечить адекватного понимания и принятия их гражданами, среди которых немало людей с ограниченными возможностями, тем более, что законодательные положения о доступности и бесплатности юридической помощи бездействуют. Это влечет социальную напряженность, сопротивление проводимым реформам (нередко - ввиду их непонимания), страх быть обманутыми государством.

Если кодификация в должной мере будет ориентирована на граждан, то сможет упростить и качественно улучшить процесс восприятия ими законодательства о социальном обеспечении. А планируемый кодекс станет для населения России важнейшим источником знаний о своих правах в данной области.