Б 012 осень 15-16_ Готово / Учебники / Административное / Административные наказания_Максимов _09
.pdfблизка порядку исполнения постановления об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства.
Проблемы применения административного выдворения - высылки как достаточно распространенной меры ответственности, затрагивающей экстерриториальные аспекты межгосударственных отношений, не могли оставаться и вне сферы защищаемых международным правом ценностей в области прав человека. Международное правотворчество и правоприменительная практика выработали ряд новых критериев допустимой высылки иностранного лица и лица без гражданства за пределы определенного государства, учет которых национальными органами государства является обязательным в силу конституционного условия приоритета международного права над внутригосударственным. Наибольшее развитие такие критерии получили в праве Совета Европы и юрисдикционной деятельности его межгосударственных органов по защите прав человека. В силу ст. ст. 2 и 4 Протокола от 16 сентября 1993 г. N 4, дополняющего содержание Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, европейская правовая система в этой части следует, по сути, указанию на запрет высылки каждого, кто на законных основаниях находится на территории какого-либо государства. В то же время, учитывая суверенные интересы государств - членов Совета Европы как блюстителей общественных интересов, этим же документом допускаются определенные отступления от такого запрета, если такие отступления предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах государственной безопасности или общественного спокойствия, для поддержания общественного порядка, предотвращения преступлений, охраны здоровья или нравственности или для защиты прав и свобод других лиц (п. 3 ст. 2 Протокола N 4). Как показывает практика рассмотрения в Европейском суде по правам человека дел, связанных с применением высылки к иностранным гражданам и лицам без гражданства, в части допустимости высылки указанных лиц всякое государство может оправдать такое вмешательство, если оно: предусмотрено законом; является необходимым в демократическом обществе; преследует правомерную цель <1>. Причем такое оправдание, что неоднократно доказывала практика Европейского суда по правам человека, должно иметь место не только с позиции оценки государственно-властного вмешательства в право каждого на свободу передвижения и свободу выбора местожительства, но и с точки зрения оценки взаимосвязанных в результате такого вмешательства ограничений других производных отсюда прав и свобод. К примеру, в деле "Серинг против Соединенного Королевства" Европейский суд по правам человека пришел к выводу о том, что высылка или выдача лица могут нарушать ст. 3 Конвенции о защите прав человека и основных свобод в случаях, когда есть серьезные причины полагать, что данное лицо в принимающем государстве станет жертвой бесчеловечного или унижающего достоинство обращения <2>; в деле "Беррехаб против Нидерландов" Европейский суд по правам человека пришел к выводу о том, что высылка или выдача лица могут нарушать и ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод в случаях, когда есть серьезные причины полагать, что такое вмешательство может нарушить семейную жизнь данного лица - разорвать отношения между супругами, возникшие вследствие законного и подлинного брака, - если оно не оправдывается крайней социальной необходимостью <3>.
--------------------------------
<1> См., например: решения Европейского суда по правам человека от 26 марта 1992 г. "По делу Бельджуди (Beldgoudi) против Франции" (извлечение) // Европейский суд по правам человека: Избранные решения / Редкол.: В.А. Туманов и др. Т. 1. С. 730 - 742; от 15 ноября 1996 г. "По делу Чахал (Chahal) против Соединенного Королевства" (извлечение) // Европейский суд по правам человека: Избранные решения / Редкол.: В.А.
Туманов и др. Т. 2. С. 260 - 295.
261
<2> См.: решение Европейского суда по правам человека от 7 июля 1989 г. "По делу Серинг (Soering) против Соединенного Королевства" (извлечение) // Европейский суд по правам человека: Избранные решения / Редкол.: В.А. Туманов и др. Т. 1. С. 637 - 658.
<3> См.: решение Европейского суда по правам человека от 21 июня 1988 г. "По делу Беррехаб (Berrehab) против Нидерландов" (извлечение) // Европейский суд по правам человека: Избранные решения / Редкол.: В.А. Туманов и др. Т. 1. С. 591 - 597.
Таким образом, следует сделать вывод о том, что в содержательном плане под установленные Европейским судом по правам человека "конвенциальные" критерии высылки подпадает и административное выдворение, применение которого без их учета может вполне расцениваться как нарушение Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, влекущее за собой международно-правовую ответственность Российской Федерации. Вместе с тем нельзя не воспринять и того обстоятельства, что положения названной Конвенции под влиянием интерпретационной деятельности Европейского суда по правам человека находятся в постоянном развитии и с учетом уровня формирования европейского правового пространства будут усиливать, как следовало бы понимать, именно правозащитные механизмы, что требует не менее постоянного внимания и изучения со стороны как законодательных, так и правоприменительных органов Российского государства.
§ 8. Дисквалификация как мера административного наказания
Среди административных наказаний, установленных КоАП РФ и применяемых за нарушение трудовых прав граждан к должностным лицам организаций, особо выделяется дисквалификация <1>, которая в числе прочих мер административной ответственности появилась "совершенно неожиданно" <2> с принятием КоАП РФ. Правовое содержание дисквалификации как вида административного наказания было заимствовано, хотя и в несколько усеченном варианте, из УК РФ <3>, определяющего такой вид наказания, как лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (ст. 47). Поэтому изначально установим общий правовой характер дисквалификации как самостоятельного вида административного наказания.
--------------------------------
<1> Термин "дисквалификация" происходит от латинского слова "qualificatio" (qualis - какой по качеству; facere - делать); в переводе на русский язык применительно к трудовому праву отличают квалификацию работы и квалификацию отдельных работников. Квалификация работы представляет собой характеристику определенного вида работы, устанавливаемую по степени ее сложности, ценности и ответственности. Под квалификацией работника понимается степень и вид профессиональной обученности, наличие у него знаний, умений и навыков, необходимых для выполнения им определенной работы (см.: Современный словарь иностранных слов. М., 2000. С. 204).
<2> См.: Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под ред. Ю.М. Козлова. С. 73.
<3> В трактовке дисквалификации (КоАП РФ) как "своеобразном аналоге" лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (УК РФ) сходятся многие ученые-административисты (см.: Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под общ. ред. Э.К. Ренова. С. 55; Шергин А.П. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. С. 53).
Понятие "дисквалификация" впервые было введено ранее действовавшим Федеральным законом от 8 января 1998 г. N 6-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" <1>. Вместе с тем из истории развития административно-деликтного законодательства мы
262
можем увидеть "зачатки" дисквалификации в актах социалистического законодательства, когда признаки данного наказания так или иначе проявлялись в других мерах ответственности. Еще в 1921 г. Декретом СНК РСФСР предусматривалось полномочие дисциплинарных товарищеских судов налагать такое наказание, как запрещение занимать выборные и ответственные должности на соответствующем предприятии или учреждении на срок до шести месяцев <2>. В дальнейшем законодатель сохранял данный вид наказания, в каких-то случаях частично модифицируя его, но в целом (по своей содержательной характеристике) оно оставалось без существенных изменений, т.е. предусматривало ограничение права на осуществление отдельных трудовых прав на определенный срок <3>. Причем для целей размежевания рассматриваемой нами меры с существовавшим наряду с ней таким уголовным наказанием, как "увольнение от должности с запрещением занятия той или другой должности или без этого" <4>, законодатель, по сути, сделал недвусмысленное указание на допустимость административного лишения права занимать ответственные должности или запрещения работать в той или иной местности и, следовательно, легализовал, как мы бы сейчас определили, институт административной дисквалификации <5>. Дальнейшее законодательное регулирование данной меры позволяет рассматривать ее как самостоятельный, но не имеющий ярко выраженного карательного характера вид административного принуждения <6>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 222.
<2> См.: п. "ж" ст. 9 Декрета СНК РСФСР от 5 апреля 1921 г. "Положение о дисциплинарных товарищеских судах" // СУ РСФСР. 1921. N 23 - 24. Ст. 142.
<3> Указанные ограничения выражались в форме таких наказаний, как лишение права состоять на советской службе в течение шести месяцев (см. ст. 3 Декрета СНК РСФСР от 12 апреля 1919 г. "О воспрещении самовольного перехода советских служащих из одного ведомства в другое" // СУ РСФСР. 1919. N 18. Ст. 204); лишение права занимать ответственные должности в государственных органах до двух лет (см. п. "д" ст. 9 Постановления ВЦИК от 7 июля 1923 г. "Положение о дисциплинарных судах" // СУ РСФСР. 1923. N 54. Ст. 531); увольнение от должности с воспрещением на срок до двух лет работать в качестве судьи, прокурора и следователя (см. п. "г" ст. 7 Постановления ЦИК СССР и СНК СССР от 25 мая 1927 г. "О порядке дисциплинарной ответственности работников военных трибуналов и военной прокуратуры" // СЗ СССР. 1927. N 31. Ст. 313); увольнение с воспрещением на срок до одного года службы на транспорте вообще или на определенных должностях (см. п. "ж" ст. 3 Положения о дисциплинарных взысканиях на транспорте, утвержденного Постановлением ЦИК СССР и СНК СССР от 3 ноября 1930 г. N 47/603а); увольнение с воспрещением на срок до одного года службы на водном транспорте вообще или на определенных должностях (см. п. "и" ст. 21 Устава о дисциплине рабочих и служащих водного транспорта Союза ССР 1934 г.); увольнение с воспрещением на срок до одного года службы в органах связи вообще или на определенных должностях (см. п. "и" ст. 20 Устава о дисциплине работников связи Союза ССР 1935 г.); отстранение от работы адвоката на срок до шести месяцев (см. п. "г" ст. 27 Положения об адвокатуре СССР, утвержденного Постановлением СНК СССР от 16 августа 1939 г. N 1219 // СЗ СССР. 1939. N 49. Ст. 394); увольнение со службы с запрещением работать в лесной охране на срок до двух лет (см. п. "е" ч. 4 ст. 26 Положения о государственной лесной охране Союза ССР, утвержденного Постановлением СНК СССР от 26 августа 1939 г. N 1281 // СЗ СССР. 1939. N 51. Ст. 426); увольнение с запрещением на срок до одного года работы в органах связи вообще или на определенных должностях, последнее только с утверждения наркома или его заместителей (см. п. "з" § 18 Устава о дисциплине работников связи Союза ССР, утвержденного Постановлением СНК СССР от 28 сентября 1939 г. N 1586 // СЗ СССР. 1939. N 54. Ст. 487).
263
<4> Пункт "з" ст. 20 УК РСФСР 1926 г.
<5> См.: ст. 7 Постановления СНК СССР от 4 июня 1936 г. N 988 "Постановление Комиссии Советского Контроля при СНК Союза ССР о рассмотрении жалоб трудящихся" // СЗ СССР. 1936. N 31. Ст. 276.
<6> См.: подп. "з" п. 7 Положения о Государственном комитете СССР по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и горному надзору, утвержденного Постановлением Совета Министров СССР от 25 марта 1982 г. N 232 // СП СССР. 1982. N 11. Ст. 64.
КоАП РФ определяет дисквалификацию как лишение физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством РФ (ч. 1 ст. 3.11 КоАП РФ), что свидетельствует об учете принципа эквивалентности применяемого наказания и личности правонарушителя (должностного лица, умышленно нарушавшего трудовые права работников повторно) законодателем. Административно-деликтный закон предусматривает также субъектную направленность данного вида административного наказания. Дисквалификация может быть применена к лицам, осуществляющим организационно-распорядительные или административнохозяйственные функции в органе юридического лица, к членам совета директоров, а также к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в том числе к арбитражным управляющим (ч. 3 ст. 3.11 КоАП РФ). Формальную характеристику этого наказания дополняют к тому же его юрисдикционный и количественный критерии: дисквалификация назначается судьей и устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет (ч. ч. 1 и 2 ст. 3.11 КоАП РФ). По существу, речь в ст. 3.11 КоАП РФ идет о запрете занимать определенные должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций юридического лица при осуществлении им предпринимательской деятельности, в течение установленного судьей срока.
Дисквалификация может быть применена в том случае, если она предусмотрена в санкциях соответствующих статей КоАП РФ. В целом закон определяет 21 состав административных правонарушений, санкциями которых установлена данная мера административной ответственности. При этом известная суровость такой меры еще не приводит к четкому суждению о том, при каких конкретно обстоятельствах, характеризуемых как частный случай административно-противоправного проявления, применение дисквалификации представляется уместным. Однако как излишняя осторожность судов в применении такого административного наказания, так и учет лишь фактических оснований его назначения не могут оправдать цели законодательного установления такой меры административной ответственности. Очевидно, что одного фактического основания еще не достаточно для применения указанной меры, на что обращается внимание уже и в разъяснениях ряда судов субъектов РФ <1>. Отсюда, учитывая формальную новизну дисквалификации как самостоятельного вида административного наказания, было бы целесообразным провести ее анализ прежде всего с точки зрения адекватности правоограничительного режима дисквалификации конституционным условиям ограничения прав и свобод человека и гражданина.
--------------------------------
<1> См.: Обзор судебной практики Верховного суда Чувашской Республики от 4 марта 2004 г. "О некоторых вопросах практики применения судами Чувашской Республики Кодекса РФ об административных правонарушениях".
264
Анализ ст. 55 Конституции РФ позволяет выделить три взаимообусловленных правовых условия, при которых права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены:
1)только федеральным законом;
2)только в той мере, в какой это необходимо;
3)в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Первое условие вполне аргументированное. Необходимость правовой регламентации конституционных ограничений в виде федерального закона обусловливается тем, что регулирование прав и свобод человека и гражданина отнесено Конституцией РФ к ведению Российской Федерации (п. "в" ст. 71). Принимая во внимание вышесказанное, заметим, что дисквалификация применяется только в качестве основного административного наказания и устанавливается только КоАП РФ (федеральным кодифицированным законом, содержащим правовые нормы, нарушение которых приводит к наступлению административной ответственности), т.е. административное наказание в виде дисквалификации применяется за правонарушения, включенные в федеральный закон, и только тогда, когда санкция конкретной статьи предусматривает данное наказание.
Таким образом, законодатель, учитывая специфику и особенности применения дисквалификации как "федерального наказания", вводит для субъектов РФ ряд ограничений, установленных на случай принятия ими административно-деликтных законов. Исходя из логики применения дисквалификации не может быть такого, чтобы физическое лицо, дисквалифицированное судьей на территории одного субъекта РФ, занимало аналогичную должность в органе управления организации другого субъекта РФ.
Витоге получается правовая ситуация, когда юридические последствия применения дисквалификации судьей районного суда распространяются на всю территорию РФ.
Другие конституционно допустимые условия правоограничения дают определенный правовой ориентир законодателю. При назначении наказания необходимо соблюсти соразмерность ограничения права или свободы и применяемой санкции, чтобы не допустить тем самым произвола органов власти и должностных лиц. Сущность рассматриваемого наказания как меры административной ответственности определяется и целями его применения. Оно применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем (частная превенция), так и другими лицами (общая превенция). С точки зрения же конституционно значимых целей дисквалификация применяется для защиты трудовых прав граждан и правил осуществления предпринимательской деятельности.
Дисквалификация носит жесткий превентивный характер: лицу (руководителю организации), совершившему правонарушение с использованием своего служебного положения, на определенный период запрещается занимать руководящие должности или заниматься определенной профессиональной деятельностью, по которым у человека имеются опыт и навыки работы и которые приносят ему основной доход для существования его и (или) членов его семьи.
Необходимо отметить также, что сфера применения административного наказания в виде дисквалификации весьма ограничена. Она может быть применена только к физическому лицу, наделенному правомочиями должностного лица, выполняющему организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции юридического лица (руководитель юридического лица, его заместители, заведующие хозяйством), к членам совета директоров, а также к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в том числе к арбитражному управляющему. Примечательно, что в число указанных должностных лиц, в отношении которых применяется дисквалификация, не включены такие субъекты
265
административной ответственности, как представители власти: лица, наделенные в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от них (депутаты, работники правоохранительных органов). Очевидно, что к данной категории должностных лиц применяются аналогичные меры уголовной и дисциплинарной ответственности (например, лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, включая запрещение занимать должности на государственной службе, в органах местного самоуправления).
Рассматриваемый вид административного наказания невозможно воспринимать в том значении, что лицу, совершившему административное правонарушение, запрещено работать в той или иной отрасли хозяйства, здравоохранении, промышленности либо в организации и что тем самым оно лишается возможности реализовать свою трудовую функцию и право на труд в целом. Он может работать инженером, преподавателем, строителем, продавцом, временно утратив потенциал выполнять организационнораспорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица. В частности, дисквалифицированный директор предприятия может занимать неруководящие должности в этой же организации, главный инженер - должность инженера, главный бухгалтер - должность бухгалтера.
Дисквалификация относится к "судебным" административным наказаниям. Это обусловлено тем, что указанное административное наказание существенно затрагивает конституционные права человека, в данном случае речь идет об ограничении прав на труд и на свободное распоряжение своими способностями к труду, а также использовании своих способностей для предпринимательской деятельности. Поэтому правильное применение дисквалификации как вида наказания требует судейской квалификации. Причем данный вид наказания применяется судьей на основе материалов, подготовленных государственной инспекцией труда, и характеризуется лишением права занимать соответствующие должности на определенный период по усмотрению судьи на всей территории РФ независимо от того, в какой организации произошло нарушение трудовых прав работников и на территории какого субъекта РФ было вынесено постановление о назначении такого наказания.
Дисквалификация относится к срочным видам наказания и определяется временным лимитом на срок от шести месяцев до трех лет. Данная санкция является относительноопределенной, поэтому временные рамки претерпевания правовых лишений устанавливаются по усмотрению судьи с учетом характера правонарушения, личности виновного и иных обстоятельств совершения правонарушения. Указанные сроки исчисляются в месяцах или годах, а день окончания исполнения наказания определяется в постановлении о назначении дисквалификации. Срок лишения физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет) не может быть сокращен. За административные правонарушения, влекущие применение дисквалификации, лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся - одного года со дня обнаружения.
Постановление о дисквалификации за нарушение законодательства о труде и об охране труда и за правонарушения, предусмотренные гл. 14 КоАП РФ, выносится судьей районного суда. Административное наказание в виде дисквалификации назначается судьей арбитражного суда за правонарушения, предусмотренные гл. 14 КоАП РФ (за исключением ч. 4 ст. 14.25), при условии что они совершены индивидуальным предпринимателем.
Административное наказание в виде дисквалификации исполняется незамедлительно лицом, привлеченным к административной ответственности, путем прекращения управления юридическим лицом (ч. 1 ст. 32.11 КоАП РФ), т.е. посредством прекращения
266
договора (контракта) с дисквалифицированным лицом на осуществление им деятельности по управлению юридическим лицом (ч. 2 ст. 32.11 КоАП РФ). При заключении договора (контракта) на осуществление деятельности по управлению юридическим лицом уполномоченное заключить договор (контракт) лицо обязано запросить информацию о наличии дисквалификации физического лица. Таким образом, дисквалификация является юридически оперативной мерой административной ответственности, влекущей всякое и немедленное (властно-обязывающее) прекращение формальной и фактической связи дисквалифицированного лица с должностными полномочиями, в том числе обязанностями. Дисквалификация является самодостаточной мерой административного принуждения карательного характера, отличной (в силу длительности обусловленных ею правоограничений) от мер обеспечения юрисдикционного производства по делам об административных, уголовных правонарушениях.
По истечении срока дисквалификации полномочия подвергнутого ей лица восстанавливаются в форме возобновления возможности занимать руководящие должности и осуществлять конкретный вид предпринимательской деятельности. Речь идет о восстановлении правомочий лица, которые были временно приостановлены, когда гражданин может свободно использовать и распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности, профессию.
Дисквалификацию как меру ответственности должностных лиц следует отграничивать от схожей правовой категории "отстранение от работы" (ст. 76 ТрК РФ <1>). Рассматриваемые категории различаются как по формальным признакам, так и по правовым последствиям применения указанных мер. Отстранение от работы работодателем представляет собой временный акт освобождения работника от выполнения своей трудовой функции до устранения обстоятельств, послуживших основанием для отстранения, при этом, как правило, выплата заработной платы приостанавливается; в то время как сущность дисквалификации должностного лица проявляется посредством применения соответствующего предписания, вынесенного в установленном законом порядке судом, требующего от определенного адресата осуществить указанные в акте действия (прекращение трудового договора дисквалифицированного лица на осуществление им деятельности по управлению юридическим лицом).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 1. Ч. I. Ст. 3.
В то же время дисквалификацию необходимо отграничивать и от аналогичного ей уголовного наказания. В отличие от дисквалификации лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью применяется за совершение преступления, может быть как основным (на срок от года до пяти лет), так и дополнительным (на срок от шести месяцев до трех лет) наказанием, влечет за собой судимость и может применяться к государственным служащим и должностным лицам органов местного самоуправления.
Вышеизложенное позволяет сформировать мнение о дисквалификации как правовом последствии правонарушения (санкции), которое выступает в форме лишения или ограничения соответствующих прав на определенный срок и осуществляется в особом порядке. Существование же такой меры административной ответственности вызвано необходимостью и целесообразностью использования дисквалификации как санкции, назначаемой за противоправное действие руководящих лиц организации и ведущей к корреляции поведения названных субъектов, а также гарантирующей целостность системы социально-трудовых отношений в современном российском обществе. Как точно выражается по данному поводу М.С. Студеникина, "применение такого административного наказания будет служить дополнительным рычагом в руках государства для усиления его влияния на ход экономических процессов" <1>.
--------------------------------
267
<1> Студеникина М. Основные новеллы Кодекса РФ об административных правонарушениях. С. 6.
Но для целей такого усиления дисквалификация как новый вид административного наказания нуждается в отлаженном механизме ее реализации. Такой механизм в целом определяется ст. 32.11 и отчасти другими статьями КоАП РФ. Вместе с тем не со всеми, даже формальными, критериями может быть согласована дисквалификация. Учитывая, что природа дисквалификации - широкое поле для доктринального исследования, где немаловажную роль должна сыграть в том числе и судебная практика, продемонстрируем свой тезис лишь на примере рассмотрения вопросов практического применения ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ к дисквалифицированному лицу.
В правовой теории и практике общепризнанно считать санкцию как активную отрицательную реакцию государства на противоправное поведение субъекта общественных отношений. Суть такого поведения заключается в нарушении лицом прежде всего обязывающих установок нормативного правового акта. Стало быть, наказание в правовом государстве является имманентным следствием виновного неисполнения лицом своей позитивной обязанности. Вместе с тем наказание само по себе не освобождает лицо от исполнения той обязанности, за неисполнение которой оно было назначено. Таким же образом дело обстоит при регламентации тех видов юридической ответственности, цели которых носят в том числе превентивно-воспитательный характер (в частности, административной). Например, КоАП РФ недвусмысленно определяет, что назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой административное наказание было назначено (ч. 4 ст. 4.1). Данная норма четко ориентирует правоприменителя и правонарушителя прежде всего на то, что реализованное административное наказание не реабилитирует правонарушителя перед лицом тех негативных последствий, которые имели место в связи с его противоправным поведением.
Надлежит предположить здесь также, что административное наказание, являющееся само по себе карательным инструментом государственного принуждения, не ставит перед собой цель восстановления должного (правового) уклада общественных отношений. Она достигается, в частности, посредством придания административному наказанию превентивного воспитательного (исправительного) характера, зиждущегося вместе с тем на дискреции лица, его претерпевшего. Причем такое усмотрение по всем объективным параметрам (идеальным представлениям) должно совпасть с социальными ожиданиями, возлагаемыми в гражданском обществе и правовом государстве на административное наказание. Это разрешает в принципе рассматривать административную ответственность в позитивном правоотношении как опосредованное административным принуждением исполнение обязанности. Иными словами, поскольку речь идет о положении лица, к которому применяется административная ответственность, ее можно определить как состояние принуждения к последующему исполнению нарушенной им же обязанности. Таким образом, смысл ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ заключается в том, что лицо, претерпевшее условия административного наказания, обязано в разумный срок выполнить именно то обязательство, за нарушение которого оно было привлечено к административной ответственности. Например, если за неисполнение беженцем при перемене места пребывания или места жительства обязанности сняться с учета в территориальном органе федерального органа исполнительной власти по миграционной службе, к которому он прикреплен (ст. 18.12 КоАП РФ), на него был наложен административный штраф, то сам факт применения этого наказания не освобождает данное лицо от исполнения обязанности сняться с учета в указанном органе. Однако не со всеми административными наказаниями дело обстоит и должно обстоять подобным образом.
В то же время при всей указанной выше позитивной определенности дисквалификации как вида административного наказания в правоприменительной
268
деятельности обозначился ее разрыв от практической целесообразности. Суды довольно редко применяют дисквалификацию ввиду отсутствия (в отличие от уголовно-правовой и процессуальной обеспеченности назначения аналогичного наказания) должного процессуально определенного механизма ее исполнения. По сводным статистическим данным работы судов, доля лиц, подвергнутых дисквалификации, составила: в 2002 г. - 0,03% <1>, в 2003 г. - 0,002 <2>, в 2004 г. - 0,04 <3>, в 2005 г. - 0,06 <4> и в 2006 г. - 0,04% <5>, что свидетельствует о том, что в структуре административных наказаний за административные правонарушения дисквалификация по количеству применений является пока довольно редко применяемым наказанием. Однако по мере "привыкания" правоприменителя к данной мере административной ответственности представляется, что число случаев применения дисквалификации будет постепенно расти. Сложившаяся же статистика применения обусловлена также постепенным реформированием трудового законодательства <6>, законодательства, регулирующего деятельность коммерческих и (или) некоммерческих организаций, в связи с введением дисквалификации как административного наказания.
--------------------------------
<1> То есть 591 лицо от общего числа правонарушителей, подвергнутых административным наказаниям, - 1741,9 тыс. лиц (см.: Работа судов в Российской Федерации в 2002 году // Российская юстиция. 2003. N 8. С. 76 - 78).
<2> То есть 50 лиц от общего числа правонарушителей, подвергнутых административным наказаниям, - 2819,7 тыс. лиц (см.: Работа судов Российской Федерации в 2003 году // Российская юстиция. 2004. N 4. С. 74 - 75).
<3> То есть 1,4 тыс. лиц от общего числа правонарушителей, подвергнутых административным наказаниям, - 3174,4 тыс. лиц (см.: Обзор деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей в 2004 году // Российская юстиция. 2005. N 6.
С. 39, 41).
<4> То есть 2064 лица от общего числа правонарушителей, подвергнутых административным наказаниям, - 3493,0 тыс. лиц (см.: Обзор деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей в 2005 году // Российская юстиция. 2006. N 10.
С. 68 - 69).
<5> То есть 1524 лица от общего числа правонарушителей, подвергнутых административным наказаниям, - 4086,1 тыс. лиц (см.: Обзор деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей в 2006 году // Российская юстиция. 2007. N 5.
С. 69, 71).
<6> В связи с этим поддержку относительно того, что законодатель принял закон, предусматривающий в качестве дополнительного обстоятельства, служащего основанием для прекращения трудового договора независимо от воли сторон, дисквалификацию работника, влекущей невозможность исполнения работником трудовых обязанностей (см. абз. 4, 5 п. 83 ст. 1 Федерального закона от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации, признании не действующими на территории Российской Федерации некоторых нормативных правовых актов СССР и утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. N 27. Ст. 2878).
Между тем не только административно-юрисдикционные, но и ряд правоприменительных органов все еще может ввести в заблуждение ситуация, связанная с единообразным пониманием предписания ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ при его наложении на нормы того же закона о дисквалификации.
Не менее серьезные трудности вызывает вопрос отграничения дисквалификации от такого уголовного наказания, как лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, назначаемого (применительно к лицам, осуществляющим организационно-распорядительные или административно-
269
хозяйственные функции в органе юридического лица, к членам совета директоров, а также к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в том числе к арбитражным управляющим) в качестве дополнительного и имеющего те же количественные критерии (от шести месяцев до трех лет).
Обозначив ряд возникающих на практике вопросов, связанных с реализацией дисквалификации, мы преследуем цель не преодолеть их проблемное содержание, а достичь единообразного уяснения соприкасающихся положений ст. 3.11 и ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ.
Норма ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ является принципиально новой, несмотря на то что в целом она знакома законодательству РФ, например водному <1>, налоговому <2>, земельному <3> и др. Общий знаменатель аналогичных (схожих) юридических предписаний приводит к единому пониманию сути описываемого правового явления. Законодатель не предполагает в качестве реабилитирующего основания лишь факт привлечения правонарушителя к юридической ответственности. В большинстве случаев роль государства здесь заключается в том числе в необходимости побудить нарушителя надлежаще исполнять свои позитивные обязательства. Данные выводы считаем вполне приемлемыми и для понимания смысла рассматриваемого положения КоАП РФ.
--------------------------------
<1> См.: ч. 2 ст. 68 Водного кодекса РФ. <2> См.: п. 4 ст. 60 и п. 5 ст. 108 НК РФ. <3> См.: п. 2 ст. 74 Земельного кодекса РФ.
Между тем сопоставление с другими нормами КоАП РФ показывает, что в тех случаях, когда законодатель имеет цель пресечь всякое общественно опасное (вредное) уклонение от позитивной обязанности, он прямо и определенно указывает на это в диспозиции нормы, осуществляя тем самым административно-правовую охрану юридически значимых ценностей. Отсюда не следует рассматривать положение ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ как состояние продолжающегося административного преследования, что тем более не дает повода для ее интерпретации как легализованной возможности повторного административного наказания лица за unum ed idem деяние как за несколько самостоятельных правонарушений. Закон, закрепляя обязанность нарушителя и после назначенного административного наказания выполнить ранее им нарушенное или неисполненное обязательство, связывает данную обязанность с интересами всех участников определенных общественных отношений и необходимостью обеспечения ими взаимных обязательств, порождаемых фактом административного деликта. Это отвечает конституционно-правовому требованию о том, что осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц (ч. 3 ст. 17 Конституции РФ).
Таким образом, следует признать, что положение ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ предполагает решение двух взаимообусловленных превентивно-воспитательных задач:
1)конкретной (побудить у правонарушителя добровольно-принудительный мотив исполнения именно той обязанности, за неисполнение которой административное наказание было ему назначено);
2)абстрактной (предвосхитить ложное представление правонарушителя о реабилитирующем характере административного наказания, т.е. впредь освобождающим от исполнения не только нарушенной, но и любой другой аналогичной ей обязанности в будущем).
Будучи связанной с общими правилами назначения административного наказания, ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ обладает регулирующим воздействием на нормы, определяющие правовое содержание каждого вида административного наказания. Закон устанавливает вне всякой зависимости от конкретного административного наказания условие
270