Международные отношения. Евроинтеграция

Ниццкий договор 2001 г. внес также ряд изменений в правовой режим СПСО. Большая часть их касалась полномочий и организационного оформления Европола и Евроюста. К договору была приложена специальная декларация о структуре Евроюста (в соответствии с решениями саммита в Тампере и программой «Брюссель-1») и сформулирована основная задача этой организации: «Содействовать надлежащей координации деятельности национальных органов, уполномоченных осуществлять уголовное преследование, и оказывать помощь в расследовании дел, связанных с организованной преступностью». Ниццкий договор ввел также новое положение о том, что правила, определяющие полномочия Евроюста, должен будет принять Европейский Совет. В перспективе планировалось и создание особого договора о Евроюсте.

Террористический акт 11 сентября 2001 г. в США способствовал дальнейшей активизации сотрудничества европейских стран в сфере СПСО. Осенью 2001 г. на внеочередном саммите Европейского Совета в Брюсселе был принят план действий по борьбе с терроризмом, предусматривающий усиление полицейского и правового сотрудничества, разработку международной правовой базы для антитеррористических действий, противодействие финансированию террористических организаций посредством директивы об отмывании денег, введении единого европейского ордера на арест. Было решено усилить Европол специальным антитеррористическим отделом, наделив его полномочиями для сотрудничества с соответствующими органами США. Параллельно происходили и активные консультации по проблемам интеграции в других правовых сферах, в частности коммунитаризации семейного права, взаимному признанию решений судов по гражданским и коммерческим делам.

Полемика вокруг достаточно неудачной институциональной реформы, неоднозначных последствий крупномасштабного расширения Евросоюза, проблемах внутренней и внешней безопасности отодвинула на второй план еще один важный аспект Ниццкого договора – новый шаг в гуманитарной интеграции. В основном тексте договора этому вопросу было также уделено мало внимания. Но в качестве приложения, обладающего рекомендательной силой, была принята «Хартия Европейского Союза об основных правах» – документ, беспрецедентный по содержанию и значению. Для подготовки Хартии в декабре 1999 г. был создан специальный Конвент под председательством бывшего президента ФРГ и одного из наиболее авторитетных германских юристов Романа Херцога. В состав Конвента вошли 15 депутатов Европарламента и национальных парламентов, по 2 депутата от парламентов каждой страны-участницы, представитель еврокомиссии, 15 представителей глав государств и правительств, а также наблюдатели от Суда Европейских Сообществ и Совета Европы. В октябре 2000 г. текст Хартии был одобрен главами государств и правительств стран Евросоюза, а его торжественное подписание состоялось во время саммита в Ницце.

«Хартия Европейского Союза об основных правах» стала первым юридическим документом, предполагавшим полномасштабное регулирование прав человека на наднациональном уровне. Традиционно формирование правового статуса личности рассматривалось в качестве важнейшего элемента любой национальной конституционно-правовой системы. Концепция Европейского Союза, реализованная в Маастрихтском договоре, стала первым шагом к преодолению этого принципа, закрепив индивидуальную субъектность граждан в системе европейского права. Однако речь не шла о формировании правового статуса личности на наднациональном уровне – прерогативы государств оставались в этом вопросе неприкосновенны. Концепция же Хартии основывалась на совершенно ином подходе. Ее авторы попытались выработать даже совершенно новую форму типологии прав человека. Вместо традиционного деления на политические, экономические, социальные и культурные права Хартия включила несколько ключевых категорий: человеческое достоинство, свободы, равенство, солидарность, гражданство и правосудие. Каждая из этих категорий подразумевала не набор индивидуальных прав в той или иной сфере жизни, а прежде всего определенные принципы правоотношений в обществе. Поэтому Хартия не просто гарантировала некие права личности, а оформляла целостную модель европейского правового пространства. Придание ее нормам прямого действия означало бы решающий сдвиг в сторону реальной федерализации Евросоюза, т.е. оформления европейского гражданского общества, а не усиления тех или иных наднациональных институтов. Пока этого не произошло, но включение Хартии в Ниццкий договор даже в качестве рекомендательной декларации четко обозначало новые приоритеты интеграционного процесса. Не случайно, что в «Афинской декларации», принятой по поводу расширения Евросоюза, было заявлено: «Присоединение – это новое соглашение между нашими гражданами, а не просто между государствами. Как граждане этого нового расширенного Союза, мы заверяем в нашей готовности защищать фундаментальные свободы, на которых стоит демократия. Демократический идеал должен стать краеугольным камнем для процветания нашего сообщества ценностей не только для нынешних граждан, но и для наших детей и внуков. Лишь при активном участии граждан и гражданских организаций будут укрепляться сила и правопорядок в Союзе».

Конституционный договор Европейского Союза: взгляд в будущее или шаг к распаду? Еще до вступления Ниццкого договора в силу руководство Евросоюза поставило вопрос о разработке концепции наиболее масштабной реформы европейского правового пространства. Дискуссия вокруг этого вопроса началась в мае 2000 г., когда министр иностранных дел ФРГ Йошка Фишер выдвинул идею окончательного перехода к федеральному устройству Евросоюза. Одновременно в британской и испанской прессе появилось совместное открытое письмо премьер-министров Тони Блэра и Хосе Марии Аснара, в котором оба лидера делились своими соображениями по поводу устройства Европы. Они предлагали оставить в сфере компетенции Евросоюза только те вопросы, которые не могут быть решены на национальном уровне, и шире использовать практику «продвинутого сотрудничества». В июне 2000 г. президент Франции Жак Ширак и канцлер ФРГ Герхард Шредер призвали к разработке новой концепции Евросоюза, которая бы сняла противоречия между «еврооптимистами» и «евроскептиками».

По итогам обсуждения проблемы дальнейшей правовой реформы Евросоюза в приложение к Ниццкому договору было включено «Заявление о будущем Европейского Союза». В нем определялись ключевые для продолжения реформы вопросы: новое разграничение компетенций между Евросоюзом и государствами, определение статуса «Хартии об основных правах», упрощение учредительных договоров, уточнение роли национальных парламентов в «архитектуре» Евросоюза. В ноябре 2001 г. перед началом очередного саммита Европейского Совета Шредер впервые высказал идею принятия Конституции Европейского Союза. Причем Шредер не исключал, что в ходе реформы часть полномочий ведущих институтов Союза будет «возвращена» на национальный уровень. Такой подход вызвал поддержку британской дипломатии, а сама идея Европейской конституции была активно поддержана в Париже. Лакенский саммит Европейского Совета, состоявшийся в декабре 2001 г., объявил об образовании «Европейского конвента», или «Конвента о будущем Европейского Союза».

Лакенская декларация под названием «Будущее Европейского Союза» ориентировала деятельность Конвента на комплексное обсуждение проблем институциональной реформы. Фактически перед Конвентом была поставлена двоякая задача: либо разработать проект будущего единого учредительного документа Союза, либо представить варианты решения отдельных проблем, препятствующих углублению интеграции. В состав Конвента (105 человек) вошли представители всех государств-членов и с правом совещательного голоса представители 13 государств-кандидатов. Первое заседание Конвента состоялось 28 февраля 2002 г. Его председателем был избран бывший президент Франции Валери Жискар д’Эстен. Под влиянием Жискар д’Эстена работа Конвента сразу же приобрела характер конституционного строительства

В конце октября 2002 г. Конвент представил предварительный проект будущей конституции. При его доработке ставка была сделана на пакетное решение – систему взаимных конструктивных уступок, которую в дальнейшем было бы очень трудно или почти невозможно разорвать. Жискар д’Эстен настойчиво проводил стратегическую линию – усиление роли Евросоюза через усиление всех его основных институтов. Окончательный проект конституции, единогласно одобренный членами Конвента, был представлен 18 июля 2003 г. В октябре 2003 г. в Риме для его рассмотрения была созвана Межправительственная конференция на уровне глав государств и правительств 25 стран. На ней предстояло утвердить текст Европейской конституции, а затем передать его на ратификацию парламентов или утверждение в ходе референдумом.

Обсуждение проекта конституции раскололо страны-участницы конференции на три группы. Испания, Польша, Финляндия и Австрия выступили против проекта в целом. Представители Великобритании, Чехии, Португалии, Греции, Дании, Ирландии и Словении заняли относительно умеренную позицию, хотя высказывали критические замечания по отдельным статьям договора. Франция, ФРГ, Италия и страны Бенилюкса настаивали на принятии текста без существенных изменений.

Наиболее активные дискуссии развернулись по вопросам компетенции властных институтов и их общей «архитектуры», в том числе возможности создания Законодательного Совета и Конгресса народов Европы, критериях ротации в руководящих органах, распространении принципа голосовании квалифицированным большинством, правилах единогласного голосования в Совете. В итоге, в совместной декларации, принятой по итогам Римского саммита, главы государств высказались за принятие конституционного договора в дальнейшем, но подтвердили, что пока им не удалось снять все разногласия. Состоявшиеся в Брюсселе в декабре 2003 г. переговоры о редакционных изменениях конституционного договора также не принесли успеха. Наиболее жесткую позицию в их ходе заняли Польша и Испания, выступавшие против предлагаемой схемы голосования в Европейском Совете. Многие аналитики отмечали, что на позицию руководства этих двух стран немалое влияние оказало скептическое отношение к проекту Европейской конституции со стороны США.

После срыва брюссельских переговоров Конвент принял решение вернуться к доработке проекта. Достаточно неожиданно обострилась общественная дискуссия вокруг проекта конституции. Поводом стало обращение папы римского Иоанна Павла II с призывом включить в преамбулу конституционного договора упоминания о христианском наследии Европы. Понтифик обратил внимание общественности на трактовку в предложенном проекте «основ европейского единства» лишь как набора духовных ценностей и социальных принципов, «берущих свое начало в цивилизациях Греции и Рима», и заявил, что «европейская идентичность была бы непонятной без христианства». В поддержку идеи включения в текст конституции упоминания о христианской основе европейской культуры высказалась Конференция европейских Церквей, а также Русская Православная Церковь. РПЦ наряду с Ватиканом, Элладской Православной Церковью и многими другими религиозными общинами Европы подвергла критике и отказ от упоминания религиозных ценностей в «Хартии основных прав», вошедшей в состав Европейской конституции.

В мае 2004 г. с предложением учесть замечания христианской общественности выступили семь государств – Италия, Польша, Литва, Мальта, Португалия, Греция и Словакия. Руководство Франции, Бельгии, Дании, Великобритании, Швеции и Словении, напротив, заняло по этому вопросу бескомпромиссную позицию, считая вполне корректной формулировку, предложенную Европейским конвентом («культурное, религиозное и гуманистическое наследие»). В итоге именно эта позиция и возобладала, хотя сама дискуссия наглядно продемонстрировала недостаточность внимания политической элиты к доктринальным основам европейского конституционного процесса. В ходе долгих переговоров о распределении полномочий и схемах голосования затушевывалась сама идея конституционного оформления единства европейских народов. Конституция начала восприниматься общественностью в качестве очередной реформы в интересах европейской бюрократии. Не случайно, что если в конце 2003 г. по опросам общественного населения проект конституции поддерживали 77% населения в 25 европейских странах (на 10 % больше чем годом ранее), то в 2004 г. этот показатель начал быстро снижаться. Впоследствии выяснилось, что просчет в позиционировании проекта конституции будет очень дорого стоить его авторам.

Пока же, несмотря на тревожные изменения в настроениях общественности, руководство ведущих европейских стран надеялось выйти из конституционного кризиса с помощью привычных политических методов. Со стороны ФРГ, Франции и Великобритании усилился дипломатический нажим на двух основных «бунтовщиков» – Польшу и Испанию. Ситуация неожиданно изменилась после трагического теракта в Испании в марте 2004 г. После победы на внеочередных парламентских выборах оппозиционной социалистической партии во главе с Хосе Луисом Родригесом Сапатеро внешнеполитический курс страны изменился в противоположную сторону. Что касается оставшейся в одиночестве Польши, то ее позиция изменилась после недвусмысленного заявления канцлера ФРГ о том, что страны, препятствующие углублению интеграционного процесса, не могут рассчитывать на существенную финансовую поддержку со стороны Евросоюза.

В апреле-мае 2004 г. состоялись консультации по согласованию обновленного текста конституционного договора, на которых была достигнута единая позиция по наиболее спорным вопросам (критерии определения квалифицированного большинства при голосовании в Совете, состав Комиссии, соотношение количества мест, выделенных отдельным странам в Европейском парламенте, отказ от ссылки на духовное или христианское наследие в преамбуле). 18 июня 2004 г. текст конституционного договора получил одобрение всех 25 глав государств и правительств стран-членов ЕС. 29 октября 2004 г. в Риме состоялась торжественная церемония подписания Европейской конституции. Символично, что эта церемония состоялась в том же зале, где 25 марта 1957 г. был подписан Римский договор, учредивший Европейское Экономическое Сообщество. Для ратификации конституции было отведено два года. Выбор формы ратификации (решением парламента или в ходе референдума) осталось за отдельными странами-участницами.

Итак, что представлял собой проект Европейской конституции? Первое, что обращает на себя внимание, – это официальное наименование документа: «Договор, учреждающий Конституцию для Европы». Таким образом, понятие «конституция» использовалось как характеристика формируемого наднационального правопорядка, а не по аналогии с Основными законами государств. Авторы проекта подчеркивали, что создание Европейской конституции является последовательной реализацией принципов коммунитарного права, а не формированием отдельной отрасли конституционного права в составе европейского. Доктринально Европейский Союз, оформляемый конституционным договором, рассматривался в качестве особого рода федерации – «федерации государств-наций» («federation d’Etats-nations») или «федерации государств и народов» («federation d’Etats et de peuples»). Само понятие «федерация» в тексте широко не использовалось, но в преамбуле подчеркивалось, что Конвент создал конституцию «от имени граждан и государств». В ст. 1 давалось определение: «Союз европейских государств, сохраняющих собственную национальную индивидуальность, которые тесно координируют свою политику на европейском уровне и управляют на федеративных началах определенными сферами общей компетенции». Показательно также, что в ст. 8 говорилось о том, что «все компетенции, не отнесенные конституцией к числу компетенций Союза, остаются компетенциями государств-членов». Таким образом Евросоюз должен был сохранить характер межгосударственного объединения, не преодолевая принцип национального суверенитета. Более того, впервые предусматривалась «возможность выработки процедуры добровольного выхода из Союза» (сецессии).

С другой стороны, в тексте конституционного договора подчеркивалась преобладающая субъектность народов и граждан Европы, а не государств. Преамбула апеллировала к историческому единству народов Европы как основе интеграционного процесса. Причем это единство усматривалось не в проявлении политической воли к объединению, а в общем «культурном, религиозном и гуманистическом наследии Европы», на основе которого «сформировались универсальные ценности – неприкосновенные и неотчуждаемые права человеческой личности, свобода, демократия, равенство и правовое государство». Статья 2 более конкретно формулировала «ценности Союза»: человеческое достоинство, основные права человека, демократия, правовое государство, терпимость, уважение обязательств и международного права. Статья же 1 однозначно обусловливала присоединение к Союзу других стран и народов именно этим ценностным выбором: «Союз открыт для всех европейских государств, которые привержены одинаковым ценностям и обязуются сообща друг с другом содействовать их реализации». Это положение носило отнюдь не декларативный характер. Соблюдение «принципов и ценностей» Союза рассматривалось как обязанность каждого государства-члена, а их нарушение объявляется достаточным основанием для исключения государства из состава Союза.

Постановка вопроса о единых принципах и ценностях подчеркивала тот факт, что Евросоюз является договорным межгосударственным объединением лишь по происхождению, но не по своей природе. С этой точки зрения исключительно важным фактом стал ввод в текст конституционного договора без каких-либо изменений «Хартии Европейского Союза об основных правах» (благодаря чему она получала характер правовой нормы прямого действия). Закрепленные в Хартии права, свободы и обязанности граждан рассматривались в качестве «генеральных принципов» европейского права, реализуемых на основе принципа субсидиарности, т.е. с приоритетной ролью национальных государств, а не институтов Евросоюза. Впрочем такая оговорка не меняет суть произошедшего перелома в европейском правопонимании. Ведь Хартия создавалась не на основе принципов коммунитарного права и не отражала достигнутого уровня «фактической солидарности» в регулировании прав и свобод человека. Изначально она представляла собой целостный кодекс, имеющий собственную уникальную логику и ориентированный на полномасштабное регулирование правового статуса человека. Легитимность подобного кодекса может быть основана лишь на признании суверенитета «европейских народов» независимо от национального суверенитета и соответствующих прерогатив государств. Авторы конституции не рискнули официально сделать подобный вывод, но в случае вступления конституции в силу каждый гражданин «Единой Европы» получит возможность добиваться закрепленных к ней прав независимо от специфики национального законодательства и позиции «своего» государства (например, на основе прецедентов Европейского Суда).

Итак, в соответствии с «духом и буквой» конституционного договора Европейский Союз рассматривался двояко: и как объединение государств, сохраняющий свой суверенитет, и как суверенное объединение народов. Так, например, ст. 4 устанавливала «ясно выраженное признание правосубъектности за Союзом», что при расширительном толковании понимается как признание того факта, что субъектность Союза является первичной, суверенной, а не делегированной государствами-членами. Очень показательны и цели Европейского Союза, зафиксированные в конституционном договоре. Все они ориентированы не на развитие сотрудничества между странами и народами, а на решение общеевропейских задач (защита общих ценностей, интересов и независимости Союза; содействие экономическому и социальному сплочению; укрепление Экономического и валютного союза; содействие высокому уровню занятости и социальной защиты; высокий уровень защиты окружающей среды; поощрение технологического и научного прогресса; создание пространства свободы, безопасности и правосудия; развитие общей внешней политики и политики безопасности, а также оборонной политики в целях обеспечить защиту ценностей Союза и содействовать их реализации в отношениях с окружающим миром).

В конституционном договоре провозглашалось, что «достижение указанных целей производится согласно правилам, которые учитывают возможность наделения Союза соответствующими видами компетенции как в полном объеме, так и частично, а равно возможность совместного осуществления данной компетенции государствами-членами». Таким образом, компетенция ЕС рассматривалась как основанная на общих целях и ценностях европейских народов, а не делегированная («переданная») государствами-членами. Всего в конституционном договоре устанавливается пять уровней компетенций в решении задач Европейского союза. К исключительной компетенции Евросоюза, где именно Союз издает общеобязательные нормативные акты, были отнесены монетарная политика, общая торговая политика, таможенный союз, политика по использованию биоресурсов моря, заключение международных соглашений для представительства интересов Союза. К совместной компетенции, где в рамках установленных законодательством Союза государства-члены могут принимать свои нормы, отнесены «внутренние дела», защита свобод, социальная политика, защита потребителей, энергетическая политика, транспорт, сельское хозяйство, экономические связи, технологическое развитие, исследования, гуманитарная помощь. В вопросах отраслевой экономической политики, трудовых отношений, различных направлениях общественной политики Евросоюз не получил права нормотворчества, но должен способствовать координации деятельности государственных органов для достижения общих задач (так называемая «компетенция, направленная на координацию деятельности государств-членов»). В ряде сфер общественной жизни (защита человеческого здоровья, спорт, молодежная политика, образование, культура) вообще не предполагается наднациональная правовая унификация. Здесь Евросоюз получил лишь «компетенцию по формированию общих правил», т.е. сугубо политические полномочия. Лишь для «компетенции в сфере внешней политики, обороны, деятельности правосудия и уголовно-правовой сфере» четко оговаривалась главенствующая роль национального суверенитета. В этой сфере Евросоюз был призван отстаивать общие интересы, но с учетом интересов каждого государства-члена. Государства обязаны проявлять солидарность и лояльность к интересам Союза, но сохраняют право вето.

Огромный раздел в составе конституционного договора был посвящен детальному описанию всех направлений деятельности в рамках установленных целей и компетенций. Их осуществление предполагалось на основе прежних принципов приоритета и прямого действия европейского права, а также принципов пропорциональности и субсидиарности. Трактовка этих принципов сохранилась в соответствии с Маастрихтским договором. Но структура системы европейского права изменилась полностью. Предполагалась отмена деления норм на «первичные» и «вторичные». Вместо этого вводилось две категории: законодательные и незаконодательные акты. К первой были отнесены европейские законы (законодательные акты общего значения, обязательные во всех своих элементах и применяющиеся непосредственно в каждом государстве) и рамочные законы (законодательные акты, «связывающие каждое государство-член, выступающее его адресатом, в отношении результата, которого надлежит достичь, оставляя при этом национальным инстанциям компетенцию относительно выбора формы и средств его достижения»). Подчеркивалось, что законодательные акты должны приниматься на основании предложения Комиссии совместно Европейским парламентом и Советом. В особых случаях, предусмотренных конституционным договором, они могли бы приниматься Советом. К незаконодательным актам были отнесены европейские регламенты (акты общего значения, направленные на практическое осуществление законодательных актов и специальных положений Конституции, обязательные во всех своих элементах и применяющиеся непосредственно в каждом государстве и европейские решения (акты, обязательные во всех своих элементах, но только для их адресата). Принятие незаконодательных актов могло осуществляться Советом, Комиссией, Европейским центральным банком. Решения, принимаемые государствами по реализации законодательства Союза, получили название исполнительных актов. Исполнительные акты могли приниматься и органами Союза в тех сферах, где компетенция Союза не является исключительной (такие акты не имеют обязательной силы).

Таким образом, конституционный договор ликвидировал «архитектуру» трех «опор» Союза, установленную в Маастрихте, в том числе ликвидировал существовавшие ранее Сообщества. В соответствии с ним предполагалось создание единой институциональной структуры в составе Европейского Совета во главе с Президентом, Европейского парламента, Совета министров во главе с его Председателем, Комиссии во главе с ее Председателем, Суда, Счетной палаты, Европейского центрального банка, Консультативных органов Союза. Предполагалось поэтапное сокращение числа членов Комиссии до цифры, равной двум третям от общего количества государств-членов Евросоюза, а также увеличение числа членов Европейского парламента увеличено с 736 до 750 (при этом на долю каждого из государств-членов, в зависимости от численности национального населения, приходилось бы от 6 до 96 депутатских мест). В Европейском Совете при голосовании тех вопросов, которые остались в преимущественном ведении государств, вместо принципа «единогласия» вводилось принятие решений методом консенсуса (с сохранением права вето). Одновременно существенно расширялось голосование квалифицированным большинством голосов (квалифицированное большинство – не менее 55% от числа всех государств-членов, представляющих не менее 65% от общей численности населения Европейского Союза). Предполагалось, что количество стран, воздержавшихся при голосовании, при подсчете учитываться не будет.

Для ввода всех положений конституционного договора в силу предусматривался переходный период. Но первоначально текст конституции должен быть ратифицирован всеми странами Евросоюза. Предполагалось, что в случае срыва ратификации хотя бы в одной стране Европейскому совету придется принимать специальное решение относительно будущего Конституции и Европейского Союза как интеграционного объединения.

11 ноября 2004 г. Литва стала первым из 25 государств-членов, где национальный парламент ратифицировал Европейскую конституцию. В конце 2004 – начале 2005 гг. такое же решение приняли парламенты Венгрии, Словении, Греции, Италии, Словакии, Австрии, Германии. 12 января 2005 г. к ратификации конституционного договора призвал и Европейский парламент. Первый референдум по Европейской конституции состоялся в Испании 20 февраля 2005 г. и также принес положительный результат («за» высказались 76,73% участников референдума, «против» – 17,24%). Но 29 мая 2005 г. конституционный проект был отвергнут на референдуме во Франции. «Против» проголосовало 54,9% французов, «за» – 45,1%. При этом явка на референдуме была необычайно высокой – почти 70% граждан. 1 июня 2005 г. на референдуме в Нидерландах против конституционного проекта проголосовало 61,6% граждан. С учетом этих неожиданных результатов саммит Евросоюза, состоявшийся 16-17 июля 2005 г. в Брюсселе, принял решение о продлении сроков ратификации конституционного договора, но при сохранении его текста без каких-либо изменений.