adm_pravo_2006

Г л а в а 2. Предмет административного права

ного или муниципального служащего, должностного лица в случае при- чинения ими ущерба третьим лицам наступает только при осуществлении установленных для них государственных функций, т.е. если этот ущерб был причинен должностными лицами (государственными и муниципальными служащими) при осуществлении служебной деятельности (при исполнении служебных обязанностей и функций);

9) при возникновении административно-правового спора применяется как административный и судебный порядок его рассмотрения или урегулирования. Оба способа разрешения административных дел (административного конфликта, урегулирования административно-правового спора) применяются с соблюдением установленных в соответствующих нормативных правовых актах процедур, производств, принципов и гарантий. В настоящее время административное судопроизводство в России осуществляется судьями соответствующих судов Российской Федерации (например, арбитражных судов, судов общей юрисдикции, военных судов, мировыми судьями).

Административное право регулирует отношения, возникающие в области управления, и в качестве главного объекта изучения имеет управление (государственное управление) и все отношения, связанные с управлением. Административное право — это, по сути, правовая оболочка управления, управленческой деятельности, процесса управления и его организации (структуры).

В окончательной формулировке административное право — это отрасль права (система правовых норм), которая в целях выполнения задач и осуществления функций государства регулирует общественные отношения управленческого характера, складывающиеся в сфере организации и функционирования исполнительной власти, государственного управления и местного самоуправления, в процессе внутриорганизационной и административно-юрисдикционной деятельности иных государственных органов, а также при обеспечении юридической защиты прав, свобод, законных интересов физических и юридических лиц.

Таким образом, административное право реализуется посредством применения системы административно-правового регулирования управ-

ленческих отношений, формирующихся в процессе осуществления исполнительной власти. Для обеспечения выполнения регулятивной и охранительной функций административного права создается система правового регулирования публичного управления, которая позволяет в комплексе проанализировать содержание административного права.

Система (механизм) административно-правового регулирования дает возможность понять логику административно-правового воздействия на общественные отношения, выделить главные элементы организационноправового воздействия и регулирования отношений в сфере публичного управления. В эту систему входят следующие элементы: а) админист-

ративно-правовые нормы; б) правоприменительный процесс; в) админи- стративно-правовые отношения, создаваемые в результате действия административно-правовых норм и их применения.

41

Р а з д е л I. Предмет, система и источники административного права

§ 2. Предмет административного права: содержание и сложная структура

Предметом административного права являются разнообразные по своему содержанию общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления, осуществляемого органами исполнительной власти, иными государственными органами и должностными лицами. Управленческая деятельность, которая регламентируется адми- нистративно-правовыми нормами, представляет собой основное средство

практической реализации исполнительной власти. Административное право — это система правовых норм, которые:

1)регулируют отношения в сфере организации и функционирования публичного управления (государственного управления, местного самоуправления), в области действия органов исполнительной власти (организация и система управления, формы и методы осуществления управленческих действий, система и структура органов исполнительной власти, исполнение административных регламентов);

2)определяют порядок совершения управленческих действий и соответствующих управленческих процедур (например, принятие адми- нистративно-правовых актов, заключение административных договоров);

3)создают гарантии судебной правовой защиты физических или юридических лиц от незаконных решений (нормативных правовых актов) и действий (бездействия) органов государственной власти, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих посредством административного судопроизводства, осуществляемого судами общей юрисдикции, арбитражными и военными судами;

4)устанавливают многочисленные административно-правовые режимы, обеспечивающие общественный порядок и общественную безопас-

ность;

5)определяют виды административного принуждения за «отрицательные» результаты управления (за противоправное управление), неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, а также устанавливают ответственность за совершение правонарушений в различных областях управления (ответственность органов управления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; административная ответственность физических и юридических лиц);

6)обеспечивают права, свободы и законные интересы как граждан, так и юридических лиц.

Административное право нельзя представить вне пределов действия административного законодательства. Термины «административное

законодательство» и «административно-процессуальное законодательство» встречаются в тексте Конституции РФ (подпункт «к» пункта 1 ст. 72 Конституции РФ). Административное право как система адми- нистративно-правовых норм основывается на административном законодательстве, регламентирующем отношения в области публичного управления различных органов государства и местного самоуправления, а также в сфере совершения административных действий (принятия

42

Г л а в а 2. Предмет административного права

решений) по отношению к гражданам, общественным объединениям, организациям. За совершенные правонарушения в сфере управления и за нарушения установленного порядка управления законодательством устанавливается административная ответственность или применяются иные меры административного принуждения.

Управленческие отношения, регулируемые административным правом, многообразны. В зависимости от того, каковы особенности их участников (как правило, обязательным участником управленческих отношений является тот или иной субъект исполнительной власти), можно выделить следующие виды управленческих отношений3:

а) между субъектами исполнительной власти, один из которых под- чинен другому, и при этом они находятся на различных организаци- онно-правовых уровнях;

б) между субъектами исполнительной власти, которые не подчинены друг другу и находятся на одном и том же организационно-право- вом уровне;

в) между органами исполнительной власти и исполнительными органами местного самоуправления;

г) между субъектами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными предприятиями, концернами, объединениями, учреждениями;

д) между органами исполнительной власти, осуществляющими функции надведомственного характера (стандартизация, статистика, метрология, сертификация, государственная отчетность, контроль и надзор) и государственными предприятиями;

е) между субъектами исполнительной власти и общественными объединениями;

ж) между субъектами исполнительной власти и коммерческими и некоммерческими организациями;

з) между исполнительными органами местного самоуправления и муниципальными предприятиями и учреждениями;

и) между исполнительными органами местного самоуправления и коммерческими и некоммерческими организациями;

к) между исполнительными органами местного самоуправления и общественными объединениями;

л) между органами исполнительной власти и гражданами; м) между исполнительными органами местного самоуправления и

гражданами.

Таким образом, административно-правовые отношения возникают на почве управления, организации управления, управленческой деятельности органов управления, процесса управления, административного процесса, защиты прав и свобод граждан от неправомерных действий

3 Такую классификацию приводит в учебнике административного права Ю. М. Козлов (см.: Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: ТЕИС, 1995. Ч. 1: Сущность и основные институты административного права. С. 21; Козлов Ю. М. Административное право: Учебник. М.: Юристъ, 2005. С. 52—53).

43

Р а з д е л I. Предмет, система и источники административного права

èрешений органов управления (их должностных лиц, государственных

èмуниципальных служащих).

Принципиальным моментом является положение, в соответствии с которым административное право — это совокупность правовых норм, которыми регулируется публичное управление в государстве, в муниципальных образованиях и других публичных институтах. Иными словами, административное право регулирует отношения не только в сфере государственного управления, но и в сфере управления, осуществляемого на негосударственном уровне, — местного самоуправления, а также управления в других публичных организациях и учреждениях.

Суммируя сказанное, представим предмет административного права следующим перечнем отношений:

а) управленческие отношения, возникающие в рамках организации публичного управления (организационное административное право);

б) управленческие отношения, в рамках которых реализуются функции и полномочия органов исполнительной власти; отношения, возникающие между различными звеньями системы исполнительной власти и органов публичного управления;

в) управленческие отношения, связанные с деятельностью исполнительных органов местного самоуправления и возникающие при осуществлении управленческого процесса (процесса управления), т.е. при издании правовых актов управления, заключении административных договоров, использовании других форм управленческих действий;

г) управленческие отношения внутриорганизационного характера, возникающие в процессе функционирования субъектов представительной, судебной властей и прокуратуры;

д) отношения, связанные с рассмотрением дел о защите прав и свобод граждан от действий и решений публичного управления (и их должностных лиц), нарушающих права и свободы граждан; судьи единолично рассматривают также дела об административных правонарушениях и жалобы на постановления иных административных (юрисдикционных) органов о применении к физическим или юридическим лицам административных наказаний;

е) управленческие отношения, возникающие при реализации общественными организациями и иными негосударственными организациями делегированных им государством специальных государственно-власт- ных полномочий по вопросам управленческой деятельности.

Общим признаком, объединяющим названные группы отношений в единое целое, является то, что в совокупности они составляют общественные отношения в сфере управления (исполнительной власти). Эти отношения регулируются правовыми нормами, которые содержатся не только в федеральных законах, но и в законодательных актах субъектов РФ, и многочисленных подзаконных актах (приказах, положениях, инструкциях).

44

Ãл а в а 2. Предмет административного права

§3. Организационные управленческие отношения

в области осуществления исполнительной власти

Одна из важнейших функций государственного управления и основных задач исполнительной власти — функция организации системы и структуры государственного управления, органов исполнительной власти, системы государственной службы, установления форм и методов управления. Следовательно, важнейшим видом общественных отношений, включенных в предмет административного права, являются организационные управленческие отношения. Эти отношения возникают, изменяются и прекращаются в процессе обеспечения потребностей всего общества и интересов государства (публичных или общественно-значимых интересов). Нормы административного права обеспечивают формирование исполнительной власти, способной обеспечивать позитивное государственное управления в соответствующих областях государственной жизни, целенаправленно и эффективно регулировать деятельность много- численных государственных органов по реализации как внутренних, так и внешних государственных функций.

Организационные управленческие отношения регламентируются нормами той части административного права, которая называется «органи- зационно-управленческим правом». В систему административно-право- вого регулирования организационных управленческих отношений входит также управленческий процесс, т.е. порядок совершения управлен- ческих действий, установления управленческих процедур, принятия и исполнения правовых актов управления (нормативных и индивидуальных), административный договор.

Âобщем массиве административно-правовых отношений доминируют отношения, связанные с организацией и функционированием государственного и муниципального управления, публичной службы (государственной и муниципальной), т.е. с той сферой, в которой активно используются такие правовые механизмы и методы, как предписания, указания, контроль, надзор, управление, властное волеизъявление, под- чиненность, верность долгу службы, односторонность волеизъявления, применение методов принуждения, использование в деятельности средств административно-правового принуждения и пр. Все эти отношения имеют управленческий характер и охватываются административно-пра- вовым регулированием.

Âсистему организационных управленческих отношений, устанавливаемых административным правом, входят государственно-управленчес-

кие отношения по регулированию хозяйственного, социально-культур- ного и административно-политического строительства в стране. Иначе это называется административно-правовым регулированием в области экономики, в социально-культурной области, в области обеспечения охраны и защиты безопасности личности, общества и государства. Субъекты административного права, регулируя управленческие процессы, могут применять специфические для органов исполнительной власти методы, приемы и правовые средства.

45

Ðа з д е л I. Предмет, система и источники административного права

Âзависимости от конкретных целей управленческие отношения можно подразделить на внутренние (внутриорганизационные, внутрисистемные), связанные с формированием и функционированием самих управленческих структур, их подразделений и аппарата, и внешние, связанные с воздействием на объекты, непосредственно не входящие в механизм исполнительной власти.

Для регулирования организационных управленческих отношений

формируется система нормативных правовых актов, составляющих административное законодательство. Среди таких правовых актов можно выделить, например: федеральные законы, устанавливающие правовое положение Правительства РФ, государственную службу и ее виды, порядок подготовки и принятия нормативных правовых актов органами федеральной исполнительной власти, распределение должностных обязанностей, подготовка административных регламентов, регламентов осуществления государственных функций, должностных регламентов.

§ 4. Внутриорганизационные управленческие отношения во всех сферах государственной деятельности

Учитывая важнейшие черты так называемого узкого определения государственного управления, а также необходимость исполнения функций государственного управления не только органами исполнительной власти, но и иными государственными органами (например, функции кадрового обеспечения государственного органа, организации служебной деятельности коллектива, руководства коллективом, обеспечения, внутреннего контроля исполнения поручений), в системе административноправового регулирования находятся внутриорганизационные управлен- ческие отношения. Они возникают, изменяются и прекращаются в процессе обеспечения деятельности соответствующего государственного органа. Таким образом, практически каждый государственный орган (например, Государственная Дума, областная Дума, прокуратура, суд) обязан с целью самоорганизации и обеспечения готовности эффективного выполнения конституционно установленных за этими государственными органами функций (например, законодательная деятельность,

правосудие, прокурорский надзор) осуществлять функции организации внутреннего порядка. Обеспечительно-организационные функции государственных органов создают надлежащие условия для их нормальной деятельности.

Внутриорганизационные управленческие функции осуществляются как руководителями государственных органов, так и сотрудниками аппаратов этих органов. В аппаратах органов судебной или законодательной власти управленческие функции реализуются государственными гражданскими служащими. Внутриорганизационные управленческие отношения возникают в связи с:

а) осуществлением государственными органами и их руководителями функции организации деятельности этих органов (распределение должностных обязанностей внутри государственного органа и его аппа-

46

Г л а в а 2. Предмет административного права

рата; определение компетенции между руководителем, его заместителями, специалистами и обеспечивающими специалистами; утверждение штатного расписания и внесения в него изменений);

б) необходимостью определения структуры государственных органов, соответствующей функциональному назначению;

в) построением и функционированием государственной службы, проведением кадровой работы;

г) осуществлением функций контроля, координации, руководства, учета, планирования деятельности аппарата соответствующего государственного органа (применение к должностным лицам, государственным служащим мер ответственности или поощрения (стимулирования эффективной деятельности); содействие осуществлению административно-слу- жебных процедур внутри государственного органа; контроль за установленным порядком документирования и архивной работой; материаль- но-техническое обеспечение деятельности государственного органа; создание условий для информирования общественности о деятельности государственного органа и принимаемых им решений).

Например, аппарат органов законодательной власти осуществляет деятельность по обсуждению законопроектов, проведению обсуждений, юридических экспертиз законопроектов; руководитель законодательных органов власти распределяет обязанности между сотрудниками аппарата, дает им поручения, контролирует их исполнение, применяет меры дисциплинарной ответственности. Председатели судов, не вмешиваясь непосредственно в осуществляемое судьями этих судов правосудие по конкретным делам, обеспечивает организацию деятельности этих государственных органов, организует и проводит совещания, руководит аппаратом судов, дает обязательные для исполнения распоряжения и поручения, контролирует исполнение, рассматривает заявления граждан или представителей юридических лиц. Эти и другие функции управления обеспечивают в законодательных органах государственной власти, судах или прокуратуре должный уровень организации внутренней управленческой системы, которая способствует выполнению основных государственных функций соответствующих государственных органов, т.е. законотворчество, правосудие, прокурорский надзор, конт- рольно-надзорная деятельность.

§ 5. Административно-правовые контрольные отношения

Административно-правовые контрольные отношения, возникающие в системе организации и функционирования государственного управления, обусловлены существованием и необходимостью осуществления уполномоченными должностными лицами функции контроля.

Для обеспечения обоснованности, законности и справедливости выполнения контрольной административной деятельности формируется механизм ее правовой регламентации. Поэтому правовое установление функции контроля, осуществляемого в системе государственного управления,

47

Р а з д е л I. Предмет, система и источники административного права

является важнейшим практическим вопросом. Контрольные функции органов исполнительной власти и иных государственных органов должны иметь нормативно установленное содержание и пределы осуществления. В систему правового регулирования входит не только формальное закрепление за конкретными органами исполнительной власти контрольных полномочий в установленной сфере деятельности, но и процессуальных контрольных производств, а также ответственности за нарушения прав проверяемых субъектов права. Например, ФЗ «О защите прав юридическиx лиц и индивидуальныx предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» от 8 августа 2001 г. (в ред. ФЗ от 9 мая 2005 г.) устанавливает сферу контрольной деятельности соответствующих должностных лиц, порядок проведения проверок, ответственность за нарушение прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении контроля. Контрольнонадзорные процедуры используются во всех областях государственного управления, в хозяйственно-экономическом строительстве, социальнокультурной и административно-политической сферах.

Федеральные законы и иные нормативные правовые акты определяют систему контроля и надзора с целью обеспечения законности функционирования органов исполнительной власти. Различные виды государственного контроля устанавливаются в соответствующих федеральных законах, например: ФЗ «О государственном контроле за осуществлением международныx автомобильныx перевозок и об ответственности за нарушение порядка иx выполнения» от 24 июля 1998 г.; ФЗ «Об оxране окружающей среды» от 10 января 2002 г.; Градостроительный кодекс РФ: Принят Государственной Думой 22 декабря 2004 г.; ФЗ «О безопасности дорожного движения» от 10 декабря 1995 г.; ФЗ «О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении налич- ных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт» от 22 мая 2003 г.; Бюджетный кодекс РФ: Принят Государственной Думой 17 июля 1998 г.; ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» от 10 декабря 2003 г.; ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доxодов, полученныx преступным путем» от 7 августа 2001 г.; ФЗ «О лицензировании отдельныx видов деятельности» от 8 августа 2001 г.; ФЗ «О государственной регистрации юридическиx лиц» от 8 августа 2001 г.

Административно-правовые контрольные отношения формируются в результате осуществления деятельности по установлению соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, по изу- чению и оценке результатов общего функционирования государственных органов, а также по выполнению конкретных действий субъектов управления. Выполнение функции контроля происходит и при наблюдении за качеством управленческой деятельности. Контроль должен быть последовательным, разумным, обоснованным, гласным, объективным, законным и оперативным.

Одним из видов контроля является надзор, осуществляемый, как

48

Г л а в а 2. Предмет административного права

правило, только для выяснения соответствия законности проводимых мероприятий (действий, решений). Органы государственного надзора (например, государственного пожарного надзора, государственного сани- тарно-эпидемиологического надзора) принимают в процессе выполнения

правоприменительной деятельности индивидуальные правовые акты. Этими органами и должностными лицами осуществляются распоряди-

тельные, разрешительные, контрольно-надзорные полномочия, а также в случаях, предусмотренных федеральными законами, применяются меры государственного принуждения. Нормативные правовые акты о надзоре включают важнейшие положения о содержании надзорной деятельности, задачах и пределаx осуществления надзора, порядке выполнения контрольно-надзорной деятельности, процедуре применения мер административного принуждения за неисполнение законныx предписаний или при совершении административныx правонарушений. Характерными полномочиями должностных лиц государственных надзорных органов, например, являются: проведение обследования и проверок, выдача предписаний соответствующим субъектам права по устранению нарушений требований безопасности, приостановка работы производственных участков, агрегатов, эксплуатации помещений, составление протоколов и назначение административных наказаний за нарушения требований законодательства (например, Положение о государственном пожарном надзоре: Утв. Постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2004 г. ¹ 820)4.

Административно-правовые контрольные отношения разделяются на внутренние и внешние. Внутренние контрольные отношения возникают в связи с реализацией функции контроля внутри государственной администрации, государственных органов и их аппаратов. Например, контроль исполнения поручения руководителя государственного органа гражданскими служащими; рассмотрение уполномоченным субъектом административной жалобы на решение, действие (или бездействие) подчиненных сотрудников. Внешний контроль связывается с осуществлением органами публичного управления функции контроля или надзора за не находящимися в их непосредственном служебном подчинении лицами и организациями (финансовый контроль, налоговый контроль, таможенный контроль, административный надзор).

Внешним контролем по отношению к органам исполнительной власти и их должностным лицам является, например, деятельность Счетной палаты РФ в соответствии с положениями ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г. (в ред. ФЗ от 1 декабря 2004 г.). Счетная Палата РФ организует и осуществляет контроль за правильным, своевременным и эффективным исполнением федерального бюджета, расходованием государственных средств и использованием федеральной собственности.

В соответствии с ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 г. организуется проведе-

4 Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 2004. ¹ 52. Ñò. 5491.

49

Р а з д е л I. Предмет, система и источники административного права

ние контрольной деятельности, в том числе и в области государственного управления. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих в случае, если эти действия и решения были уже обжалованы в установленном законодательством административном либо судебном порядке, но заявитель не считает их законными и обоснованными. Уполномоченный по правам человека обладает полномочиями, позволяющими ему выяснять содержание правоприменительной в каждом конкретном случае деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц. В необходимых случаях он имеет право обратиться в соответствующие государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства.

ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» от 4 апреля 2005 г. определяет правовые возможности гражданского общества за всей государственной деятельностью. В этом законе установлено, что Общественная палата призвана обеспечить согласование общественно зна- чимых интересов граждан РФ, общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, конституционного строя РФ и демократи- ческих принципов развития гражданского общества.

§ 6. Административно-юстиционные отношения

Выделение в предмете административного права административноюстиционных отношений обусловлено стремительным развитием в настоящее время таких крупных и важных институтов общего административного права, как управленческий процесс (принятие административных актов) и административная юстиция — контроль за правовым качеством административных актов (нормоконтроль), а также за деятельностью государственных и муниципальных органов, должностных лиц.

Правовые системы зарубежных стран включают в себя несколько типов (или моделей) административной юстиции. Однако наиболее предпочтительной моделью организации административной юстиции является административное правосудие, осуществляемое специальными судами. В таком виде административная юстиция состоит в формировании органов судебной власти (например, административных судов), которые рассматривают в порядке административного судопроизводства (административного правосудия) публично-правовые споры или административные дела. Наличие в системе административного права института административного правосудия позволяет констатировать, что данная отрасль права в полной мере соответствует общепризнанным стандартам современного правового государства. Именно в такой системе ад-

50