Буторина-евроинтеграция-учебник

2013» имеет целью повышение эффективности мер по защите единого внутреннего рынка от пиратской и контрафактной продукции. На развитие транспортных сетей направлены программы «Трансъевропейские сети» и «Марко Поло». Ряд фондов

ипрограмм учреждены для финансирования мероприятий общей иммиграционной политики.

Внешняя политика ЕС тоже имеет свои бюджетные инструменты. Среди них выделяется Инструмент поддержки стран-кандидатов (Instrument for Pre-Accession Assistance). В нем соединились действовавшие в предыдущие годы программы ФАРЕ (помощь странам ЦВЕ в переходе к рынку), САПАРД (содействие сельскому хозяйству стран-кандидатов), ИСПА (поддержка проектов охраны окружающей среды и транспортной инфраструктуры стран-кандидатов), КАРДС (содействие потенциальным кандидатам на вступление в ЕС). Для стран — участниц Европейской политики соседства, а также для России действуют Инструмент технического содействия

иобмена информацией TAIEX (бывшая программа ТАСИС) и программа «Сигма», направленная на совершенствование работы государственных органов управления.

11.2.Годовые и многолетние финансовые планы

Стех пор как в 1988 г. была принята первая многолетняя финансовая программа, в ЕС существует два бюджетных плана — среднесрочный и ежегодный. Наиболее важные вопросы стратегического характера решаются в процессе принятия многолетних программ. В рамках годовых бюджетов происходят согласование частных вопросов и текущая корректировка отдельных статей расходов.

Годовые бюджеты. Процедура принятия годового бюджета ЕС изложена в ст. 314 консолидированной версии ДФЕС. Все институты ЕС, кроме ЕЦБ, в срок до 1 июля подают в Комиссию предварительную смету своих расходов на будущий финансовый год (он длится с 1 января до 31 декаб­ря). Комиссия сводит все предложения и на их основе готовит проект бюджета, который как и водится, состоит из двух частей — расходной и доходной. Документ представляется на рассмотрение Европейского парламента и Совета не позднее 1 сентября.

Совет определяет свою позицию в отношении проекта и докладывает о ней Европарламенту. На это отводится один месяц. К 1 октября Европарламент должен располагать полной информацией о том, каково мнение Совета о бюджетном плане Евросоюза на следующий год и на каком основании оно составлено.

Далее в течение 42 дней Европарламент рассматривает проект бюджета, поступивший из Совета. Документ считается принятым, если Парламент одобрил проект или не принял в установленный срок никакого решения. Если же парламентарии вносят в проект поправки (для этого требуется простое большинство голосов), немедленно созывается примирительная комиссия. Ее задача — выработать общий проект бюджета, который удовлетворял бы требованиям и Совета, и Парламента (недаром комиссия поровну состоит из представителей обоих институтов). На подготовку нового, согласованного текста Комиссии отводится 21 день.

Представленный Комиссией общий проект должен быть утвержден Европарламентом и Советом в течение 14 дней. Новый проект бюджета готовится Комиссией только в трех случаях: если Парламент отверг согласованный проект; если Парламент не принял решения, а Совет отверг его; если примирительная комиссия не представила свой проект в установленный 14-дневный срок. В остальных случаях проект годового бюджета принимается. О его утверждении официально объявляет Президент Европарламента. Лиссабонский договор упростил процедуру принятия годового бюджета, отменив возможность двух чтений и упразднив категорию обязательных расходов.

Многолетние финансовые программы. Начиная с 1970 г., когда у Сообщества появились собственные ресурсы, общий бюджет принимался ежегодно. Процесс сопровождался ожесточенными спорами как между органами ЕС, так и между отдельными странами. Совет (в лице министров финансов) пытался ограничить расходы Сообщества, а Европарламент, напротив, стремился увеличить их. При этом каждая страна хотела получить максимально большой кусок общего пирога. Относительно богатые страны боролись за сокращение своих взносов в бюджет, а относительно бедные — за помощь со стороны Сообщества. Положение осложнялось по мере того

как в ЕС вступали менее развитые государства (в 1981 г. — Греция, в 1986 г. — Испания и Португалия).

Как следствие, принятие бюджета затягивалось, а его содержание становилось предметом сложного политического и экономического торга, ведь по правилам ЕС бюджет должен быть одобрен всеми государствами-членами. Каждая страна фактически обладает правом вето и может принуждать партнеров к тому, чтобы они одобрили выгодные ей статьи расходов.

Принятый в 1986 г. Единый европейский акт провозгласил программу построения в ЕС Единого внутреннего рынка (ЕВР), которая должна была обеспечить к 1992 г. реализацию четырех свобод: движения товаров, услуг, капиталов и лиц. Данный проект имел ярко выраженный федералистский характер, он расширял полномочия органов ЕЭС и усиливал их позиции по сравнению с отдельными странами-членами. Но рост влияния Сообщества был невозможен без укрепления его финансовой базы. Для этого была задумана и реализована масштабная реформа финансовой системы ЕС.

Одним из ее ключевых элементов стал переход от ежегодных бюджетов к долгосрочным финансовым программам (Financial Framework), которые преследуют три основные цели:

1)укрепить бюджетную дисциплину;

2)установить среднесрочный потолок расходования средств как всего бюджета ЕС, так и его основных статей;

3)обеспечить гладкое прохождение ежегодных процедур принятия бюджета.

Ключевую роль в решении последней задачи играет трехстороннее соглашение, которое заключают Комиссия, Совет

иЕвропейский парламент. Договорившись о среднесрочном бюджете, они уже не находят повода для серьезных разногласий при принятии годовых бюджетов.

Полезно запомнить

В 2008 г. бюджет ЕС составил 129 млрд евро, что эквивалентно 1,03% совокупного ВНД 27 государств-членов.

Основными статьями доходов были отчисления от ВНП (67%), таможенные сборы и отчисления от НДС (по 16%).

Основными статьями расходов были помощь сельскому хозяйству и охрана окружающей среды (43%), помощь отстающим районам и нуждающимся социальным группам (36%), содействие сферам науки, образования, транспорта и энергетики (9%), проведение внешней политики и содержание аппарата ЕС (по 6%).

Многолетние финансовые программы устанавливают потолок расходования средств как для всего бюджета ЕС, так и для его основных статей. Годовые бюджеты ЕС должны соответствовать многолетним финансовым программам.

В феврале 1988 г. на сессии Европейского совета в Брюсселе по инициативе Жака Делора, бывшего в то время председателем Европейской комиссии, был принят пакет документов, впоследствии получивший название Пакет Делора-I. На их базе впервые был введен в действие пятилетний финан-

совый план Сообщества на 1988–1992 г. Переход к средне- срочному планированию означал, что общие для Сообщества цели получат финансирование независимо от текущей политической конъюнктуры и способности тех или иных стран лоббировать свои интересы. Пакет Делора-I предусматривал постепенное увеличение потолка собственных ресурсов ЕС с 0,9 до 1,2% совокупного ВНП государств-членов. Для этого вводилась новая статья доходов — отчисления государствчленов от их ВНП. В расходной части были ограничены отчисления на поддержку сельского хозяйства и вдвое увеличены ассигнования на региональную политику.

События и факты. Жак Делор и его стратегия русской матрешки

В 1985 г. председателем Европейской комиссии был назначен авторитетный французский экономист Жак Делор. Он понимал, что бюджет ЕС требовал кардинального реформирования, которое, однако, могло усилить разногласия между отдельными странами и разрушить единство ЕС. Суть избранной Делором стратегии состояла в том, чтобы увязать финансовые вопросы с политическими. В 1986 г. он провозгласил грандиозную программу создания в ЕС

единого внутреннего рынка без границ. Когда государствачлены единодушно поддержали ее, Делор убедил их, что для успеха данного проекта надо изменить финансовую систему Сообщества. В такой ситуации главы государств и правительств стран ЕС не могли выступить против бюджетной реформы.

Биограф Делора — Джордж Росс — называет этот подход «стратегией русской матрешки». Он пишет, что все части финансовой реформы ЕС были, как маленькие матрешки, вложены в большую — концепцию ЕВР. Приняв политическое решение о формировании внутреннего рынка без границ, европейские лидеры были вынуждены пойти на уступки в финансовой сфере.

Вторая многолетняя финансовая программа — Пакет

Делора-II — была рассчитана на 1993–1999 гг. По своему со- держанию она мало отличалась от предшествующей. В ней оговаривалось потенциальное увеличение размера собственных ресурсов ЕС до 1,27% совокупного ВНП (этот потолок сохраняется и по сей день). Планировался дальнейший рост поступлений за счет отчислений государств-членов от их ВНП. В расходной части снова увеличивались затраты на развитие отстающих регионов, а также на новые направления политики ЕС: транспорт, науку и технику, образование и т.д.

Третий финансовый пакет — «Повестка дня 2000» — охватывал период с 2000 по 2006 г. Его лейтмотивом было планировавшееся тогда расширение ЕС на восток. Поэтому отдельно в программе выделялись расходы (по 300 млн евро в год) на помощь странам-кандидатам из Центральной и Восточной Европы. Эти ассигнования осуществлялись через уже упоминавшиеся программы САПАРД, ИСПА и ФАРЕ.

Четвертая финансовая программа рассчитана на семь лет: с 2007 по 2013 г. (табл. 11.1). Она предусматривает дальнейшее увеличение доли отчислений от ВНП в структуре доходов ЕС. В расходной части увеличиваются ассигнования на реализацию Лиссабонской стратегии. Речь идет о вложениях в научные исследования и повышение конкурентоспособности европейской промышленности. В программе имеется новый раздел — «Гражданство, свобода, безопасность, правосудие».

196 Раздел II. Организационная система ЕС

Таблица 11.1

Многолетняя финансовая программа ЕС

на 2007–2013 гг., млрд евро*

* В ценах 2004 г.

Составлено по: Decision of the European Parliament and of the Council of

18 December 2007. OJ L 6. 10.01.2008. P. 7–8.

Многолетняя финансовая программа принимается по типичной для ЕС схеме. Комиссия выдвигает предварительный проект. Совет на его основе готовит проект бюджета, который потом обсуждается в Европарламенте. Текст бюджета, получивший одобрение парламентариев, передается на рассмотрение сессии Европейского совета. Одобрив его, главы государств и правительств ЕС дают поручение трем органам ЕС — Комиссии, Совету и Парламенту — подготовить трехстороннее соглашение о многолетней финансовой программе, заключение которого означает окончательное принятие программы. С момента выдвижения предварительного проекта финансовой программы и до момента подписания трехстороннего соглашения проходит около двух лет. В Лиссабонском договоре вводится специальная процедура принятия многолетних финансовых программ.

11.3. Проблемы бюджетной политики

Финансовую деятельность ЕС часто критикуют за инерционность, ограниченный масштаб и слабое соответствие приоритетным задачам европейской интеграции. Многолетние финансовые программы, хотя и уменьшают риск возникновения системного кризиса в бюджетной сфере, но не избавляют Евросоюз от необходимости реформирования своей бюджетной политики. В целом проблемы финансовой политики ЕС можно свести к двум наиболее крупным.

Первая проблема касается структуры бюджета. Она восходит к начальному периоду развития европейской интеграции, когда политические позиции Франции в Сообществе были особенно сильны, а Германии — слабы из-за недавней войны. Именно Франция, имевшая обширный и недостаточно эффективный аграрный сектор, настояла на том, чтобы появившиеся в 1970 г. у Сообщества собственные ресурсы шли в основном на поддержку сельского хозяйства. В 1973 г. в ЕЭС вступила Великобритания, чей аграрный сектор был невелик и достаточно рентабелен. Число стран, заинтересованных в модернизации промышленных производств, возросло. Однако структура общего бюджета не менялась. Нефтяные кризисы 1970-х годов и связанная с ними структурная перестройка европейской промышленности также почти не повлияли на сложившуюся практику.

Проведенная в конце 1980-х годов финансовая реформа увеличила расходы на развитие относительно слабых регионов и стран ЕС. Доля сельскохозяйственных расходов в бюджете ЕС сократилась, но их фактическая величина не только не уменьшилась, а продолжала расти, пусть и все медленнее. В 1995 г. затраты на все направления внутренней политики ЕС (кроме сельского хозяйства и региональной политики) составляли лишь 6% расходной части бюджета. Недостаток средств, направляемых в науку и другие области, от которых напрямую зависят конкурентоспособность европейской промышленности, экономический рост и создание новых рабочих мест, стал особенно очевиден после принятия в 2000 г. Лиссабонской стратегии. Напомним, что ее цель — обеспечение экономической и социальной устойчивости ЕС в условиях глобализации.

Поэтому обсуждение финансовой программы на 2007–

2013 гг. проходило крайне трудно. Великобритания и ее сторонники требовали резко сократить расходы на поддержание сельского хозяйства, дающего 3% совокупного ВВП стран ЕС, и существенно увеличить ассигнования на научные исследования и промышленную политику. Итоговый вариант программы почти удвоил вливания в НИОКР, но не решил других проблем бюджета ЕС. В 2013 г. общая сельскохозяйственная политика будет поглощать 40% всех выделяемых средств, а региональная — еще 36%. Эту структуру расходов трудно назвать адекватной, если учесть, что ЕС уступает США в технологическом соревновании, а стоимость рабочей силы в Европе многократно превышает ее уровень в быстро развивающихся азиатских экономиках.

Вторая проблема состоит в том, что одни государства ЕС являются нетто-вкладчиками в общий бюджет, а другие — нетто-получателями. Значительные чистые взносы традиционно делают Германия, Нидерланды, Великобритания, Швеция и Бельгия. Причем они не всегда опережают нетто-получателей по уровню благосостояния. Первый серьезный конфликт на этой почве разгорелся в 1980-е годы, когда Великобритания сочла свой чистый взнос в бюджет Сообщества неоправданно большим. Правительство, возглавлявшееся тогда Маргарет Тэтчер, добилось для себя исключения: с тех пор часть взносов в общий бюджет ЕС возвращается в страну в виде так называемой британской скидки (см. врезку в гл. 16, п. 3).

В начале 1990-х годов похожая проблема возникла у Германии. Объединение страны потребовало значительных финансовых затрат, которые легли тяжким бременем на национальный бюджет. В связи с присоединением относительно бедных восточных земель средний уровень жизни в Германии заметно снизился. Вместе с тем страна продолжала оставаться главным нетто-вкладчиком в бюджет ЕС. Другие члены ЕС считали, что Германия получает огромные выгоды от расширения группировки на восток, а потому должна по-прежнему нести самую значительную финансовую ношу. Эта ситуация сохранилась и до настоящего времени.

Признаки неравенства наблюдаются и среди странреципиентов, крупнейшими из которых являются Испания,

Греция, Португалия и Ирландия. В 1980-е и 1990-е годы Ирландия и Греция получали из бюджета ЕС ассигнования в

размере 4–6% их ВНП. В преддверии вступления в ЕС боль- шой группы стран ЦВЕ они настояли на том, чтобы помощь новичкам не привела к сокращению их собственных поступлений. В итоге сейчас Польша получает средств из бюджета ЕС вдвое меньше, чем равная ей по населению Испания. При этом ВВП на душу населения в Польше вдвое ниже, чем в Испании. В 2007 г. Греции с населением в 10 млн. человек было выделено 8,5 млн евро, а такой же по населению Венгрии — 2,5 млн евро.

11.4. Внебюджетные финансовые инструменты

Основными внебюджетными финансовыми инструментами ЕС являются Европейский инвестиционный банк (ЕИБ) и Европейский инвестиционный фонд (ЕИФ).

Европейский инвестиционный банк создан в 1958 г. в соответствии с Римским договором и сочетает черты классического банка и неприбыльного финансового учреждения. Его основная задача — оказывать финансовое содействие сбалансированному и устойчивому развитию единого внутреннего рынка ЕС. Для финансирования проектов, отвечающих данной цели, банк использует собственные ресурсы и привлекает ресурсы частных инвесторов с рынков капитала.

Членами ЕИБ являются государства-участники ЕС. Согласно ст. 267 Договора о ЕС банк, действуя на некоммерческой основе, предоставляет займы и дает гарантии под проекты, которые представляют общий интерес для Союза в целом и для нескольких государств-членов, а также по своему масштабу или природе не могут полностью финансироваться отдельными государствами и бюджетом ЕС. За свою историю банк финансировал проекты во всех секторах экономики. Кредитные линии открываются под проекты социально-экономического развития отстающих районов, модернизации предприятий, создания трансъевропейских сетей (транспорт, связь и энергетика), охраны культурного наследия и др. В компетенцию ЕИБ входит также оказание технической (экспертной) помощи проектам, финансируемым

структурными фондами и Фондом сплочения. Наконец, банк поддерживает отвечающие интересам ЕС проекты социальноэкономического развития стран Центральной и Восточной Европы, Средиземноморья, Ближнего и Среднего Востока, Азии и Латинской Америки, а также АКТ.

ЕИБ участвует также в финансировании проектов на территории России. Соответствующий мандат банк получил на саммите Евросоюза в Стокгольме (март 2001 г.). Вскоре банк выделил 100 млн евро для реализации экологических проектов в Калининграде и в Санкт-Петербурге в рамках программы «Северное измерение». В декабре 2004 г. Совет ЕС одобрил выделение России, Беларуси, Молдове и Украине дополнительной ссуды в размере 500 млн евро. Планируемый размер кредитного портфеля ЕИБ для России, Беларуси, Молдовы, Украины, Азербайджана, Армении и Грузии

в период 2007–2013 гг. равен 3,7 млрд евро. В России ЕИБ

финансирует проекты, в основном направленные на защиту окружающей среды и создание энергетической инфраструктуры. В остальных названных странах приоритетом является развитие транспортной сети, связывающей Европейский Союз со его восточными соседями.

Европейский инвестиционный фонд создан в 1994 г. с целью содействия занятости и экономическому росту в ЕС. Фонд предоставляет гарантии по кредитам, взятым на инновационные проекты малыми и средними предприятиями государств — членов ЕС и стран-кандидатов. Акционерами фонда являются Европейский инвестиционный банк (66%), Европейская комиссия (25%), другие европейские финансовые институты (9%). В 2007 г. уставный капитал ЕИФ составил 2,8 млрд евро.

Выводы, проблемы, тенденции

1. Бюджет ЕС существует наряду с бюджетами государствчленов и составляет немногим более 1% их совокупного ВНП. Появление у Сообщества в 1970 г. собственных ресурсов — яркое свидетельство усиления его наднациональных функций. Новый шаг в этом направлении был сделан во второй половине 1980-х годов, когда Жак Делор провел реформу финансовой системы ЕС.