Organizacja

Третьяков – один из братьев-основателей знаменитой Третьяковской галереи. Среди самых ярких представителей городского управления можно назвать князя Владимира Михайловича Голицына, который занимал многие должности в системе городской власти. Он был московским губернатором, но прежде чем занять столь ответственную должность, прошел все ступени городской бюрократической лестницы. В 1897 г. он был выбран на должность московского городского головы и оставался в ней два срока – вплоть до 1905 г. За выдающиеся заслуги перед городом и москвичами ему было присвоено звание Почетного гражданина Москвы. Среди немногих научных источников по истории городского управления Москвы XIX-начала XX столетия его мемуары являются самыми важными как по полноте, так и по точности изложения.

Современники оставили такое определение деятельности князя В.М. Голицына на посту московского городского головы: «Он принял город с керосиновыми фонарями и водоразборными фонтанами, а оставил с телефоном и водопроводом». Городская дума содействовала развитию московского хозяйства, общего благоустройства города. На эти цели выделялись весьма значительные суммы. Как вспоминал князь В.М. Голицын, городское самоуправление постоянно подвергалось мелочным придиркам со стороны чиновников из Петербурга, нападкам демократических изданий. В истории московского городского самоуправления был период (1912-1914 гг.), когда из-за противостояния Городской думы и центральной власти пост городского головы оставался вакантным. Последним городским головой Москвы был М.В. Челноков, занимавший эту должность с 1914 г. по 28 марта 1917 г. Он же был и первым комиссаром Временного правительства по Москве. 8 ноября 1917г. Городская дума была упразднена.

3.2.Характеристика системы управления крупнейшим городом в советский период

В1918 году столица была перенесена в Москву. Правительство советской республики переехало в Кремль. Московский Совет получил статус высшего представительного органа по управлению Москвой. Структура Совета была направлена на решение вопросов управления городским хозяйством, которое находилось в крайне тяжелом положении. С 1936 года роль Моссовета была значительно усилена – ему были даны дополнительные полномочия. Из числа членов Московского городского Совета избирались Президиум и Малый совет. Во

81

главе Моссовета стоял избранный председатель и его заместитель. Была установлена сессионная форма деятельности Советов. В соответствии с Конституцией Моссовет стал именоваться Московским Советом депутатов трудящихся. В октябре 1977 г. в соответствии с новой Конституцией Моссовет получил иное наименование – Московский городской Совет народных депутатов. Общая структура Моссовета сохранялась. Последние выборы состоялись в марте 1990 г.

Для того чтобы дать оценку системе управления крупным городом в советский период, надо знать, как была организована система, учитывающая сложные территориальные и многоотраслевые проблемы огромного городского хозяйства. Для этого рассмотрим систему управления городом до 1991 года.

До 1991 года город делился на 33 района, включая город Зеленоград. При этом на район распространялись почти такие же обязанности и права по комплексному социально-экономическому развитию территории, что и на город в целом. На районном уровне сосредотачивалась подавляющая часть функций жизнеобеспечения населения по месту жительства. Как город, так и районы города представляли собой многоотраслевые и полифункциональные административнотерриториальные образования.

Управление городом базировалось на достаточно развитой законодательной основе. Она нацеливала городские органы на комплексное социально-экономическое развитие города.

Полагалось, что комплексное развитие территории, огромные масштабы и многоотраслевой характер государственного и культурного строительства будут стимулировать дальнейшее развитие всей системы самоуправления народа. И именно Советы народных депутатов, представляющие все социальные и национальные группы населения, располагали наиболее мощным потенциалом для обеспечения участия трудящихся в управлении и контроле с их стороны за всеми сферами внутригородской жизни.

Очевидно, что решение проблем комплексного социальноэкономического развития территории города во многом зависело от того, как строились взаимоотношения Совета с расположенными на его территории предприятиями и организациями вышестоящего подчинения. Работа этих организаций практически определяла экономический потенциал любой административно-территориальной единицы. Законодательно была сформулирована система принципов, на которых базировались взаимоотношения местных Советов с предприятиями на территории:

82

щи с объектами вышестоящего подчинения.

Особое значение для повышения авторитета местных Советов имело установление для всех без исключения предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории местного Совета, а также должностных лиц и граждан конституционной обязанности исполнять решения местного Совета, принятые в пределах предоставленных ему прав (ст. 148 Конституции СССР). Конкретизируя эту конституционную норму, действующее законодательство о Советах, в случае невыполнения их решений руководителем неподведомственных объектов, предоставляло местному Совету и его исполкому право входить в соответствующие вышестоящие органы с представлениями о наложении на соответствующих руководителей дисциплинарных взысканий, вплоть до освобождения от занимаемой должности.

Весьма существенным моментом являлось то, что исполнительные органы работали на основе решений: а) избравшего их Совета; б) высших органов государственной власти; в) наказов избирателей. При этом каждое звено политического, государственного и общественного управления городом и районом должно было, в свою очередь, найти и выделить главное направление своей деятельности, обеспечивающее наиболее эффективное решение задач развития города и района.

Структура действовавшей в то время системы управления городом имела ряд особенностей. Ключевой особенностью являлось то, что большую роль в жизни города играла его партийная организация. Московский городской комитет партии возвышался не только как идеологическая, но и как основная управленческая структура города. Осуществляя политическое руководство, органы КПСС выступали в качестве субъекта политических отношений, направляя работу государственных и общественных органов. Под руководством городской (районной) партийной организации находились Советы народных депутатов, исполнительные комитеты, отделы и управления, осуществлявшие свои функции. Кроме того, городской комитет, принимая решения по какому-либо вопросу, всегда определял роль в выполнении данного решения первичных партийных организаций. Учитывая то обстоятельство, что руководители и ответственные работники органов управления городом, как правило, избирались депутатами Моссовета

83

и городского комитета партии, властные полномочия концентрировались под эгидой МГК КПСС.

Партийные органы города формировались по трехуровневой схеме: МГК КПСС, РК КПСС и парткомы (партбюро) первичных организаций. На каждом своем уровне они осуществляли организационнопартийную, идеологическую, пропагандистскую и агитационную работу. Но кроме того, горком и райком руководили производственной деятельностью в широком плане. Причем, в круг этой деятельности входили предприятия не только городского (районного) подчинения, но и предприятия, подчиненные республиканским, союзным органам управления и находящиеся на территории города.

Другой особенностью анализируемой системы управления городом являлось то, что сравнительно большая доля властных полномочий приходилась на профсоюзные и комсомольские организации. Каждая из них имела строго упорядоченную структуру и конкретные задачи.

Следует отметить, что такая структура системы управления городом была вполне приемлема, поскольку она охватывала все население города, все предприятия, учреждения и организации, находящиеся на территории города. И, несмотря на то, что руководители многих из них по своему статусу занимали более высокое положение на иерархической лестнице, в силу партийной дисциплины они были обязаны участвовать (и участвовали) в решении социально-экономических проблем города.

Таким образом, в городе функционировала сложная двухуровневая, но работоспособная система управления.

Она объединяла в себе:

–собственно государственные органы власти и управления;

–партийные органы;

–общественно-политические организации.

Главное достоинство советской системы управления городом заключалось в том, что она обеспечивала поступательное развитие города.

Система управления городом основывалась на линейнофункциональной структуре с жесткими организационноадминистративными связями. На верхнем уровне были сосредоточены органы государственного управления с четким выделением трех ветвей власти: представительной, исполнительной и судебной. Эти городские органы власти были подчинены соответствующим республиканским органам.

Исполнительными и распорядительными органами местных Советов народных депутатов являлись исполнительные комитеты. Струк-

84

туру исполнительных органов управления в городе возглавлял Исполнительный Комитет Московского городского Совета народных депутатов. Этот исполнительно-распорядительный орган избирался из депутатов Совета на первой сессии Совета. Наряду с управленческой деятельностью исполнительные комитеты организационно обеспечивали всю работу Советов и были подотчетны им.

Исполнительный комитет был небольшим по численности органом. Он включал в себя председателя, первых заместителей председателя, заместителей председателя, секретаря исполкома и членов исполкома, которые по сложившейся практике избирались по должности, а также в качестве представителей специальных групп населения. Всего в городе в состав исполкома входило 19 человек. Являясь государственным органом управления, исполком управлял государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством на территории города на основе решений Совета и вышестоящих органов государственной власти и управления. Исполком решал все вопросы, отнесенные к ведению Совета, за исключением тех, которые должны были решаться только на сессиях районного Совета.

Для управления отраслями хозяйственного и социальнокультурного строительства исполком распределял обязанности между председателем, первым заместителем, заместителями председателя и секретарем исполкома. Председатель исполкома организовывал работу исполнительного комитета и руководил его заседаниями, координировал деятельность заместителей председателя и секретаря исполкома, обеспечивал коллегиальность в работе, представлял Совет народных депутатов в партийных, вышестоящих государственных органах и органах общественных организаций.

Главными задачами исполнительного комитета городского Совета народных депутатов в соответствии с законом были следующие:

–организация удовлетворения социальных и культурно-бытовых потребностей населения;

–управление отраслями городского хозяйства, обеспечение комплексного экономического и социального развития территории;

–развитие форм и методов местного самоуправления, координация деятельности исполнительных комитетов районных Советов народных депутатов;

–подготовка решений городского Совета народных депутатов по вопросам экономического, социального и экологического развития территории и организация выполнения принимаемых решений.

Для выполнения этих задач создавался аппарат исполкома и доста-

85

точно сложный набор органов управления. Вот как выглядела структура исполкома в 1988 году:

Аппарат исполкома Моссовета: Секретариаты Председателя исполкома, Первых заместителей председателя; Секретаря исполкома. Отделы: Оргинструкторский; Бюллетень исполкома Моссовета; Общий; Наград; Юридический; Первый; Приемная исполкома; Строительства и строительных материалов; Городского пассажирского транспорта; Второе управление.

Плановая комиссия (Мосгорплан).

Московский городской агропромышленный комитет (Мосагропром). Главные управления: Автомобильного транспорта (Главмос-

автотранс); Архитектурно-планировочное (ГлавАПУ г. Москвы при Мосгорисполкоме); Бытового обслуживания населения (Главмосбыт); Жилищного хозяйства (Главмосжилуправление); По жилищному и гражданскому строительству (Главмосстрой) при Мосгорисполкоме; Здравоохранения и т.д.

Управления: Московское городское аптечное (Мосгораптекоуправление); Архивное; Ветеринарии; Внешних сношений; Топливно-энергетического хозяйства и т.д.

Отделы: Записи актов гражданского состояния (отдел ЗАГС); Цен; Юстиции.

Таким образом, структура исполнительного органа государственного управления города была весьма сложной. Но не было ни одной сферы жизни и деятельности города, которая бы не имела соответствующих подразделений в структуре системы управления городом. Именно таким организационным решением обеспечивалась задача комплексного развития города. Но сложность структуры исполнительного органа управления определялась как сложностью объекта управления, так и принятой практикой осуществлять управление всеми сторонами жизнедеятельности города. Подобные же структуры функционировали и на уровне районов.

Структура системы управления на районном уровне в Москве как бы повторяла систему управления городом в границах своей компетенции. Районы на основе законов имели значительную самостоятельность и свои бюджеты. На уровне основного звена функции государственного управления возлагались на руководителей соответствующих предприятий и организаций, а неработающее население (домохозяйки, пенсионеры и др.) объединялись в общественные организации, подчиненные соответствующим районным формированиям (рисунок 3.1).

86

87

Важные и четко определенные задачи решали комиссии райсовета, каждая из которых имела свое утвержденное Положение. В составе постоянных комиссий райсоветов работали специалисты различных отраслей народного хозяйства. Их участие в работе помогало постоянным комиссиям квалифицировано выработать рекомендации в адрес отделов, служб и управлений исполкомов и их подразделений. Достаточно многочисленные общественные формирования – общественные советы и инспекции – помогали в работе немногочисленным подразделениям райисполкомов. Значительная роль в решении вопросов благоустройства территории принадлежала советам директоров, образованным по микрорайонам.

Одним из наиболее многочисленных органов общественной самодеятельности были товарищеские суды. В их состав входили десятки тысяч человек, которые проводили активную работу по укреплению правопорядка, предупреждению антиобщественных поступков, воспитанию людей в духе точного и неуклонного исполнения законов.

Слаженность работы столь разнообразных объектов управления на территории, обеспечение их взаимодействия достигались благодаря четкому планированию деятельности в рамках всего города; дисциплине и ответственности руководителей всех уровней, серьезной координирующей роли партийных органов; контролю, который осуществлялся по всем известным и понятным показателям.

Проведённый анализ советской системы управления городом позволяет выделить несколько положительных моментов, которые можно было бы успешно использовать на современном этапе:

–участие большой части жителей городов в формировании и работе городских Советов;

–осуществление организации и деятельности местных Советов и их органов на основе принципа единой законности в условиях существования единого правового пространства;

–участие населения и городских Советов в обсуждении законопроектов.

Вместе с тем сложившееся территориальное деление города порождало ряд проблем:

–количество районов, как объектов управления, на уровне города было велико, что затрудняло деятельность городских органов управления (проблема «диапазона управляемости и контроля»);

–в крупных районах загруженность органов управления хозяйственными проблемами приводила к тому, что население с трудом могло общаться с органами управления (проблема «доступности власти»);

88

– большое число районов, расположенных в пределах Садового кольца, не давало возможности четко координировать усилия по выполнению «столичных функций» (проблема «концентрации функций»).

Исторический опыт становления и развития системы городского управления в России свидетельствует о том, что данная система всегда была тесно связана с государством, государственным управлением и выступала как его продолжение на местном уровне, одновременно обладая значительными полномочиями. Поэтому дальнейшее совершенствование системы городского управления без учета прошлого опыта нашей отечественной истории, в частности советского периода, накопившего немало ценного в сфере городского и государственного управления, невозможно.

Местное самоуправление в России имеет мощные исторические корни. Российская государственность, насчитывающая более одиннадцати веков, состоялась во многом благодаря местному самоуправлению. Начиная с первых государственных образований на территории современной России (Киевская Русь, Новгородское государство, Московское государство и др.), местное самоуправление было мощным системообразующим фактором.

Развитию местного самоуправления на протяжении веков противостоял процесс централизации государственного управления. Централизация государственного управления, необходимая в условиях внешней угрозы, в условиях мирного развития ослабляет государственный организм, делает его неконкурентоспособным. Прямым следствием централизации является подавление социальной активности, в результате интеллектуальный потенциал нации оказывается невостребованным.

3.3.Становление городского самоуправления в постсоветский период

Вначале 90-х годов, в условиях гласности и демократизации все нагляднее становилась необходимость реформирования сложившейся практики местного управления, выведения местных органов власти из строгой иерархии государственных органов. Необходимость оптимизации управления была вызвана противоречием между «видимостью и сущностью» советской системы устройства власти на местах. Очевидно, что реформирование городского управления, управления крупнейшими городами, осуществлялось в рамках переустройства всей системы местного управления в стране.

Первый практический шаг реформирования местного управления

89

связывается с принятием 09.04.1990 г. Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»22. Хотя изменения в Конституции СССР, вносимые в соответствие с этим законом, и не меняли природы местных Советов как органов государственной власти и управления (ст. 145), однако этим законом в Конституцию СССР включалось понятие местного самоуправления.

Конституционное закрепление местного самоуправления как управления, отделенного от государственной власти, в российском законодательстве происходило постепенно. В мае 1991 г. Советы народных депутатов в соответствии с изменениями, внесёнными в Конституцию РСФСР, и началом проведения реформы местного самоуправления юридически стали «главным звеном системы местного самоуправления»23.

Среди других законодательных и инструктивных материалов этого периода отметим Закон «О некоторых вопросах правового регулирования деятельности краевых, областных Советов народных депутатов и краевой, областной администрации» от 5 декабря 1991 г., декларацию Собрания Союза российских городов «О принципах местного самоуправления в России», принятую 30 ноября 1992 г. и одобренную VII съездом народных депутатов РФ, Указ Президента РСФСР от 5 ноября 1991 г. «О первоочередных мерах по обеспечению деятельности органов управления российских городов», Постановление Правительства РСФСР от 27 февраля 1991 г., Постановление Верховного Совета РСФСР от 27 февраля 1991 г. «О разграничении государственной собственности в РСФСР» и другие документы, регламентирующие процессы взаимодействия федеральных и городских органов власти, особенно в сфере образования и управления муниципальной собственностью, проведения ее приватизации.

Реформированиеосуществлялосьнаимеющейсяадминистративнотерриториальной основе. Изменения в системе государственной власти и управления в основном были направлены на обеспечение процесса перераспределения части полномочий между центральными, региональными и местными органами государственной власти в пользу нижних уровней системы.

Задача формирования самостоятельного местного самоуправления на начальном этапе не ставилась. Местные органы власти (в том числе выборные) до 1992 г. оставались в системе органов государственной

22Закон СССР от 09.04.90. №1417-1

23Ст. 138 Закона РСФСР от 24.05.91 г. № 1329-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР в связи с реформой местного самоуправления»

90