Актуальные проблемы админ права
.docВиктор Васильевич Денисенко - профессор кафедры административного права Ростовского юридического института МВД России, доктор юридических наук, профессор. По мнению выступающего, настоящая конференция составляет одну из трех системообразующих конференций (ежегодно проводимых в Омске, Санкт-Петербурге и п. Небуг Краснодарского края) и значимых для развития теории административного права научных площадок. К разрешению предложен вопрос о том, насколько оправданно параллельное существование судебного и внесудебного порядков рассмотрения дел об административных правонарушениях. В концептуальном плане определены критерии разграничения административно-юрисдикционного и судебного порядка рассмотрения дел об административных правонарушениях.
Павел Иванович Кононов - судья Арбитражного суда Кировской области, доктор юридических наук, профессор. Посвятил свое выступление проблемам возбуждения дел об административных правонарушениях, выявляемых в ходе проведения мероприятий по контролю (надзору). Представляется необходимым обеспечить согласованность положений Федеральных законов "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и "О прокуратуре Российской Федерации" с положениями КоАП РФ, регламентирующими основания и порядок возбуждения дела об административном правонарушении. В названных Законах следует четко регламентировать порядок официально-документальной фиксации и юридический механизм реализации результатов проведенных проверок при возбуждении дел о выявленных в ходе данных проверок административных правонарушениях.
Олег Иванович Бекетов - начальник кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Омской академии МВД России, заслуженный юрист Российской Федерации, кандидат юридических наук, профессор. Остановился в своем выступлении на некоторых проблемах производства по делам об административных правонарушениях, выявленных в ходе опроса судей Омской области. Отмечена необходимость совершенствования нормативной основы административно-процессуальной деятельности, внесенные предложения касаются достаточно широкого спектра вопросов, по существу, всех стадий производства по делам об административных правонарушениях.
Александр Николаевич Костюков - заведующий кафедрой Омского государственного университета, доктор юридических наук, профессор. Поддержал мнение о постепенной трансформации административной ответственности из общей части административного права в особенную с последующим обособлением указанного института. Это верно и с точки зрения системы права и того места, которое занимает административная ответственность в обществе, и с точки зрения правоприменения. В определенный период времени в России произошла противоречащая Великой хартии муниципальных прав централизация административной ответственности, в результате которой местная власть лишилась права принимать нормы с административной санкцией.
Николай Николаевич Цуканов - начальник кафедры административного права и управления в органах внутренних дел Сибирского юридического института МВД России, кандидат юридических наук, доцент. Подвергнув анализу практику производства по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел с точки зрения временных и финансовых затрат, пришел к выводу о том, что система организации производства по делам об административных правонарушениях указанными субъектами административной юрисдикции нуждается в комплексной оценке ее экономической эффективности, для чего требуются комплексные научные исследования.
Дмитрий Анатольевич Газизов - начальник кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Барнаульского юридического института МВД России, кандидат юридических наук, доцент. Правоприменительная практика свидетельствует о существовании некоторых проблем, возникающих при медицинском освидетельствовании лица, находящегося в состоянии наркотического опьянения. Анализ правовых положений, регулирующих порядок прохождения медицинского освидетельствования, и критериев, по которым определяется состояние опьянения, дает основание полагать, что действующие правовые нормы в этой части в большей степени ориентированы на установление состояния алкогольного, а не наркотического опьянения, что создает определенные затруднения для правоприменительных органов.
Вячеслав Владимирович Кизилов - доцент кафедры конституционного и административного права Омского юридического института, кандидат юридических наук. Статистические данные о рассмотрении судами жалоб на действия государственных органов и их должностных лиц показывают, что государственные служащие принимают решения и совершают действия в отношении управляемых субъектов, не неся при этом никакой ответственности ни за профессиональные ошибки, ни за умышленное (не умышленное) причинение ущерба гражданам и юридическим лицам. Представляется актуальным введение административной ответственности государственных служащих за совершение ими не только должностных (служебных) административных правонарушений, когда они являются управляемыми субъектами, но и за деликты, совершаемые ими в процессе осуществления административной юрисдикции.
Николай Михайлович Жданов - профессор кафедры конституционного и административного права Омского юридического института, кандидат юридических наук, доцент. Дал анализ современного состояния административно-правовой части антиалкогольного законодательства. Наблюдается ее ослабленность и некоторая выхолощенность в сравнении с законодательством, действовавшим в России в последние годы советского периода. Законодательство, регулирующее противодействие распространению пьянства и алкоголизма, развивается бессистемно и вне какой-либо концепции, уже существующие такого рода правовые предписания нуждаются в совершенствовании, должны быть значительно расширены их диапазон и звучание. В целом правовые нормы неизбежно должны выступать значительно более активно используемым и действенным средством противодействия распространению пьянства и алкоголизма.
Участниками конференции продуктивно обсуждался вопрос о создании ассоциации административистов России и участии в работе этого общественного объединения, могущего внести значительный вклад в укрепление правовых основ жизнедеятельности российского общества.
К ВОПРОСУ О ЗАКОНОТВОРЧЕСТВЕ СУБЪЕКТОВ РФ В ОБЛАСТИ
УСТАНОВЛЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
Р.С. АЛЕКСАНДРОВА
Александрова Р.С., заместитель председателя Верховного Суда Республики Саха (Якутия).
Законодательство об административных правонарушениях относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ. Последние принимают собственные законы об административных правонарушениях. Данная статья посвящена анализу проблем и тенденций развития законодательства субъектов РФ об установлении административной ответственности на примере Кодекса Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях.
Ключевые слова: административная ответственность, совместное ведение, законодательство субъектов РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Кодекс Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях.
The legislation of administrative violation belongs to the joint competence of the Russian Federation and the subjects of RF. The subjects of RF pass legislation of administrative violations. The article is devoted to the analyses of problems and tendencies of development of the subjects of the RF's determination of administrative responsibility legislation on the example of the Code of the Republic of Sakha (Yakutia) of Administrative Violations.
В силу ст. 76 Конституции РФ <1> правовое регулирование осуществляется на уровне Российской Федерации и уровне ее субъектов. Исходя из смысла указанной нормы Основного Закона административное законодательство, включая законодательство об административных правонарушениях, относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
--------------------------------
<1> Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12.12.1993 // Российская газета. 21.01.2009. N 7.
Подпунктом 39 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <2> предусмотрено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
--------------------------------
<2> Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ред. от 05.04.2010, с изм. от 08.05.2010) // Российская газета. 19.10.1999. N 206.
Совместное ведение РФ и субъектов РФ является конституционно-правовой основой создания субъектами РФ собственной (в границах единой российской правовой системы) нормативной правовой базы <3>. Согласно ч. 2 ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются в соответствии с федеральными законами. Исходя из анализа конституционных норм, следует согласиться со сторонниками идеи опережающего характера правового регулирования регионов при законотворчестве по вопросам совместного ведения. Это означает, что при наличии пробела или неясности в правовом регулировании на федеральном уровне субъектам Федерации предоставлено право их устранения путем создания собственной нормативной правовой базы по соответствующему вопросу. Необходимо согласиться с авторами, указывающими на то, что процесс децентрализации системы законодательства за счет регионального нормотворчества позволяет не только реально поднять статус субъекта РФ, но и способствует более тонкой привязке федеральной правовой системы к местным условиям, обеспечивает удовлетворение региональных правовых интересов и потребностей <4>. Так, целью законотворчества субъектов Федерации в области законодательства об административных правонарушениях является правовое регулирование общественных отношений, не урегулированных федеральным законодательством, с учетом региональной специфики конкретного субъекта Российской Федерации.
--------------------------------
<3> Аникин С.Б. К вопросу о соотношении содержания категорий "конкурирующая компетенция" и "совместное ведение" // Административное право и процесс. 2009. N 6. С. 2 - 3.
<4> Ордина О.Н. Актуальные проблемы кодификации российского административного законодательства // Административное право и процесс. 2009. N 3.
В настоящее время почти всеми субъектами Российской Федерации приняты нормативные правовые акты, устанавливающие административную ответственность должностных лиц, юридических лиц и граждан. Региональные законы об административной ответственности дифференцируются по степени их комплексности <5>. В большинстве субъектов РФ указанные нормативные правовые акты приняты в виде отдельных законов об административных правонарушениях или об административной ответственности, а в 16 субъектах Федерации имеются собственные кодифицированные нормативные правовые акты об административных правонарушениях, в том числе и в Республике Саха (Якутия). В этой связи в литературе справедливо отмечается, что региональное законодательство об административных правонарушениях в правовой системе России выполняет социально значимую функцию по защите гарантированных Конституцией РФ прав и свобод граждан в различных сферах общественных отношений <6>.
--------------------------------
<5> См. подробнее: Масленников М.Я. Региональное законодательство об административной ответственности: Учебно-практическое пособие. М.: ВНИИ МВД России, 2006. С. 8.
<6> Шевцов А.В. Реализация законодательства субъектов Российской Федерации об административной ответственности: правотворчество и правоприменение // Административное право и процесс. 2009. N 1.
14 октября 2009 г. Постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) N 726-З, N 338-IV принят Кодекс Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях <7> (далее - КоАП Республики Саха (Якутия)). На наш взгляд, название данного комплексного закона вполне логично, отражает его сущность и соответствует тому, как названы в ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ нормативные правовые акты такого уровня, а именно законы субъектов РФ об административных правонарушениях. Данный Кодекс вступил в силу по истечении десяти дней со дня официального опубликования, т.е. с 12 ноября 2009 г. Исключение составляют отдельные положения, для которых ч. 2 ст. 16.3 КоАП Республики Саха (Якутия) установлены иные сроки введения в действие, а именно после принятия нормативных правовых актов, устанавливающих порядок или правила, применяемые к указанным в них отношениям.
--------------------------------
<7> Кодекс Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях от 14.10.2009 726-З N 337-IV // Якутские ведомости. 11.11.2009. N 66.
КоАП Республики Саха (Якутия) содержит 16 глав, объединяющих общие положения (глава 1), отдельные административные правонарушения (главы 2 - 13), перечень органов и должностных лиц, рассматривающих дела об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП Республики Саха (Якутия) (глава 14), правила производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП Республики Саха (Якутия) (глава 15), а также заключительные положения (глава 16). Административные правонарушения в Кодексе Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях распределены по 14 группам.
Глава 2 посвящена административным правонарушениям, посягающим на права граждан и здоровье населения. В качестве объекта правонарушения установлены права и законные интересы ребенка, безопасность здоровья населения, порядок квотирования рабочих мест.
Главой 3 установлена административная ответственность за совершение административных правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность. В частности, за нарушение порядка организации или проведения массовых мероприятий, правила о запрете деятельности по организации и проведению азартных игр на территории Республики Саха (Якутия) и др.
Глава 4 предусматривает ответственность за административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования, к примеру, за порчу зеленых насаждений, захламление водных объектов, дорог, используемых для целей лесного хозяйства, нарушение порядка пользования недрами и т.д.
В 5 главе указаны административные правонарушения в области обращения с животными, в том числе нарушение правил содержания животных и птиц, уклонение от регистрации и вакцинации животных и др.
Глава 6 определяет ответственность за совершение административных правонарушений в области землепользования, градостроительства и благоустройства и эксплуатации зданий в районах вечной мерзлоты. Следует отметить, что объект охраны данной главы КоАП Республики Саха (Якутия) является одним из наиболее самобытных и оригинальных, поскольку связан с такой особенностью нашего региона, как наличие в грунте вечной мерзлоты. Вечная мерзлота представляет собой верхнюю часть земной коры, температура которой долгое время (от 2 - 3 лет до тысячелетий) не поднимается выше 0 град. C, в зоне вечной мерзлоты грунтовые воды находятся в виде льда. Вследствие указанного, в связи с возможностью подтайки вечной мерзлоты на территории застройки, строительство и эксплуатация объектов недвижимости в районах вечной мерзлоты сопряжены с особыми трудностями и опасностями. Правила землепользования и застройки устанавливаются нормативными правовыми актами Республики и органов местного самоуправления.
Глава 7 предусматривает административную ответственность за административные правонарушения в сфере управления имуществом, находящимся в государственной собственности Республики Саха (Якутия) или муниципальной собственности.
В главе 8 установлена ответственность за переустройство объектов нежилого фонда без оформления разрешительных документов.
Глава 9 посвящена административным правонарушениям на транспорте.
Глава 10 определяет ответственность за совершение административных правонарушений в области предпринимательской деятельности.
Глава 11 посвящена административной ответственности за совершение административных правонарушений в области бюджетных правоотношений.
Глава 12 устанавливает ответственность за административные правонарушения в области охраны и использования объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального и местного (муниципального) значения.
И наконец, глава 13 устанавливает ответственность за совершение административных правонарушений, посягающих на институты государственной власти и местного самоуправления. В данной главе предусмотрена административная ответственность за несоблюдение требований законодательства Республики Саха (Якутия) о языках. Данная норма также является оригинальной, правоотношения в этой сфере регулируются Законом Республики Саха (Якутия) "О языках в Республике Саха (Якутия)". Объектом охраны выступает конституционное право граждан РФ на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития, право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения без какого-либо ограничения по признакам языковой принадлежности (ст. ст. 19, 26, 29, 68 Конституции РФ).
Объективная сторона правонарушения выражена в пренебрежении к языкам народов Республики Саха (Якутия), дискриминации по языковым признакам, в частности при осуществлении права на труд.
Объективная сторона вышеуказанных административных правонарушений может быть выражена как в действии, так и в бездействии. Субъектами выступают физические и юридические лица, а также должностные лица. Субъективная сторона, как правило, выражается в форме умысла, поскольку субъект осознает противоправность своих действий. Объекты административных правонарушений, установленных КоАП Республики Саха (Якутия), содержатся в большинстве случаев в законах Республики Саха (Якутия), нормативных правовых актах Правительства Республики Саха (Якутия), местного самоуправления.
Как видно из проанализированных выше положений КоАП Республики Саха (Якутия), данный Кодекс принят и вступил в силу ранее принятия Федерального закона от 28 декабря 2009 г. N 380-ФЗ, которым в КоАП РФ <8> введена ст. 1.3.1, определяющая предметы ведения субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях. В результате введения этой статьи компетенция субъектов РФ в области установления административной ответственности значительно сузилась. Субъектам РФ дано право устанавливать ее лишь в случаях, когда в наличии уже имеется нормативный правовой акт субъекта РФ, предусматривающий определенные правила в той или иной области, за нарушение которых предполагается установление административной ответственности на уровне регионального закона.
--------------------------------
<8> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ // Российская газета. 31.12.2001. N 256.
Между тем в КоАП Республики Саха (Якутия) предусмотрена административная ответственность также и за те правонарушения, правила по которым нормативным правовым актом Республики Саха (Якутия) еще не установлены. Так, по ряду составов республиканских нормативных правовых актов на настоящий момент не принято. Это, в частности, предоставление помещений для потребления наркотических средств; нахождение несовершеннолетних в общественных местах в ночное время без сопровождения взрослых; нарушение тишины и покоя граждан; несанкционированное закрытие или открытие запорно-регулирующих устройств на трубопроводах горячей, холодной воды, канализации и газопроводах; самовольный сброс, складирование или сжигание мусора; размещение временных объектов без соответствующих разрешений; нарушение содержания и эксплуатации устройств наружного освещения; отсутствие указателей с названиями улиц и номерами домов и др.
С учетом этого представляется важным разрешение проблемы соотношения материальных и процессуальных норм административного права с тем, чтобы в отсутствие регулятивных норм материального права не создавались и не применялись и нормы процессуального права.
В литературе традиционно выделяют несколько условий, которым должен соответствовать региональный закон об административных правонарушениях <9>, исходя из которых мы выделяем следующие требования, которым он должен соответствовать:
--------------------------------
<9> См., например: Масленников М.Я. Обстоятельная концепция необходима каждому региональному закону об административной ответственности // Административное право и процесс. 2007. N 6.
- региональный закон может приниматься только по вопросам совместного ведения РФ и субъекта РФ;
- региональный закон не должен противоречить федеральному законодательству;
- в региональном законе должны выдерживаться ограничения полномочий, установленные ст. 1.3 КоАП РФ в части административной материальной и процессуально-правовой регламентации.
Как видим, КоАП Республики Саха (Якутия) соответствует двум первым условиям, однако третьему условию в свете внесенных в КоАП РФ изменений от 28 декабря 2009 г. не вполне соответствует.
Полагаем, что данная ситуация имеет два варианта разрешения. Первый путь заключается в том, чтобы исключить подобные нормы из КоАП Республики Саха (Якутия), поскольку в случае принятия федерального закона по вопросам совместного ведения, который содержит иные нормы, чем закон субъекта РФ, принятый ранее для устранения пробела, последний подлежит приведению в соответствие с федеральным законом. Согласно второму варианту Республике Саха (Якутия) следует в скорейшем времени принять все необходимые нормативные правовые акты, т.к. региональное законодательство по предметам совместного ведения не должно противоречить федеральному. Однако в связи с тем, что КоАП Республики Саха (Якутия) был принят ранее внесения указанных изменений в КоАП РФ, представляется более целесообразным второй вариант действий.
В заключение необходимо отметить, что в настоящее время КоАП Республики Саха (Якутия) уже начал реально действовать. Так, к примеру, Законом Республики Саха (Якутия) от 26 апреля 2007 г. 449-З N 913-III "О запрете деятельности по организации и проведению азартных игр на территории Республики Саха (Якутия)" в соответствии с ФЗ от 29 декабря 2006 г. N 244-ФЗ "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" с 1 июля 2007 г. запрещена на территории Республики деятельность по организации и проведению азартных игр.
Общество с ограниченной ответственностью "КЭШ" в г. Покровске Хангаласского района Республики Саха (Якутия) проводило стимулирующую лотерею, не отвечающую признакам лотереи, что явилось основанием для привлечения его к административной ответственности. В данном случае ООО "КЭШ" проводило азартные игры с использованием лотерейного оборудования, за что административная ответственность федеральным законодательством не предусмотрена.
Судом не применена ст. 14.27 КоАП РФ, предусматривающая ответственность за нарушение законодательства о лотереях, поскольку в этой норме содержатся иные составы, а именно: проведение лотереи без полученного в установленном порядке разрешения или без уведомления; несвоевременное или нецелевое перечисление целевых отчислений от лотереи; отказ в предоставлении выигрыша, нарушение порядка и (или) сроков предоставления выигрыша, предусмотренных условиями лотереи.
Постановлением мирового судьи судебного участка N 58 Хангаласского района Республики Саха (Якутия) от 5 апреля 2010 г., оставленным без изменения решением Хангаласского районного суда, ООО "КЭШ" признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 3.2 КоАП Республики Саха (Якутия) с назначением административного наказания в виде административного штрафа в размере 1000000 рублей.
Судебная практика имеет важное значение для развития законодательства в сфере установления административной ответственности, поскольку для достижения цели административного наказания, т.е. для предупреждения совершения новых административных правонарушений, недостаточно лишь принятия региональных законов, но и их правильное и эффективное применение.
На основании изложенного полагаем, что в связи с внесением изменений в КоАП РФ представляется необходимым вновь проанализировать обоснованность применения норм КоАП Республики Саха (Якутия), особенно в той части, которая касается установления административной ответственности за совершение определенных действий (бездействия) в случаях, когда материальной нормы, устанавливающей соответствующие правила или запреты, не имеется.
О ВОЗМОЖНЫХ НАПРАВЛЕНИЯХ СИСТЕМАТИЗАЦИИ
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Н.Н. ЦУКАНОВ
Цуканов Н.Н., кандидат юридических наук, начальник кафедры административного права и управления в органах внутренних дел Сибирского юридического института МВД России.
В статье рассматриваются предложения, связанные с кодификацией административно-процессуального законодательства Российской Федерации на современном этапе. Аргументируется вывод о невозможности создания в современных условиях полноценного административно-процессуального кодекса. Предлагаются возможные варианты решения проблемы систематизации административно-процессуального законодательства.
Ключевые слова: административно-процессуальный кодекс, административно-процессуальное законодательство, систематизация административно-процессуального законодательства.
The proposals concerning the codification of administrative-procedure legislation of the Russian Federation nowadays are considered in the article. The author draws the conclusion on impossibility of creation of full value administrative procedure Code in present situation and suggests the possible versions of the solving the problem of systematization of administrative-procedure legislation.