книги2 / 154

С.В. Гизятова, А.В. Курочкин

чаев конечным адресатом устранения нарушений является должностное лицо субъекта Федерации. Справедливой может оказаться тенденция, в соответствии с которой исполнимость международных постановлений по обжалованию действий и решений должностныхлицбудетзависетьотихсоответствиянетолькофедеральной Конституции, но и конституциям (уставам) субъектов Федерации. При складывающейся российской практике по данной категории дел вполне вероятен шанс субъектов Федерации опровергать отдельные решения наднациональных инстанций, касающиеся непосредственно их интересов, в том числе при обязании должностных лиц совершить определённые действия.

Система источников правового регулирования порядка осуществления конституционного права на обжалование в субъекте Федерации имеет трехуровневую структуру, состоящую из следующих нормативно-правовых актов:

1)законы, регламентирующие административный порядок обжалования действий и решений должностных лиц;

2)законы, устанавливающие судебный порядок реализации права на обжалование;

3)иные нормативно-правовые акты, содержащие отраслевые особенности обжалования действий и решений должностных лиц в отдельных сферах общественных отношений.

ВРеспубликеТатарстан, какивлюбомсубъектеРоссийскойФедерации, установлена система органов власти и должностных лиц. Их действия и решения являются объектом права на обжалование. Это называется формализацией данного конституционного права, что преследует цель уточнения субъектного состава отношений, в которых оно реализуется. В то же время допустимо обжалование действий и решений лишь тех должностных лиц, которые имеют определенный правовой статус. Это означает, что законодательство Республики Татарстан признает их в качестве должностных лиц.

С другой стороны, организационный статус должностных лиц в Республике Татарстан не должен определять порядок реализации права на обжалование. Тем самым при наделении любого должностного лица государственными и иными публичными полномочиями следуетговоритьонеобходимостирасширенияпредметаправанаобжалование. Следует в связи с этим отказаться от региональной практики установления перечня субъектов данного права в силу лишь их

110

Монография

организационного положения. За основу необходимо брать выполнениедолжностнымилицами определенныхпубличныхфункций.

Несмотря на дублирование в законодательстве Республики Татарстан большинства положений федеральных законов по вопросам порядка обжалования действий и решений должностных лиц, следует признать, что республиканская власть в полной мере воспользовалась правом установления максимального количества дополнительных гарантий по реализации данного конституционного права. Помимо этого, вРеспубликеТатарстан сформулирован комплекс норм, уточняющих применение отдельных положений федерального законодательства по вопросам защиты права на обжалование действий и решений должностных лиц. Особенностью рассмотрения жалоб в Республике Татарстан выступает возможность использованиягражданиномуслугпредставителя(п. 8 ст. 16), окоторой не говорится в Федеральном законе № 59-ФЗ. Последний в п. 1 ст. 8 обязывает гражданина лично направить свою жалобу в соответствующую инстанцию, а при отсутствии такой возможности в особых случаях п. 2 ст. 9 обязывает представителей органов или должностных лиц выезжать на место для принятия и рассмотрения жалоб. К числу особенностей Закона РТ № 16-ЗРТ стоит отнестинормы, сформулированныевст. 19. Внейрегламентированы последствия принятия решения по жалобе, которые на федеральном уровне юридически не закреплены, но вытекают из общего содержания законодательства. В частности, уполномоченный орган илидолжностноелицообязаныпринятьвсеисчерпывающиемеры, направленныенавосстановлениенарушенныхправисвободзаявителя, если его жалоба признана обоснованной. Кроме того, данная обязанность возникаету республиканскойвласти дажевслучаечастичного удовлетворения требований гражданина. Также в ст. 19 ЗаконаРТ№16-ЗРТсформулировананеобходимостьпроинформи- ровать иных заинтересованных лиц о факте принятого решения, но только если об этом имеется просьба самого заявителя.

В рамках Закона РТ от 22.12.1992 № 1708-XII «О Конституционном суде Республики Татарстан» к праву на обжалование деятельности должностных лиц относятся несколько категорий дел. Прежде всего, это споры о компетенции (п.п. 2 п. 2 ст. 39), которые сопровождаютряддел, связанныхсконституционностьюпринятия

111

С.В. Гизятова, А.В. Курочкин

того или иного решения со стороны представителей власти. Посколькувсудахобщейюрисдикциипроверяетсятолькозаконность оспариваемого действия или решения, а не факт закрепления за определённым чиновником определённого полномочия, подобные дела приходится рассматривать Конституционному суду РТ. Вместе с тем практика, сформировавшаяся на уровне данного института конституционного контроля, в целом опровергает возможность граждан обжаловать действия и решения должностных лиц Республики Татарстан через Конституционный суд. Предметом рассмотрения выступают, как правило, лишь те дела, в которых оспаривается конституционность принятия определённых нормативных документов, а не конкретных властных решений, облечённых в правовой акт. На это косвенно указывает ч. 1 ст. 109 КонституцииРТ. ПоэтомупопыткигражданоспоритьвКонституционном суде РТ ненормативные акты, в которых выразились решения отдельных должностных лиц, сопровождаются отказом в принятии жалобы.

ВнормахЗаконаРТот22.12.1992 №1708-XII прослеживаетсярассогласованность с положениями Конституции РТ, а именно со ст. 41

ич. 4 ст. 109. Посколькугражданинвправеобжаловатьвсуддействия

ирешения должностных лиц различных уровней, в том числе те из них, которыеоформленынормативно-правовымиактами, этавозможность автоматически распространяется на функционирующий в Татарстане Конституционный суд. Кроме того, конституционные нормыпрямо говорято праве обжалования подобных актовв данном органе. В условиях отсутствия критериев нормативности правовых актов в федеральном и региональном законодательстве прослеживается излишне широкое усмотрение со стороны Конституционного суда РТ, которое выражается в целой категории дел об отказе в принятии к рассмотрению жалоб граждан. Исходя из этого, по нашему мнению, необходимовнестиуточнениявст. 3 ЗаконаРТот22.12.1992 № 1708-XII относительно критериев приемлемости жалоб на норма- тивно-правовыеактыиопределитьнепосредственновнормахзакона, а не в определениях Конституционного суда РТ, признаки нормативности оспариваемых документов. Тем самым субъективное право на обжалованиедействийирешенийдолжностныхлицвРеспубликеТатарстанприобретёткачественноновоезначениевусловияхконституционногоконтролянадего исполнением.

112

Монография

3.3. Защита конституционного права на обжалование действий и решений должностных лиц

в субъекте Российской Федерации

Конституционные права граждан классифицируются по самым различным основаниям, что позволяет определить их место в системе прав человека. Одним из таких критериев является средство их защиты, которое может предполагать реализацию права непосредственно самим гражданином либо при помощи третьего лица (как правило, государства).

Право на обжалование действий и решений должностных лиц традиционно относится ко второму варианту, поскольку всегда связано с участием как минимум трёх субъектов в рамках отношений, возникающих в связи с его реализацией. К ним относятся:

‒сам носитель права (гражданин, организация, объединение граждан);

‒должностное лицо, чья публичная деятельность подвергается обжалованию;

‒орган, которыйуполномочендаватьправовуюоценкуобжалуемым решениям и действиям.

Такой порядок осуществления субъективных прав принято называть «юрисдикционным»151.

В практике большинства субъектов Российской Федерации сложился подход, в соответствии с которым право на обжалование применяется исключительно в судебном порядке.

Так, в соответствии со ст. 41 Конституции Республики Татарстан152 в суде могут быть обжалованы действия (бездей-

151 См.: Каюмова А.Р. Юрисдикционные принципы защиты и универсальности: некоторые проблемы соотношения // Вестник Волжского университетаим. В.Н. Татищева. 2015. № 2 (82). С. 85; ЖуковМ.В. Юрисдикционные и неюрисдикционные формы защиты гражданских прав // Человек в XXI веке: материалы IX Международной научно-практической конференции преподавателей и студентов. Обнинск, 2014. С. 334; Севостьянов А.А. Цели юрисдикционного юридического процесса // Казанская наука. 2013. № 4. С. 164.

152 Конституция Республики Татарстан от 06.11.1992 (ред. от

22.06.2012) // Республика Татарстан. № 87-88. 30.04.2002; Республика Татарстан. 26.06.2012.

113

С.В. Гизятова, А.В. Курочкин

ствие) и решения органов государственной власти, местного самоуправления, а равно должностных лиц и общественных объединений.

Согласно ч. 1 ст. 18 Конституции Республики Карелия153 судебнымспособомобжалуютсярешенияи действия государственных и местных органов, их должностных лиц и служащих.

В отдельных уставах и конституциях наблюдается дублирование положений ч. 3 ст. 46 федеральной Конституции относительно права граждан на обращение в межгосударственные институты в случае, когда они считают свои права и свободы нарушенными со стороны государственной власти, в том числе со стороны региональныхдолжностныхлиц. Подобнаянормазакреплена, например, в ст. 45 Конституции Республики Дагестан154, в ч. 3 ст. 46 Конституции Республики Марий Эл155, ч. 3 ст. 39 Конституции Республики Крым156.

Вместе с тем наличие или отсутствие права на международноправовой способ обжалования действий и решений должностных лиц в конституционно-уставном законодательстве субъектов Федерации не влияет на наличие данного права у всех граждан Российской Федерации. Однако в ряде исследований прослеживается идея о политической составляющей в решении данного вопроса.

В частности, от факта включения субъектами Федерации в свои уставыиликонституциинормомежгосударственномобжаловании действийирешенийихдолжностныхлицзависитюридическиймеханизм признания в пределах региональной правовой системы ак-

153 Конституция Республики Карелия (принята ВС КАССР 30.05.1978, изложенавновойредакцииЗакономРКот12.02.2001 №473-ЗРК) (ред. от 20.02.2021) // Собрание законодательства РК. 2001. № 2. Ст. 106.

154КонституцияРеспубликиДагестан(принята Конституционным Собранием 10.07.2003) (ред. от 26.06.2021) // Собрание законодательства Республики Дагестан. 2003. № 7. Ст. 503.

155Конституция Республики Марий Эл от 24.06.1995 (ред. от

28.05.2021) // Марийская правда. 07.07.1995.

156Конституция Республики Крым (принята Государственным Советом Республики Крым 11.04.2014) // Крымские известия. № 68 (5479).

12.04.2014.

114

Монография

тов, вынесенных данными международными инстанциями по защите прав граждан157. Ведь, если субъект Федерации рассматрива- етсякакпублично-правовойсубъект, которыйнапрямуюнепринимает участия в заключении и ратификации международных соглашений в данной сфере, значит, единственной возможностью юридического признания подобного инструмента воздействия на собственных должностных лиц служит закрепление соответствующей нормы в уставах и конституциях158.

Большинствожеспециалистоввобластимеждународногоправа констатируют незыблемость действия норм межгосударственных соглашений в отношении всех территорий государства, которое признало на национальном уровне обязательность таких положений159. Следовательно, какого-либо дополнительного одобрениясо стороны субъектов Федерации при решении вопроса о наднацио-

нальных механизмах обжалования действий публичных должностных лиц не требуется160.

157 См.: Демидов В.Н. Применение норм международного права в конституционном (уставном) правосудии субъектов Российской Федерации (на примере Республики Татарстан) // Вестник Санкт-Петербургского университета. Серия 14: Право. 2013. № 1. С. 88; Макарцев А.А. Принцип верховенства Конституции РФ: проблемы обеспечения при реализации решенийЕвропейскогоСудапоправамчеловекаповопросамизбирательного права // Вестник Новосибирского государственного университета. Серия: Право. 2015. Т. 11. № 3. С. 143; Соловьева Т.В. Оботсутствииединого нормативно закрепленного порядка приведения в исполнение постановлений Европейского Суда по правам человека // Международное право. 2013. № 4. С. 199.

158 См.: Гимгина М.Е. Проблема обеспечения конституционной судебнойзащитыправисвободчеловекаигражданинавгосударствахевропейского региона // Российский юридический журнал. 2013. № 4 (91). С. 138; Люббе-Вольф Г. Международная защита прав человека и принцип субсидиарности: аргументы в пользу решения-«коридора» в случае конфликта прав // Сравнительное конституционное обозрение. 2011. № 2. С. 77.

159 См.: Патракеев С. Международные договоры о защите прав и свобод человекаигражданина в системероссийского права// Сравнительное конституционное обозрение. 2005. № 2. С. 68; Колосова Н.М. О конституционном праве каждого на международную судебную защиту в России // Журнал российского права. 2012. № 4 (184). С. 75.

160 Самович Ю.В. Право на международную судебную защиту как абсолютное право индивида // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2012. № 3-2. С. 157.

115

С.В. Гизятова, А.В. Курочкин

Вто же время обозначенная дискуссия выглядит не столь однозначно на фоне последних тенденций по данному вопросу на федеральном уровне.

В2015 г. КонституционныйСудРоссийскойФедерацииустановилпринципреализациипостановленийЕвропейскогосудапоправам человека, в соответствии с которым применимость вынесенных противРоссийской Федерации судебных решений может быть поставлена под сомнение, если они напрямую нарушают нормы федеральной Конституции161. Тем самым была подтверждена концепция многих исследователей о том, что нормы международного права, несмотря на свой приоритет над российским законодательством, могут действовать только в конституционном русле162.

Это означает, что трактовка положений межгосударственных договоров, втомчислевобластимеханизмовзащитыправчеловека, происходитисключительнопотемпринципам, которыезаложенывКонституции Российской Федерации. Следовательно, исполнение решений наднациональных институтов при обжаловании действий и решений должностных лиц может быть признано недопустимым, если будут установленыпрямыенарушенияроссийскихконституционныхнорм.

161 Постановление Конституционного Суда РФ от 14.07.2015 № 21-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 1 Федерального закона «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней», пунктов 1 и 2 статьи 32 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», частей первой и четвертой статьи 11, пункта 4 части четвертой статьи 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 13, пункта 4 части 3 статьи 311 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 15, пункта 4 части 1 статьи 350 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и пункта 2 части четвертой статьи 413 Уголовнопроцессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // Собрание законодатель-

ства РФ. 2015. № 30. Ст. 4658.

162 См.: НевиркоД.Д. Проблемаконкуренциимеждународныхнормпо правам человека и положений Конституции Российской Федерации // Актуальные проблемы теории и истории государства и права: сборник научныхтрудов/ ответственныйредакторВ.В. Пономарева. Красноярск, 2007. С. 159; Кравец И.А. Право конституции в действии: соотношение законодательной и судебной конституционализации правопорядка, обеспечения международных обязательств, прав и свобод // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 12. С. 13.

116

Монография

Используя подобный, новый для правовой системы Российской Федерации, механизм защиты, сторонники автономности регионального права высказали точку зрения о необходимости решения данного вопроса в субъектах Федерации163. Если субъект Федерации наделён возможностью самостоятельно определять свою конституционнуюсистему, тораспространениенаеготерриториидействия международных судебных решений всегда должно санкционироваться федеральной политикой164. Учитывая то обстоятельство, что подавляющее большинство субъектов Российской Федерации в своих конституциях и уставах не зафиксировали прямое действиенорммеждународногоправа, стоитсогласитьсястем, что данное решение не является лишь простым упущением.

С другой стороны, федеральное законодательство и сложившиеся в международном публичном праве принципы не позволяют рассматривать отдельные территории целостного государства как зоны, свободные от принятых центральным правительством международных обязательств. Тем более монополию в построении межгосударственных отношений всегда имеет федеральная власть,

ане власть субъектов Федерации.

Втаком русле говорить об изъятиях в области действия международногоправапозащитеправгражданвотношенииотдельных субъектов Российской Федерации не приходится. К тому же при возникновении необходимости обращения граждан в межгосударственные институты решение всегда принимается против государства в целом,

анепротивегоотдельнойтерритории, дажееслипроисходитобжалованиедействийконкретногодолжностноголицасубъектаФедерации.

163 См.: Осминин Б.И. Принятие и реализация международных договорных обязательств федеративными государствами // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2015. № 3. С. 460; Андреев В.В., Антонова Е.И. Правовые аспекты участия субъектов Федерации в международных отношениях в контексте иммунитета государства // Сборники конференций НИЦ «Социосфера». 2015. № 22. С. 323.

164 См.: Токарева А.А. Развитие федерализма как фактор, влияющий на международную деятельность субъектов Российской Федерации // Юридические науки: проблемы и перспективы: материалы III Международнойнаучнойконференции. Казань, 2015. С. 215; ЧапковскаяЕ.А. По- литико-правовое регулирование международной деятельности регионов России // Астраполис: Астраханские политические исследования. Аст-

рахань, 2015. С. 36.

117

С.В. Гизятова, А.В. Курочкин

Подтверждается данный принцип и нормами конституций тех субъектовФедерации, которыеустановилиправогражданнаобращениевмеждународныеинстанции. Вчастности, егореализацияпоставленавзависимостьотиспользованиявсехпредоставленныхвРоссийскойФедерации возможностейпо защите нарушенныхправи свобод (ст. 45 Конституции Республики Дагестан, ч. 3 ст. 46 Конституции РеспубликиМарийЭл, ч. 3 ст. 39 КонституцииРеспубликиКрым).

Тем самым первоначально гражданин обжалует решение или действие (бездействие) должностного лица субъекта Федерации в российских государственных инстанциях. Если последние не усматривают факта нарушения его прав и свобод, а впоследствии данный факт будет опровергнут в межгосударственной инстанции, то происходит реакция на нарушение, которое допустило государство в целом, а не отдельно взятый субъект Федерации.

Однако формализм в установлении субъектного состава при использовании международных способов защиты прав граждан упирается в проблему реализации решений, принятых наднациональными институтами. В ряде случаев конечным адресатом устранения нарушений является должностное лицо субъекта Федерации. Одно дело – взыскать ущерб, причинённый государством конкретному гражданину или организации (данное право как раз зафиксированопрактическивовсехуставахиконституциях). Другое– обязать выполнить должностное лицо в субъекте Федерации определённоедействиелибовоздержатьсяотеговыполненияприпризнании факта бездействия, а равно отменить принятое решение или обязать его принять соответствующее законное решение.

Как известно, процедура исполнения судебных решений наднациональных инстанций производится в соответствии с законодательством той страны, где фактически требуется совершение присужденного действия (страна места исполнения решения). В рамках применения постановлений Европейского Суда по правам человека провозглашен их обязательный и непременный характер на территории всех государств – участников Европейской конвенции по правамчеловека. Должностныелицасубъектов Федерациивцелом являются представителями государственной власти, образующей в Российской Федерации единую систему (например, в структуре исполнительной, судебной власти). Следовательно, они обязаны исполнять резолютивную часть принятых постановлений.

118

Монография

Однако справедливой может оказаться и обратная тенденция, в соответствии с которой исполнимость международных постановлений по обжалованию действий и решений должностных лиц будет зависеть от их соответствия не только федеральной Конституции, но и конституциям (уставам) субъектов Федерации. При складывающейсяроссийскойпрактикепо даннойкатегорииделвполне вероятен шанс субъектов Федерации опровергать отдельные решениянаднациональныхинстанций, касающиесянепосредственноих интересов, в том числе при обязании должностных лиц совершить определённые действия. Вместе с тем на фоне существующей законодательной базы данный вариант выглядит малопродуктивным и нецелесообразным.

Помимо судебного механизма осуществления права на обжалование следует выделить и иные способы, при помощи которых будет реализован его юрисдикционный порядок. Речь идёт о других инстанциях, уполномоченных рассматривать жалобы граждан на действия и решения должностных лиц.

Всубъектах Российской Федерации данная возможность закреплена в рамках норм, регламентирующих институт обращения граждан в органы власти и к должностным лицам. Причем такое положение наблюдается как в уставах и конституциях, выделяющих право на обжалование (Республика Татарстан, Чеченская Республика), так и в конституционно-уставных актах, затрагивающих праваисвободыгражданвминимальномобъёме(уставыбольшинства областей и краев в составе Российской Федерации).

Влитературеприняторассматриватьинститутобращенийграждан в органы власти как один из основных механизмов обжалования действий и решений должностных лиц внесудебного характера165. При этом в конституционном значении приоритет отдается судебному порядку, поскольку при наличии вступившего в силу

165 См.: Савоськин А.В. Конституционно-правовой анализ правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам совершенствованияинститутадосудебныхобращенийграждан// Проблемы обеспечения, реализации, защиты конституционных прав и свобод человека. 2013. № 2. С. 192; Хомова О.В. Институт права граждан на обращение в органы власти: проблемы и региональные особенности // Жизненный потенциал региона: социально-демографические проблемы современного общества (Аитовские чтения): сборник материалов международной научно-практической конференции. Уфа, 2015. С. 386.

119