книги2 / 345

Глава 1. Стратегические цели и задачи правового обеспечения энергетической безопасности

и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» среди национальных целей развития Российской Федерации — обеспечение ускоренного внедрения цифровых технологий в экономике и социальной сфере. Согласно Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года, к целям государственной политики в сфере обеспечения экономической безопасности отнесены совершенствование норм и нормативов применения инновационных технологий (в том числе технологий цифровой экономики) и материалов в производственной и хозяйственной деятельности. Цели, задачи и меры по реализации внутренней и внешней политики Российской Федерации в сфере применения информационных и коммуникационных технологий, направленные на развитие информационного общества, формирование национальной цифровой экономики, обеспечение национальных интересов и реализацию стратегических национальных приоритетов, определены в Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017–2030 годы, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 9 мая 2017 г. № 203.

Для сферы энергетики в плане «Энерджинет» введены определения таких понятий, как активный потребитель, активный энергетический комплекс, организация — агрегатор спроса и предложения и распределенные реестры данных.

В целях правового регулирования план мероприятий «Энерджинет» предусматривает следующие стратегические задачи: определение правового статуса функционирования активных энергетических комплексов

41

Проблемы и задачи правового обеспечения энергетической безопасности

изащиты прав участников энергетических рынков

всоставе Единой энергетической системы России и технологически изолированных территориальных электроэнергетических систем, установление особенностей участия на рынках электрической энергии, мощности и сопутствующих услуг, а также взаимодействия с организациями коммерческой и технологической инфраструктуры; выработка критериев и порядка отнесения совокупности объектов электроэнергетики к активному энергетическому комплексу; разработка механизма компенсации выпадающих доходов сетевых организаций; разработка механизма введения платы за сетевой резерв для активного энергетического комплекса; определение правового статуса функционирования агрегаторов в электроэнергетике России; распространение норм регулирования отношений, возникающих в связи с подготовкой, заключением, исполнением, изменением и прекращением концессионных соглашений, касающихся объектов теплоснабжения, на объекты электроснабжения; снижение рисков концессионеров и их подрядчиков (в том числе энергосервисных компаний) после передачи в рамках концессионного соглашения вновь созданного имущества концеденту.

Кроме этого, предусматривается нормативное правовое обеспечение широкого применения технологий децентрализованного ведения реестров для учета и расчетов в энергетике, в том числе при: реализации договорных отношений между субъектами рынка электрической энергии (мощности) посредством технологий децентрализованного ведения реестров и «умных контрактов»; подтверждении достоверности данных по объему потребления (производства) электрической энергии

42

Глава 1. Стратегические цели и задачи правового обеспечения энергетической безопасности

(мощности) — комплекс требований к цифровой подписи устройств, автоматизированная верификация учетных данных за счет ведения баланса в режиме реального времени, при наличии разногласий сторон — в отношении порядка цифровой идентификации устройств и их владельцев при присоединении к сети с использованием технологий децентрализованного ведения реестров для учета и расчетов в энергетике.

Правовой анализ содержания поставленных стратегических задач свидетельствует о необходимости разработки правовой базы, на основании которой будет осуществляться использование цифровых технологий при учете добытых, произведенных, поставленных, переданных, транспортируемых, хранящихся энергетических ресурсов, функционирования энергетических систем и объектов, деятельность и взаимодействие участников энергетических рынков, в договорном регулировании и при рассмотрении споров.

Необходимо проведение фундаментальных исследований проблем формирования и функционирования системы правового регулирования использования цифровых технологий в целях разработки научных положений, на базе которых может осуществляться формирование и функционирование системы правового регулирования применения цифровых технологий в сфере энергетики.

К основным задачами правового обеспечения использования цифровых технологий в сфере энергетики, а соответственно и новом уровне правового обеспечения энергетической безопасности относятся: определение понятия цифровых технологий в сфере энергетики;

43

Проблемы и задачи правового обеспечения энергетической безопасности и защиты прав участников энергетических рынков

определение принципов правового регулирования общественных отношений, возникающих при использовании цифровых технологий в сфере энергетики; определение направлений, сфер правового регулирования использования цифровых технологий в энергетической отрасли; исследование правовой природы общественных отношений, которые возникают при использовании цифровых технологий в сфере энергетики; исследование источников правового регулирования общественных отношений, возникающих при использования цифровых технологий в сфере энергетики; определение требований к правовому режиму цифровых технологий, используемых в сфере энергетики; определение основных требований к правовому режиму объектов использования цифровых технологий в сфере энергетики; определение основных положений о цифровизации учета энергетических ресурсов; определение основных положений о цифровизации функционирования энергетических систем и объектов; определение основных требований к цифровизации при осуществлении деятельности и взаимодействии участников энергетических рынков; определение основных положений о цифровизации при осуществлении договорного регулирования в сфере энергетики и разрешении споров; определение основных положений о цифровизации при осуществлении государственного регулирования, управления, государственного контроля в сфере энергетики; определение основных положений о цифровизации при функционировании института саморегулирования в сфере энергетики.

На сегодняшний день какой-либо системы в подготовке отсутствующих нормативных правовых актов по

44

Глава 1. Стратегические цели и задачи правового обеспечения энергетической безопасности

использованию цифровых технологий в сфере энергетики нет.

Среди инновационных нормативных правовых актов следует отметить Федеральный закон от 27 декабря 2018 г. № 522-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с развитием систем учета электрической энергии (мощности) в Российской Федерации».

При этом представители экспертного сообщества справедливо отмечают необходимость принятия соответствующего нормативного правового регулирования и для других отраслей энергетики, выделяя газовую отрасль, ядерную энергетику.

Для газовой отрасли экспертами неоднократно предлагается разработать нормативное правовое регулирование интеллектуальной системы учета по аналогии с электроэнергетической отраслью, так как это позволит снизить технологические и коммерческие потери, решить проблемы с хищениями17.

На проведенном 19 июля 2019 г. в Томске Комитетом Государственной Думы по энергетике круглом столе, посвященном законодательному регулированию ядерных энерготехнологий нового поколения, представители экспертного сообщества отмечали, что для атомной отрасли необходима соответствующая нормативная база18. На круглом столе подчеркивалось, что Россия сегодня занимает первое место по количеству одновременно

17URL: http://www.komitet2-13.km.duma.gov.ru/Novosti-Komiteta/ item/18568816/

18URL: http://www.komitet2-13.km.duma.gov.ru/Novosti-Komiteta/ item/19389108/

45

Проблемы и задачи правового обеспечения энергетической безопасности и защиты прав участников энергетических рынков

сооружаемых АЭС за рубежом, второе — по запасам урана, четвертое по его добыче, является единственной страной в мире, которая эксплуатирует энергетические реакторы на быстрых нейтронах, а для реакторов на быстрых нейтронах отработавшее ядерное топливо — это не отходы, которые необходимо хранить, а топливо, эксперты также обращали внимание на такое перспективное направление, как создание реакторов малой мощности, в том числе мобильных, при этом также указывали, что инновационные направления зачастую опережают существующие нормы и правила19.

Возвращаясь к задачам мониторинга правового обеспечения в сфере энергетики, в том числе в области ядерной энергетики, необходимо также обратить внимание на следующее.

Министерство энергетики Российской Федерации не наделено полномочиями по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области использования атомной энергии. Полномочия государственных органов, Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» в области нормативно-правового регулирования закреплены в специальных федеральных законах, в том числе в Федеральном законе «Об использовании атомной энергии», в Федеральном законе «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом».

Так, в соответствии со статьей 7 Федерального закона «Об использовании атомной энергии» определе-

19URL: http://www.komitet2-13.km.duma.gov.ru/Novosti-Komiteta/ item/19389108/

46

Глава 1. Стратегические цели и задачи правового обеспечения энергетической безопасности

ние основных направлений государственной политики в области использования атомной энергии отнесено к полномочиям Президента Российской Федерации. В соответствии со статьей 9 Федерального закона «Об использовании атомной энергии» определение функций, порядка деятельности, прав и обязанностей органов управления использованием атомной энергии и органов (в том числе уполномоченного органа) государственного регулирования безопасности отнесены к полномочиям Правительства Российской Федерации. Согласно статье 7 Федерального закона «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», разработка предложений по формированию государственной политики в области использования атомной энергии, включая научно-техническую, инвестиционную и структурную политику, по развитию и безопасному функционированию атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов Российской Федерации, атомного ледокольного флота, участие в обеспечении защиты прав и законных интересов граждан при использовании атомной энергии отнесены к полномочиям Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом». Полномочия Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» по нормативноправовому регулированию в установленной сфере деятельности закреплены в статье 8 данного федерального закона.

При этом выявленные экспертами проблемы отставания развития нормативно-правовой базы по сравнению с инновационным развитием атомной отрасли свидетельствуют о целесообразности проведения мониторинга

47

Проблемы и задачи правового обеспечения энергетической безопасности и защиты прав участников энергетических рынков

правоприменения в области использования атомной энергии в целях совершенствования правового обеспечения данной отрасли, и прежде всего в области правового обеспечения энергетической безопасности.

Соответственно, необходимо определить уполномоченный орган по проведению мониторинга правоприменения энергетической безопасности и для атомной энергетики.

Система правового обеспечения энергетической безопасности должна включать мониторинг правоприменения не только национального законодательства, результатов досудебного и судебного порядка разрешения споров в сфере энергетики, но также и мониторинг правового обеспечения энергетической безопасности на международном уровне, с учетом заключенных международных соглашений, результатов разрешения внешнеэкономических споров в сфере энергетики.

Среди внешнеэкономических вызовов энергетической безопасности в Доктрине энергетической безопасности указывается на изменение международного нормативно-правового регулирования в сфере энергетики и условий функционирования мировых энергетических рынков, усиление позиций потребителей. Среди внешнеэкономических и внешнеполитических угроз энергетической безопасности отмечены в том числе использование международно-правовых и финансовых механизмов в целях нанесения ущерба топливно-энерге- тическому комплексу Российской Федерации, дискриминация российских организаций топливно-энергетическо- го комплекса на мировых энергетических рынках путем изменения международного нормативно-правового регу-

48

Глава 1. Стратегические цели и задачи правового обеспечения энергетической безопасности

лирования в сфере энергетики, в том числе под предлогом климатической и экологической политики или диверсификации источников импорта энергоресурсов, незаконный отбор экспортируемых Россией энергоресурсов при их транспортировке по территории иностранных государств. Проблемные аспекты правового обеспечения внешнеэкономических проектов в сфере энергетики на примере реализации проекта «Северный поток — 2» рассматриваются во втором параграфе настоящей главы монографии.

Согласно Доктрине энергетической безопасности, к основным направлениям деятельности по обеспечению энергетической безопасности отнесены обеспечение меж- дународно-правовой защиты интересов российских организаций топливно-энергетического комплекса и энергомашиностроения, поддержка экспорта их продукции, технологий, услуг. В этой связи предстоит значительная работа по развитию международно-правовой унификации в сфере обеспечения энергетической безопасности.

§ 2. Изменения в Газовую директиву Европейского союза и задачи реализации проекта «Северный поток — 2»

17 апреля 2019 г. Европейским парламентом и Советом ЕС были приняты изменения в Газовую директиву (Изменения)20, распространившие правила этого акта

20Directive (EU) 2019/692 of the European Parliament and of the Council of 17 April 2019 amending Directive 2009/73/EC concerning common

49

Проблемы и задачи правового обеспечения энергетической безопасности и защиты прав участников энергетических рынков

на участки газопроводов из третьих стран, находящиеся на территориях государств — членов ЕС, в том числе в их территориальных морях.

По существу, Изменения затронули лишь морские газопроводы, поскольку сухопутные газовые сети и так подчинялись законодательству ЕС в пределах территориальной юрисдикции Евросоюза. При этом история разработки Изменений показывает, что основной целью этой инициативы является конкретный морской газопровод — «Северный поток — 2» между Россией и Германией. Этот газопровод, находящийся в продвинутой стадии строительства, пользуется поддержкой Германии и ряда крупных европейских энергетических компаний, но в то же время сталкивается с политическим противодействием со стороны США, Европейской комиссии (далее — Комиссия) и ряда стран Балтии и Восточной Европы. Остановимся подробнее на истории разработки Изменений.

После того как в 2015 г. был дан старт проекту «Северный поток — 2», Комиссия делала многочисленные заявления о том, что этот проект не нужен Европейскому союзу, не отвечает целям и принципам Энергетического союза и может повлечь нежелательное прекращение транзита газа через территорию Украины21. Эти заявления носили сугубо политический характер и в

rules for the internal market in natural gas // OJ (L) 117/1. URL: http:// data.europa.eu/eli/dir/2019/692/oj. Изменения вступили в силу 24 мая 2019 г.

21Подробнее см.: Гудков И.В. Политико-правовые аспекты реализации трансграничного газопроводного проекта «Северный поток — 2» // Нефть. Газ. Право. 2017. № 1–2.

50