!Учебный год 2024 / Никулин В.В. - КПРФ

11.Государственные символы РФ: флаг, герб, гимн, столица.

12.Исключительная компетенция РФ и вопросы совместного ведения с субъектами РФ.

В третьем вопросе подробно изучите, что понимается под территорией РФ, охарактеризуйте ее состав, органы власти и государственные символы РФ как единого государства, выясните, что означает единство экономического пространства.

Как всякое суверенное государство Российская Федерация имеет свою территорию – пространственный предел распространения ее суверенитета. Согласно ст. 4 Конституции, Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории. Территория России едина и состоит из территорий ее субъектов. Обратите внимание на ст. 67 Конституции, которая устанавливает конституционные основы правового режима территории: «территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды

итерриториальное море, воздушное пространство над ними». Впервые в Конституции РФ в этой статье определены основы статуса континентального шельфа (п. 2 ст. 67). РФ обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права.

Для того чтобы уяснить содержание понятия «территория» необходимо обратиться к соответствующему законодательству.87 Так согласно ст. 1 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации», государственная граница Российской Федерации – это линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Российской Федерации. Особый статус имеет исключительная экономическая зона – морское пространство шириной до 200 миль от берега (хотя она не входит в состав территории).

Конституция устанавливает, что границы между субъектами РФ могут быть изменены с их взаимного согласия (ст. 67 п. 3). Порядок изменения внешних границ России определяется Законом «О Государственной границе Российской Федерации».

Отметьте, что важнейшим государственно-правовым признаком России как суверенного государства является наличие системы федеральных органов государственной власти. Статья 11 Конституции устанавливает, что «государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации». При этом наличие

87Закон РФ от 01.04.1993 № 4730-1 (ред. от 08.12.2011) «О Госу-

дарственной границе Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВСРФ. 29.04.1993. № 17. Ст. 594.

141

общефедеральных органов государственной власти сочетается с существованием этих органов в субъектах Федерации (ст. 11 п. 3).

Как и всякое суверенное государство, Российская Федерация имеет свои государственные символы, установленные Федеральными конституционными законами отличительные знаки государства «Российская Федерация». В мировой практике сложилось триединство официальных отличительных символов государства: Государственный флаг, Государственный герб и Государственный гимн. Государственный герб является официальной эмблемой государства. Восстановление двуглавого орла как Государственного герба России олицетворяет неразрывность и преемственность отечественной истории. Государственный флаг Российской Федерации является официальным отличительным знаком и символом суверенитета государства. Государственный гимн – торжественное музыкально-поэтическое произведение, принятое как символ государственного единства. Текст гимна отражает чувства патриотизма, уважения к истории страны, ее государственному строю. Описание и порядок использования символов устанавливаются федеральным конституционным законом (ст. 70 Конституции РФ).88 На практических занятиях изучите содержание законов, ознакомьтесь с вопросами истории, разработки, создания, использования государственных российских государственных символов, уясните смысловую нагрузку, заключенную в цветах Государственного флага и Государственного герба РФ. Важно понять, что официальные государственные символы России являются важнейшими атрибутами суверенитета государства. Уважение к государственным символам, владение основами их правильного использования служат показателями как общей, так и политической культуры в обществе.

Далее следует рассмотреть обязательность Единого Экономического Пространства (ЕЭП) РФ как условие существования единого федеративного государства. В государственном плане ЕЭП утверждает российский государственный суверенитет, в экономическом – обеспечивает эффективное и стабильное функционирование экономики в целом. ЕЭП предполагает, что РФ представляет собой состоящее из территорий ее субъектов пространство, на котором функционируют однотипные

88 Федеральный конституционный закон от 25.12.2000 № 1-ФКЗ (ред. от 28.12.2010) «О Государственном флаге Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 25.12.2000. № 52 (ч. I). Ст. 5020; Федеральный конституционный закон от 25.12.2000 № 2-ФКЗ (ред. от 28.12.2010) «О Государственном гербе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 25.12.2000. № 52 (ч. I). Ст. 5021; Федеральный конституционный закон от 25.12.2000 № 3-ФКЗ (ред. от 22.03.2001) «О Государственном гимне Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 25.12.2000. № 52 (ч. I).

Ст. 5022.

142

механизмы регулирования экономики, основанные на рыночных принципах и применении согласованных правовых норм, а также существует единая инфраструктура и проводится единая (национальная) согласованная налоговая, денежно-кредитная, валютно-финансовая, торговая и таможенная политика, обеспечивающая свободное движение товаров, услуг, капитала и рабочей силы.

Единство экономического пространства обеспечивается единством законодательного регулирования в сфере экономики, предусматривающего общеобязательные правила функционирования рынка, признание их на всей территории России, защиту и охрану всех форм и субъектов экономической деятельности. Статья 8 Конституции РФ устанавливает юридическую гарантию действия этих принципов, закрепляет существование государственной собственности и ее равную защиту с иными формами собственности. Российская Федерация распоряжается имуществом, которое по соглашению с субъектами отнесено к федеральной государственной собственности, в которой находятся промышленные и строительные предприятия общероссийского значения, имущество, приобретенное за счет средств РФ, высшие общегосударственные учебные заведения и объекты культурного наследия народов России. В собственности РФ находятся земельные участки, природные ресурсы. Федеральной собственностью является имущество Вооруженных Сил, пограничных и внутренних войск, железнодорожных и иных войск. К объектам федеральной собственности относятся также объекты и имущество органов государственной власти Российской Федерации.

Юридические гарантии обеспечения единства экономического пространства установлены Указом Президента от 12.12.1991 «О едином экономическом пространстве РСФСР», согласно которому должны признаваться недействительными акты органов власти и управления и решения должностных лиц, ограничивающие движение товаров, работ и услуг на внутреннем рынке страны. Правовое обеспечение единства экономического пространства в России в значительной мере осуществляется Гражданским кодексом РФ. Например, принцип свободного передвижения товаров, услуг и финансовых средств по всей территории России закреплен в п. 3 ст. 1 ГК, согласно которому ограничения могут вводиться только федеральным законом и только тогда, когда это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей. Судебная защита против актов государственных органов или органов местного самоуправления, нарушающих указанный принцип, предусмотрена ст. 13 ГК. Кроме того, гарантиями ЕЭП, согласно Конституции, являются, в частности, отнесение к исключительным предметам ведения РФ таких вопросов, как установление правовых основ единого рынка (ст. 74 Конституции), финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, феде-

143

ральные экономические службы, включая федеральные банки (п. «ж» ст. 71); стандарты, эталоны, официальный статистический и бухгалтерский учет и т.п. (п. «р» ст. 71); закрепление прерогативы денежной эмиссии исключительно за Центральным банком России; установление общих принципов налогообложения и сборов (ст. 75).

В четвертом вопросе рассмотрите вопрос о конституционноправовом регулировании разграничения компетенции между РФ и ее субъектами, который имеет исключительное значение для понимания механизма функционирования России как федеративного государства. Федерация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делиться этими полномочиями с субъектами Федерации, без чего государственная власть не может носить демократический характер. Мировая практика выработала формулу решения этой проблемы, которая состоит в установлении:

а) исключительной компетенции федеральных органов власти; б) совместной компетенции органов власти федерации и ее субъ-

ектов; в) исключительной компетенции субъектов федерации.

Такое решение проблемы характерно для США, ФРГ, Австралии. Российская Федерация следует именно по этому пути: ст. 71 Конституции содержит перечень вопросов, находящихся в ведении Федерации; ст. 72 – перечень вопросов, находящихся в совместном ведении Федерации и ее субъектов; а в ст. 73 закреплена (без перечня вопросов) вся остаточная (т.е. за пределами ведения первых двух) компетенция субъектов Федерации.

Далее необходимо предметно проанализировать соответствующие предметы ведения, понимая под ними круг вопросов, решаемых органа-

ми государственной власти, с помощью установленных конституцией и другими законодательными актами полномочий этих органов.

Предмет ведения Российской Федерации определяется Конституцией РФ 1993 г. и Федеративными Договорами с субъектами Федерации.89 По содержанию регулируемых вопросов Конституция РФ делит предметы ведения РФ на две группы:

89 Федеративный договор от 31.03.1992 «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации»; Федеративный договор от 31.03.1992 «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации»; Федеративный договор от 31.03.1992 «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации» // Федеративный договор: Документы. Комментарий. М., 1994.

144

1)исключительные предметы ведения и полномочия Российской Федерации (ст. 71);

2)совместные предметы ведения и полномочия Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72).

Отнесение Конституцией тех или иных вопросов к числу предметов ведения Федерации означает установление исключительной компетенции федеральных органов (Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ). Эти и только эти органы вправе издавать по перечисленным вопросам присущие им правовые акты (указы, законы, постановления), осуществляя нормативное регулирование и текущее управление. Предметы ведения, таким образом, это и сферы полномочий федеральных органов государственной власти, в которые не вправе вмешиваться органы государственной власти субъектов Федерации.

Предметы ведения и полномочия органов Федерации, закрепленные в 18 пунктах ст. 71 Конституции РФ, можно условно разделить на несколько групп.

1. Вопросы государственного строительства: принятие и изменение Конституции России и федеральных законов, контроль за их исполнением; федеративное устройство и территория Федерации; установление системы федеральных органов законодательной исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти; федеральная государственная служба и другие.

2. Вопросы регулирования экономики и социального развития: федеральная государственная собственность и управление ею; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Федерации; установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральные экономические службы, включая федеральные банки; федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы и др.

3. Вопросы внешней политики и внешнеэкономической деятельности: внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, вопросы войны и мира; внешнеэкономические отношения Российской Федерации.

4. Вопросы обороны и охраны границы: оборона и безопасность, оборонное производство, определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники, другого военного имущества; определение статуса и защита государственной границы территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации.

145

5.Вопросы создания правоохранительных органов и правовой системы: судоустройство, прокуратура, уголовное, уголовно-процес- суальное и уголовно-исполнительное законодательство, амнистия и помилование, гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражнопроцессуальное законодательство, правовое регулирование интеллектуальной собственности; федеральное коллизионное право.

6.Вопросы метеорологии, статистической отчетности: метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени, геодезия и картография, наименования географических объектов, официальный статистический и бухгалтерский учет.

7.Государственные награды и почетные звания Российской Федерации.

Именно в этих сферах проявляется суверенитет и территориальное верховенство Российской Федерации, ее назначение обеспечивает общие интересы многонационального населения страны.

Установленный Конституцией РФ, Федеративным договором и другими федеральными законами объем полномочий Федерации может корректироваться договорами и соглашениями между Российской Федерацией и ее субъектами. Конституция РФ и Федеративный договор предусматривают возможность взаимного делегирования, передачи части своих полномочий органам исполнительной власти РФ и ее субъектов. Обратите внимание на ч. 3 ст. 11 Конституции, которая устанавливает, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектами возможно только на основе Конституции, Федеративного договора и иных договоров по этим вопросам. Это положение призвано воспрепятствовать решению проблемы разграничения в неправовых формах (путем принятия законов, постановлений исполнительной власти).

Под совместным ведением понимается отнесение определенных вопросов к компетенции в равной степени как Федерации, так и ее субъектов. По этим вопросам, следовательно, могут издаваться федеральные законы и законы субъектов Федерации, указы Президента РФ

ипрезидентов и глав администраций субъектов Федерации, постановления Правительства РФ и акты исполнительной власти субъектов Федерации. Вопросы совместного ведения не требуют жесткой централизации, а лишь регулирования в определенной части со стороны федеральных органов государственной власти.

Предметы совместного ведения также можно разделить на несколько групп.

1.Вопросы государственного строительства и защиты прав и свобод: обеспечение соответствия конституций и законов, иных право-

146

вых актов субъектов Федерации Конституции России и федеральным законам; защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режим пограничных зон; защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

2.Вопросы регулирования экономики и социального развития: во-

просы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; охрана окружающей среды и памятников истории и культуры; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита; осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий и др.

3.Вопросы деятельности правоохранительных органов и право-

вой системы: кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатуры нотариата; административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

Предметы ведения субъектов РФ определены в Конституции РФ по остаточному принципу, а именно: в Российской Федерации к ведению субъектов РФ относится все то, что не отнесено к ведению Федерации и совместному ведению Федерации, и ее субъектов. При этом следует различать предметы ведения субъектов Федерации и предметы исключительного ведения субъектов Федерации. В сферу ведения субъекта Федерации входит, во-первых, то, что им реализуется совместно с Федерацией, и, во-вторых, все то, что не отнесено к ведению Федерации согласно ст. 71 Конституции РФ и по договорам между Федерацией и ее субъектами. Для определения предметов ведения, принадлежащих исключительно субъекту РФ, необходимо оставить лишь те предметы ведения, которые не относятся ни к предметам ведения Федерации, ни к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Таким образом, можно говорить о том, что исключительные полномочия субъектов РФ в окончательном виде не определены. Остаточная компетенция предполагает применение принципа «все, что не закреплено за Федерацией и совместными полномочиями, остается субъектам РФ».

В пятом вопросе необходимо понять функционирование системы права в условиях федеративного государства, где важнейшим вопросом является соотношение федерального законодательства и законодательства субъектов федерации. Сначала необходимо разобраться в терминологии. Напомним, что система права – это иерархически орга-

147

низованная, объективно существующая внутренняя структура национального права, определяемая характером регулируемых обществен-

ных отношений. Структурными элементами системы права являются нормы права, отрасли права, подотрасли права, институты права, субинституты. Термин «система права» нельзя отожествлять с термином «правовая система». Последняя категория шире, поскольку включает совокупность всех правовых явлений в обществе, а не только правовые нормы. Система же законодательства – это совокупность действующих на территории данного государства нормативно-правовых актов. Система права и система законодательства – это тесно связанные, но не тождественные, а самостоятельные категории, представляющие две стороны одной и той же сущности – права. Система права и система законодательства соотносятся между собой как содержание и форма, где система права – содержание, а система законодательства – внешняя форма права. Первичным элементом системы права является норма, а первичным элементом системы законодательства выступает нор- мативно-правовой акт. Законодательство – это форма существования правовых норм, средство их организации и объединения в конкретные правовые акты.

Система законодательства РФ непосредственно отражает федеративное устройство РФ. Конституция признает, что правовая система Российской Федерации включает правовые акты федеральных органов, правовые акты субъектов Федерации, местного самоуправления, договоры, а также акты, принятые в результате прямого народного волеизъявления (ст. 76). Законодательные акты субъектов РФ представляют собой самостоятельные системные образования, составляющие неотъемлемую часть единой правовой системы России. В каждом субъекте Федерации – своя правовая система, имеющая местные особенности и включающая в себя региональные нормы и институты. Таким образом, система российского законодательства, основываясь на федеративном устройстве, представляет собой органическое единство взаимоувязанных и взаимосогласованных компонентов – федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ. Под законодательством субъектов РФ понимается совокупность законодательных актов (конституций, уставов, конституционных законов, законов) соответствующих субъектов Федерации, образующую иерархически построенную, внутренне организованную систему законодательства в каждом субъекте федерации.

При федеративном устройстве требуется механизм сохранения единства российской системы законодательства. Фундаментальная основа единства – конституционная модель разграничения предметов ведения, которая, как следует из предыдущего вопроса, исходит из трехуровневого разграничения предметов ведения между РФ и ее субъектами: предметы ведения РФ; предметы совместного ведения РФ

148

и ее субъектов; предметы ведения субъектов РФ. Соответствующим образом Конституция определяет построение системы законодательства и ранжирование его отраслей. Именно на этом основывается разграничение предметов ведения в законотворчестве. В статье 71 закреплен перечень отраслей законодательства, отнесенных к ведению Федерации, – их девять, и шесть сфер федерального правового регулирования. В статье 72 содержится перечень отраслей законодательства, отнесенных к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Их – десять. В пределах своей компетенции и федерация и субъекты федерации принимают правовые акты, решают вопросы государственной и общественной жизни. По предметам ведения РФ (первая группа вопросов) принимаются федеральные законы, имеющие прямое действие на всей ее территории. По предметам совместного ведения РФ и ее субъектов (вторая группа вопросов) издаются федеральные законы, в соответствии с которыми субъекты федерации принимают уже свои законы и иные нормативные акты. Таким образом, система законодательства РФ представляет собой двухуровневую структуру, включающую федеральные нормативные правовые акты и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. При этом законодательство субъектов РФ включает в себя два вида: законодательство по предметам исключительного ведения субъектов и законодательство по предметам совместного ведения Российской Федерации, и ее субъектов.

Для понимания проблемы необходимо также помнить, что структура системы законодательства (внутреннее подразделение законодательства на группы нормативно-правовых актов) строится, прежде всего, «по вертикали» (принцип субординации), в основе которой лежит принцип иерархии нормативно-правовых актов, когда одни нормативные правовые акты выше других по юридической силе. Юридическая сила нормативного акта – это основной критерий классификации нормативно-правовых актов. Такая правовая зависимость означает, что Конституция, конституционные законы, законы, указы, постановления, приказы, распоряжения и иные правовые акты находятся между собой в строгом соотношении.90

Разновидностью иерархической структуры является иерархическая структура законодательства в федеративном государстве, так называемая «федеративная структура законодательства» – федеральное законодательство и законодательство субъектов федерации. Поэтому при определении соотношения федерального законодательства и законодательства регионов в качестве основного критерия следует считать юридическую силу нормативного акта. Установленная правовая зави-

90 Указ Президента РФ от 15.03.2000 № 511 (ред. от 28.06.2005) «О классификаторе правовых актов» // Собрание законодательства РФ. 20.03.2000.

№ 12. Ст. 1260.

149

симость означает, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, регулирующим первые две группы вопросов. В случае же противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Однако при противоречии между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта федерации, принятым по вопросам, находящимся вне ведения Российской Федерации и ее совместного с субъектами ведения, действует нормативный правовой акт субъекта федерации. Таким образом, предметы ведения, полномочия самой федерации, и ее субъектов строго разграничены, и эти границы не должны ими нарушаться.

Далее следует рассмотреть вопрос обеспечения установленных соотношений между Федеральным законодательством и законодательством субъектов федерации, а также соблюдения как федеральных норм, так и актов субъектов РФ. Для этого существует комплекс средств и способов. К ним относятся:

признание в правовой системе верховенства Конституции и ее высшей юридической силы (ст. 15);

установление верховенства закона над всеми подзаконными

актами;

прямое действие Конституции и применение ее на всей территории страны;

незыблемостьконституционно-правового статусасубъектовРФ;

конституционно-правовая ответственность.

Кроме того, для обеспечения федеральных норм используются такие средства, как указания, приостановление, запрет финансирования, введение временных режимов и т.д. Для обеспечения актов субъектов РФ – компенсация невыполненных федеральных обязательств и т.п. Дайте разъяснение этим понятиям.

На практических занятиях следует выделить критерии соответствия правовых актов Конституции РФ: отражение конституционных идей и принципов; правильное использование конституционных понятий и терминов; принятие акта правомочным субъектом; учет места акта в правовой системе и требований к его форме; соблюдение установленной процедуры подготовки, принятия и вступления акта в силу; корреляция смысла правового решения в акте и норме Конституции; устойчивое правоприменительное толкование и разъяснение смысла правовых норм. Попробуйте применить эти правила на практике.

Обратите внимание на книгу российского юриста Е.В. Васьковского, изданную в начале XX в., в которой подробно поясняются пять правил легального толкования, восемь правил словесного толкования и четыре правила реального (логического) толкования, в частности,

150